王 緯， 尚文霞

河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院， 河北 石家莊 050031

1 長城保護(hù)的重要性

長城是世界文明之間相互交流的印證。 自西漢張騫出使西域之后， 以長城為依托， 在華夏大地上形成了著名的“絲綢之路”。 對于如今的中國而言， 長城的文化和精神層面的作用日漸明顯， 成為了解中華民族和中國文化的最佳切入點之一。

長城的修繕工作日益重視。 曾經(jīng)高大雄偉的長城， 如今正在經(jīng)歷自然風(fēng)蝕、 人為破壞等多種損失［1］。 早在1952 年， 中國第一批長城保護(hù)工作就開始了， 分別對對居庸關(guān)、 八達(dá)嶺和山海關(guān)長城開展了維修工程； 集中對長城修繕的時間是2015 年， 國家文物局批復(fù)了近三十處關(guān)于長城保護(hù)的搶修方案［2］。2019 年1 月， 經(jīng)國務(wù)院同意， 文化和旅游部、 國家文物局聯(lián)合印發(fā)《長城保護(hù)總體規(guī)劃》， 此文件的出臺是貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示批示精神的重要舉措， 是實施《長城保護(hù)條例》 的重要進(jìn)展［3］， 是國家統(tǒng)一部署、 多方鼎力協(xié)作的重要成果。

長城被世界所關(guān)注。 1961 年3 月4 日， 長城被國務(wù)院公布為第一批全國重點文物保護(hù)單位， 1987 年12 月， 長城被列入世界文化遺產(chǎn)。 長城集物質(zhì)文明和精神文明于一體， 在不斷地向世界展示著華夏民族的智慧和創(chuàng)造能力的同時， 也展示了中華民族在踐行和促進(jìn)文化交流和互通、 維護(hù)世界和平中的心愿。

2 長城保護(hù)受到多方重視的表現(xiàn)

2.1 受到國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視

習(xí)近平總書記于2019 年8 月20 日視察嘉峪關(guān)長城， 聽取了長城文化遺產(chǎn)保護(hù)和歷史文化考察情況介紹， 他強調(diào)， “一提起中國， 就會想起萬里長城； 一提起中華文明， 也會想起萬里長城。 這是中華民族的象征， 這是我們的寶貝， 我們一定要保護(hù)好它們， 還有一些要搶救性的保護(hù)”， 這也是總書記對長城保護(hù)寄予的期望。

2.2 國家相關(guān)部門發(fā)布長城保護(hù)法規(guī)和規(guī)劃

一是2019 年1 月國家文化和旅游部、 國家文物局聯(lián)合印發(fā)《長城保護(hù)總體規(guī)劃》， 為建立長城保護(hù)傳承利用長效工作機制， 督促各省、 區(qū)、 市將長城保護(hù)作為一項長期任務(wù)持之以恒地抓下去， 提供了重要遵循的依據(jù)。二是2019 年1 月全國文化和旅游廳局長會議在北京召開， 提出重點打造長城、 大運河、 長征三個主題的國家文化公園的戰(zhàn)略規(guī)劃， 在豐富人們的精神文化生活的同時， 有效地提高了國家意識和民族的自豪感。

2.3 加大了長城保護(hù)宣傳力度

一是成立長城保護(hù)基金會， 并邀請了影視界有影響力的成龍先生在2019 年7 月20 日到大同市考察古長城遺址， 發(fā)起了古長城保護(hù)計劃， 展示了堅守保護(hù)長城的初心， 為推動長城保護(hù)工作再發(fā)力； 二是拓寬宣傳視角， 召開了中國首屆長城國際攝影周活動， 從2019 年8 月8 日—9 月8 日進(jìn)行了為期一個月的展覽，300 名攝影家的1 500 幅作品進(jìn)行了展出， 時代跨越最遠(yuǎn)為150 年， 記錄了不同時期長城的印記。

2.4 提升青年對長城保護(hù)性的認(rèn)識

一是2019 年8 月1 日山海關(guān)柴禾市大集開市暨柴禾市攤位改造大學(xué)生競賽頒獎儀式的舉辦， 也是以另一種形式對長城古老文化的宣傳； 二是2019 年7 月23 日陜西榆林舉辦“長城文化之旅（西段） 海峽兩岸大學(xué)生文化體驗營” 活動， 來自兩岸的23 所高校，29 名大學(xué)生了解了長城文化的歷史淵源。

2.5 學(xué)者、 專家加大長城保護(hù)力度

學(xué)者及專家對長城保護(hù)工作開展了大量的工作，一是2019 年6 月18 日在清華大學(xué)建筑學(xué)院舉行的”長城文化遺產(chǎn)廊道保護(hù)與發(fā)展關(guān)鍵指標(biāo)” 專題研討會， 從多學(xué)科角度對長城文化遺產(chǎn)的保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)建構(gòu)提出了思路和建議； 二是第二屆金山嶺長城論壇提出了對長城保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的學(xué)術(shù)規(guī)劃； 三是2019 年5 月燕山大學(xué)出版社出版系列叢書《中華血脈： 長城文學(xué)藝術(shù)》， 涵蓋了詩歌、 傳說、戲曲、 小說等載體對長城文化進(jìn)行宣傳； 四是2019年9 月7 日內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)院與河北省社會科學(xué)院聯(lián)合舉辦了主題為“多維視野下的文化交融與碰撞： 草原文化與燕趙文化的對話” 的會議， 其中分會場對長城文化進(jìn)行了交流。

2.6 地方政府重視長城文化建設(shè)

一是北京市政府重視長城文化建設(shè)， 形成長城、運河、 西山文化帶的建設(shè)與研討； 二是山西省政府在資源城市轉(zhuǎn)型的過程中， 抓住長城文化帶建設(shè)這一契機， 2018 年1 月， 山西省人民政府辦公廳發(fā)文《關(guān)于成立山西省黃河、 長城、 太行三大旅游板塊推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》， 強調(diào)了長城作為旅游資源保護(hù)和利用的重要性。

3 棱柱績效模型適用于地方政府長城保護(hù)績效評估的可行性分析

3.1 棱柱績效模型介紹

棱柱績效模型是2000 年由英國克蘭菲爾德（Cranfield） 管理學(xué)院和埃森哲（Accenture） 咨詢公司以利益相關(guān)者理論為理論基礎(chǔ)， 結(jié)合常見的績效評估框架和方法開發(fā)的。 它是一種以利益相關(guān)者的價值為導(dǎo)向， 從五個維度進(jìn)行的績效評價體系， 并將在績效評價中考慮的具有相關(guān)性五個因素置于棱柱的各個側(cè)面。 （1） 利益相關(guān)者的滿意——誰是利益相關(guān)者？他們的愿望和要求是什么？ （2） 利益相關(guān)者的貢獻(xiàn)——要從利益相關(guān)者那里獲得什么？ （3） 戰(zhàn)略——應(yīng)該采取什么戰(zhàn)略來滿足利益相關(guān)者的需求同時也滿足自己的要求呢？ （4） 流程——需要什么樣的流程才能執(zhí)行戰(zhàn)略？ （5） 能力——需要什么樣的能力來運作這些流程？ 績效棱柱展示的是全面的績效衡量結(jié)構(gòu)， 具有全面、 綜合、 系統(tǒng)的特點。 模型如圖1 所示：

圖1 績效棱柱模型圖-維基文庫Fig.1 Performance prism model diagram-Wikisource

3.2 棱柱績效模型應(yīng)用到長城保護(hù)過程中的理論選擇

3.2.1 棱柱績效模型的科學(xué)性

棱柱績效模型之所以在近二十年間被廣泛研究和應(yīng)用， 主要原因在于其本身的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。它既可以立足于企業(yè)的發(fā)展也可以針對于公共部門進(jìn)行績效研究［4］。 棱柱績效模型貫穿于績效管理的五個維度。 而且， 在針對于地方政府關(guān)于長城保護(hù)方面可以對應(yīng)五個維度經(jīng)過修正之后， 設(shè)置對應(yīng)完整的突出重點內(nèi)容的指標(biāo)體系。 而這樣的指標(biāo)體系建立在本身就具有相互關(guān)系的五個維度之下， 也就自然地具有了相互依存的關(guān)系。 借助于這樣的指標(biāo)體系， 參照適當(dāng)?shù)臋?quán)重比例分配， 最終可以形成科學(xué)可信的評估結(jié)果。

3.2.2 棱柱績效型的可行性

由于棱柱績效模型本身具有彈性特征， 因此， 它既可以應(yīng)用到寬松的環(huán)境中， 又可以適用到嚴(yán)格的要求中。 而長城保護(hù)在各地方的要求不同， 因此評價指標(biāo)構(gòu)建及其權(quán)重的值會隨之發(fā)生變化， 而棱柱績效模型又會隨著社會的發(fā)展有自我完善的機制。 因此， 可以及時更新測量方法和測量系統(tǒng)， 更好地適應(yīng)各級政府對文物保護(hù)觀念發(fā)展的要求。

3.3 棱柱績效評估模型在長城保護(hù)過程中的具體應(yīng)用

棱柱績效模型中“棱柱” 的五個方面擁有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)南嗷リP(guān)系： 在當(dāng)今社會環(huán)境下， 那些致力于獲得生存和發(fā)展的組織必須非常清楚地了解哪些群體或個人是它們的主要利益相關(guān)者以及他們的要求和期待是什么。在長城保護(hù)研究中， 需要明確以地方政府為主的利益相關(guān)群體中還有哪些主體， 這些主體的滿意度和貢獻(xiàn)分別是什么。 形成的組織必須明確采取何種戰(zhàn)略， 具備什么樣的能力， 需要什么樣的流程， 來為利益相關(guān)主體服務(wù)。 組織戰(zhàn)略、 業(yè)務(wù)流程和組織能力又都是指向利益相關(guān)者， 它們都以不同的方式對利益相關(guān)者群體產(chǎn)生影響。 長城保護(hù)過程中可以在未來規(guī)劃、 人員素質(zhì)、 執(zhí)行能力等方面給出評價方向。 由棱柱績效模型的內(nèi)容和內(nèi)在邏輯可以看出， 績效棱柱較之傳統(tǒng)的評估工具， 其研究內(nèi)容更加豐富、 結(jié)構(gòu)更加嚴(yán)謹(jǐn)、 系統(tǒng)性更強、 也更加靈活。 在應(yīng)用過程中， 也可以更加全面體現(xiàn)地方政府長城保護(hù)工作狀況， 達(dá)到評價目的。

4 基于棱柱績效模型的地方政府績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

4.1 指標(biāo)體系構(gòu)建原則

4.1.1 系統(tǒng)性與指導(dǎo)性結(jié)合

棱柱績效模型本身的全面性和相關(guān)性導(dǎo)致其在應(yīng)用過程中凸顯系統(tǒng)性的特征， 在指標(biāo)構(gòu)建過程中依照不同的實際情況， 對五個維度以及各級指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)設(shè)置， 力求數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確、 科學(xué)合理， 充分體現(xiàn)指標(biāo)的系統(tǒng)性、 完整性。 又由于指標(biāo)在構(gòu)建的過程中要體現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和文物保護(hù)兼顧的政績原則， 因此要使得文物保護(hù)法規(guī)不但要與其他法規(guī)合一， 還要對其他法規(guī)有指導(dǎo)作用， 要求在指標(biāo)的選取與設(shè)置過程中客觀綜合地反映理政的績效情況， 更好地指導(dǎo)實際工作。

4.1.2 可操作性與客觀性結(jié)合

指標(biāo)建立在可收集、 有參考價值基礎(chǔ)之上， 還應(yīng)考慮在評估過程中指標(biāo)的可操作性。 指標(biāo)選取的同時要兼顧客觀性的要求， 體現(xiàn)出典型的代表性， 適合地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

4.1.3 階段性與長期性結(jié)合

指標(biāo)要體現(xiàn)長城保護(hù)及管理過程中的預(yù)警、 保護(hù)、 修繕等階段性的特征， 又要兼顧地方長城管理及保護(hù)部門對長城保護(hù)的長期責(zé)任追究機制， 要求在建立指標(biāo)體系時， 既要考慮長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的要求， 又要體現(xiàn)現(xiàn)階段的發(fā)展目標(biāo)， 使得指標(biāo)對于長期及短期保護(hù)具有指導(dǎo)意義。

4.2 指標(biāo)的構(gòu)建

4.2.1 利益相關(guān)者主體構(gòu)成

由于棱柱績效模型是相對靈活的框架。 棱柱績效模型能夠為長城保護(hù)評估設(shè)定一個具體的范圍， 在此范圍內(nèi)， 不同維度的指標(biāo)可以根據(jù)長城保護(hù)的相關(guān)參與組織進(jìn)行靈活設(shè)置， 并根據(jù)政府部門所處環(huán)境和應(yīng)用情況及時的微調(diào)。

依據(jù)《長城保護(hù)總體規(guī)劃》， 在針對長城保護(hù)方面， 主要強調(diào)政府主導(dǎo)和社會力量共同參與的關(guān)系。長城保護(hù)在落實政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上， 完善社會力量參與相關(guān)政策和措施， 鼓勵各地探索設(shè)立長城保護(hù)員公益崗位， 鼓勵志愿者、 NGO 參與長城保護(hù)服務(wù)。 因此， 在查閱文獻(xiàn)和實地調(diào)研之后選擇在長城保護(hù)過程中的主要主體作為利益相關(guān)者。 它們分別是： 地方政府、 NGO、 保護(hù)員、 社會大眾、 媒體五個主體。

4.2.2 棱柱績效模型下的長城保護(hù)評價指標(biāo)體系構(gòu)建

在進(jìn)行評價指標(biāo)體系構(gòu)建的過程中， 以地方政府、 NGO、 保護(hù)員、 社會大眾、 媒體五個利益相關(guān)者， 針對他們的滿意程度、 價值貢獻(xiàn)、 戰(zhàn)略、 業(yè)務(wù)流程和組織能力五個維度進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計。 指標(biāo)形成中充分考慮在實際保護(hù)情況中各類直觀可計量數(shù)據(jù)， 并將隨時間周期發(fā)生改變的指標(biāo)進(jìn)行量化統(tǒng)計。

在對國務(wù)院及各地政府相關(guān)文件政策解讀、 相關(guān)參考文獻(xiàn)借鑒、 地方實際情況調(diào)查分析的基礎(chǔ)上， 結(jié)合地方政府對于保護(hù)長城工作的落實方面的情況， 可以看出， 要關(guān)注其在多方面的貢獻(xiàn)， 還需考慮利益相關(guān)者保護(hù)長城中的滿意度。 因此， 主要從在成本控制、 保護(hù)周期管理以及產(chǎn)出和效果三個方面作為主要評價內(nèi)容。 建立在棱柱績效模型利益相關(guān)者滿意度維度基礎(chǔ)之上， 構(gòu)建相應(yīng)指標(biāo)如表1 所示。

利益相關(guān)者的貢獻(xiàn)是指要從利益相關(guān)者那里獲得什么， 他們的主要貢獻(xiàn)是什么， 因此強調(diào)利益相關(guān)者作為主體， 在整體長城保護(hù)項目中主要做了哪些具體工作， 操作內(nèi)容是哪些， 構(gòu)建相應(yīng)指標(biāo)如表2 所示。

表1 利益相關(guān)者滿意度模型指標(biāo)Table 1 Stakeholder satisfaction model index

表2 利益相關(guān)者貢獻(xiàn)程度模型指標(biāo)Table 2 Stakeholder contribution model index

業(yè)務(wù)戰(zhàn)略是棱柱績效模型中比較關(guān)鍵的要素。 指的是應(yīng)該采取何種戰(zhàn)略來滿足利益相關(guān)者的需求， 主要內(nèi)容應(yīng)該涵蓋了地方政府在保護(hù)長城過程中的“大方向”， 需要從長遠(yuǎn)和宏觀角度進(jìn)行確定， 指標(biāo)構(gòu)建如表3 所示。

業(yè)務(wù)流程是指在完成目標(biāo)過程中， 不同的利益相關(guān)者應(yīng)當(dāng)共同完成的活動。 流程要求從事一系列活動， 科學(xué)、 高效地完成活動任務(wù)， 構(gòu)建相應(yīng)指標(biāo)如表4 所示。

組織能力是影響組織進(jìn)一步發(fā)展的另一個重要因素。 如何提供高效的政府工作， 人的素質(zhì)和能力是主要影響因素， 其中涉及人員、 技術(shù)以及組織建設(shè)等方面， 包括指標(biāo)如表5 所示。

表3 戰(zhàn)略模型指標(biāo)Table 3 Strategic model indicators

表4 流程模型指標(biāo)Table 4 Process model indicators

表5 能力模型指標(biāo)Table 5 Capability model indicators

可見， 必須明確保護(hù)長城的目標(biāo)， 盡可能地將其轉(zhuǎn)化成具體的因素。 在此基礎(chǔ)上， 還需要進(jìn)行各利益相關(guān)者之間的溝通與聯(lián)系， 并吸引、 應(yīng)用和開發(fā)廣大社會力量進(jìn)入長城保護(hù)的工作中來。 在上述過程中，地方政府和社會力量應(yīng)把握績效棱柱的基本思想， 在實施過程中， 隨著實踐的具體需求進(jìn)行相應(yīng)的變化操作， 進(jìn)而不斷更新、 提高， 使得棱柱模型在長城保護(hù)規(guī)劃及實踐落實方面取得成就。

4.3 指標(biāo)權(quán)重的確定

4.3.1 棱柱模型五維度權(quán)重比例

文章研究主要使用專家咨詢法為各評價維度進(jìn)行賦權(quán)， 經(jīng)過專家的多次計算認(rèn)定， 對棱柱模型的五個維度賦以權(quán)重， 得出各項指標(biāo)權(quán)重如下表6 所示：

表6 棱柱模型五維度權(quán)重占比Table 6 Five-dimension weight ratio of prism model

將依據(jù)以上權(quán)重比例對統(tǒng)計結(jié)果進(jìn)行分配， 但鑒于以上結(jié)果會隨著時間地區(qū)的變化發(fā)生改變， 因此在調(diào)查過程中還需要進(jìn)一步的調(diào)查和反饋。

4.3.2 棱柱模型下指標(biāo)體系的權(quán)重比例及分值計算

由于對于不同地區(qū)的情況的不同。 考慮到實際情況以及在應(yīng)用操作上的便捷性， 主要運用評分法進(jìn)行分析， 對各項指標(biāo)進(jìn)行打分， 然后按照分級標(biāo)準(zhǔn)確定績效等級。 評分法主要是對指標(biāo)體系中的各項指標(biāo)進(jìn)行評分， 通過評分實現(xiàn)指標(biāo)定量化。 文章建立的指標(biāo)體系， 單一維度初始總分為100 分， 各項指標(biāo)依據(jù)本身分值進(jìn)行適當(dāng)分配。 最后的總分計算采用加權(quán)求和的方式， 把五個維度的初始分值乘以各自的權(quán)重， 就得出了對應(yīng)單一維度分值， 將五個維度的分值相加得出最終的績效評價分?jǐn)?shù)。 各項指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)分值情況如下表7 所示。

依據(jù)以上方法形成績效評價分值之后， 參照一定的分級標(biāo)準(zhǔn)對績效情況進(jìn)行對應(yīng)的分級。 借鑒美國的PART 分級標(biāo)準(zhǔn)對于結(jié)果實現(xiàn)分級， 并對分級結(jié)果闡釋相應(yīng)的等級特征， 使得保持和改善需求更加直觀明確， 分級標(biāo)準(zhǔn)如下表8 所示。

5 地方政府長城保護(hù)納入績效評估相關(guān)建議

5.1 長城保護(hù)規(guī)劃與其他規(guī)劃合一

建議各地的長城保護(hù)規(guī)劃與其他規(guī)劃同時出臺，做到多規(guī)合一， 甚至是對文物的保護(hù)的規(guī)劃先行， 在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行其他規(guī)劃， 避免在經(jīng)濟建設(shè)的過程中出現(xiàn)損壞文物的現(xiàn)象出現(xiàn)。 各地以此為契機， 加大長城保護(hù)的力度， 建立完善的地方政府保護(hù)長城相關(guān)制度， 從而更好地引導(dǎo)地方政府發(fā)現(xiàn)保護(hù)長城的現(xiàn)實意義和潛在價值， 從保護(hù)、 監(jiān)督、 管理、 預(yù)警、 反饋、打擊等方面入手， 使得長城的保護(hù)做到有計劃實施保護(hù)， 成為地方政府業(yè)績中必不可少的系統(tǒng)化工程。

表7 長城保護(hù)棱柱模型指標(biāo)及其分值分配Table 7 Index of Great Wall Protection Prism Model and Allocation

5.2 建立地方政府長城保護(hù)績效評估法律制度

出臺地方政府長城保護(hù)績效評估的法律， 使得地方政府對長城的保護(hù)有法可循， 更好地促進(jìn)地方政府及其長城管理部門更加關(guān)注長城保護(hù)， 使得地方官員的離任審計與長城保護(hù)的執(zhí)行效果、 相關(guān)人員的升遷任免直接掛鉤， 構(gòu)建政府高度重視、 社會組織積極配合、 民眾廣泛參與的全方位立體式的長城保護(hù)的良好生態(tài)環(huán)境。

5.3 建立完善的長城危機預(yù)警機制

為了有助于促進(jìn)長城保護(hù)邁上新的臺階， 急需建立長城危險性預(yù)警機制， 預(yù)警機制需要技術(shù)、 人員和管理體制的相關(guān)配合。 為避免長城在未來的社會發(fā)展過程中受到各類損害， 保障長城的安全， 在合理完善的危險預(yù)警機制之下， 可以及時有效地對地區(qū)長城現(xiàn)狀進(jìn)行監(jiān)控， 及時進(jìn)行長城損壞的危機預(yù)警， 從而及時對重點及急需保護(hù)的長城段落進(jìn)行搶救性修繕。

5.4 樹立長城保護(hù)模范， 引發(fā)示范效應(yīng)

樹立模范一方面是為了顯示全社會對于長城保護(hù)的關(guān)注程度。 另一方面， 通過模范作用可以吸引地方政府積極進(jìn)行長城保護(hù)， 形成更強烈的保護(hù)動機。 可以在廣泛開展保護(hù)長城的地區(qū)之中， 選擇已經(jīng)初具規(guī)模的部分地區(qū)， 樹立模范， 將其實行的相關(guān)保護(hù)政策宣傳推廣， 以達(dá)到互相學(xué)習(xí)、 互相監(jiān)督的正向循環(huán)，使得保護(hù)長城更加日?；?普及化。

表8 績效評價分級標(biāo)準(zhǔn)及特征Table 8 Performance evaluation grading standards and characteristics