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        我國公務(wù)員聘任制探索及試點分析

        2020-08-10 23:16:49李志博
        領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇 2020年5期
        關(guān)鍵詞:上海

        李志博

        【摘要】自1993年國務(wù)院發(fā)布的《國家公務(wù)員暫行條例》首次提出對“國家公務(wù)員職務(wù)實行委任制,部分職務(wù)實行聘任制”的要求至今,我國公務(wù)員聘任制改革已有近三十年。目前,已有二十余省市試水公務(wù)員聘任制改革,并取得了顯著成效。一方面,公務(wù)員聘任制度突破了傳統(tǒng)公務(wù)員人事管理的制度壁壘,保證了公職人員隊伍的高質(zhì)量,提升了行政效率;另一方面,根據(jù)不同省市的實際情況,摸索出一套極具實用性的制度,推動了公務(wù)員制度的進一步改革,向世界展現(xiàn)出中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。文章從制度演進視角對我國公務(wù)員聘任制近三十年的改革進程予以論述,以較早進行探索的上海、深圳兩地為例,對我國公務(wù)員聘任制實踐改革進行比較研究,總結(jié)其中的中國智慧。

        【關(guān)鍵詞】公務(wù)員聘任制;上海;深圳;中國智慧

        【中圖分類號】D630【文獻標(biāo)識碼】A【文章編號】2095-5103(2020)09-0046-04

        堅持全面深化改革是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一,而公務(wù)員管理作為政府改革的核心內(nèi)容,顯得尤為重要。黨的十九大報告指出,要進一步深化機構(gòu)和行政體制改革;要建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍,注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神,增強干部隊伍適應(yīng)新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的能力。公務(wù)員聘任制的推行正是貫徹黨的十九大報告中關(guān)于政府人事行政制度改革的有關(guān)精神的生動實踐。

        一、我國公務(wù)員聘任制的歷史探索進程

        我國公務(wù)員聘任制的探索實踐最早可追溯到20世紀(jì)80年代,當(dāng)時正值經(jīng)濟快速發(fā)展的階段,隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入,力度不斷加強,基層政府工作人員缺口較大,無法滿足大量工作的需求。針對這種情況,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始實行聘任制,主要是“從優(yōu)秀農(nóng)民中選聘干部”。就整體而言,這種做法規(guī)范化程度不足,尚未形成大范圍的制度實踐,學(xué)術(shù)界多將其看作公務(wù)員聘任制的前身而未納入到具體的制度變遷環(huán)節(jié)。

        1993年國務(wù)院發(fā)布的《國家公務(wù)員暫行條例》首次對公務(wù)員聘任制進行說明,至今已近三十年,筆者立足于制度演進視角,將其歷史探索進程具體劃分為以下三個階段。

        1.制度萌芽:1993—2004年

        我國公務(wù)員聘任制出現(xiàn)的標(biāo)志是1993年《國家公務(wù)員暫行條例》的出臺。陸斌認(rèn)為,市場經(jīng)濟的發(fā)展、國外的改革實踐和相關(guān)理論的成熟是推動公務(wù)員聘任制改革的三大因素。但由于《國家公務(wù)員暫行條例》條文對公務(wù)員聘任制的規(guī)定較為簡略和模糊,只是提到“部分實行聘任制”,特別是沒有明確實行聘任制的范圍、特征等關(guān)鍵問題,因此,理論界主要對這些問題進行了探索。

        與公務(wù)員聘任制有些許相似的是政府雇員制度,2002年吉林省政府首先開始試點,后在多地推廣開來。相較之下,政府雇員制由于實施起來沒有條條框框的限制,彈性和自由度較大,在國內(nèi)一經(jīng)出現(xiàn)便很快得以發(fā)展。直到現(xiàn)在,政府雇員制依舊存在于一些政府部門中。

        這一時期國內(nèi)對于公務(wù)員聘任制更多地停留在理論探索階段,真正的實踐較少,但是理論研究成果為后來相關(guān)法律法規(guī)以及具體規(guī)定的出臺提供了重要的參考。

        2.制度規(guī)范:2004—2006年

        2005年《公務(wù)員法》的出臺,標(biāo)志著公務(wù)員聘任制從初期探索逐漸走向規(guī)范化和法制化,讓公務(wù)員聘任制煥發(fā)出了活力與生機。一方面,《公務(wù)員法》由全國人大常委會通過,比之前國務(wù)院發(fā)布的《國家公務(wù)員暫行條例》的法律效力要高,使公務(wù)員聘任制的合法性得到進一步提升;另一方面,《公務(wù)員法》對聘任制以一章六條的篇幅作出了更加詳細(xì)的規(guī)定,內(nèi)容涵蓋了聘任制的實施范圍、錄用形式、勞動關(guān)系、薪酬管理、人事仲裁等方面,對于公務(wù)員聘任制的具體實施具有更加明確的指導(dǎo)意義和規(guī)范作用,實踐層面可操作性更強。

        3.制度臻于成熟:2007年至今

        由于公務(wù)員聘任制改革是對整個公務(wù)員任用制度的一次大改革,因此,對于公務(wù)員聘任制的實施必須慎之又慎。在《公務(wù)員法》出臺兩年之后,廣東省深圳市與上海市浦東新區(qū)于2007年率先開展了公務(wù)員聘任制試點工作,之后北京、重慶、江蘇等十多個省市陸續(xù)加入到試點的隊伍中。

        雖然法律在一定程度上對公務(wù)員聘任制度作出了規(guī)定,但是不同省市在公務(wù)員聘任制的具體實施細(xì)則上存在差異。即便是在同一地區(qū),聘任制也并非自始至終一成不變,如最早進行試點的深圳市印發(fā)的《深圳市行政機關(guān)聘任制公務(wù)員管理辦法》就經(jīng)歷了多次修改。此外,公務(wù)員聘任制度也在實踐中不斷加以完善,如《深圳市聘任制公務(wù)員聘任合同管理辦法(試行)》等相關(guān)配套文件的陸續(xù)出臺,就對聘任制實施過程中的合同管理部分作出了更加具體的規(guī)定。

        二、我國公務(wù)員聘任制的實踐探索

        廣東省深圳市(2007年1月)和上海市浦東新區(qū)(2007年12月)是我國第一批試行公務(wù)員聘任制的地區(qū),目前都取得了較為顯著的成果,但兩地在“究竟何種崗位才應(yīng)該采用聘任制?”這一問題的回應(yīng)上有所不同。在具體的制度實踐中,兩地均對聘任制進行了更深層次的探索,其中深圳將聘任制看作取代常任制的一種全新制度,上海浦東則將聘任制看作常任制的一種補充形式。

        1.廣東深圳:強調(diào)公務(wù)員聘任分層分類管理

        從2007年確定為公務(wù)員聘任制試點地區(qū),到2010年實行全市公務(wù)員分類管理,深圳市用了三年時間對公務(wù)員聘任制崗位進行定性:綜合管理類、行政執(zhí)法類以及專業(yè)技術(shù)類。實現(xiàn)全方位分類管理,同時明確要求凡是參加考試進入體制內(nèi)的公務(wù)員都會轉(zhuǎn)為聘任制公務(wù)員,而不是委任制公務(wù)員。深圳市這一舉措拉開了我國公務(wù)員聘任制改革的大幕。

        根據(jù)2015年3月26日深圳市人民政府辦公廳印發(fā)的《深圳市行政機關(guān)行政執(zhí)法類公務(wù)員管理辦法》和《深圳市行政機關(guān)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理辦法》,深圳市新招錄的行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員都將實施聘任制,實施范圍也從特定部門開始逐漸擴大到所有行政機關(guān)公務(wù)員。深圳市政府之所以對公務(wù)員類別進行劃分,制定出有區(qū)別的三套管理模式,根本上是為了更快地推進公務(wù)員聘任制改革。其內(nèi)容基本涵蓋了從公務(wù)員“進入”到“退出”的所有環(huán)節(jié),包括職位設(shè)置與職務(wù)序列、招聘條件、考核培訓(xùn)、職務(wù)任免等。深圳市聘任制公務(wù)員的薪酬每月約有7000元,并有包括住房補助、醫(yī)療補助、教育補助在內(nèi)的多項福利待遇,相較于同層次委任制公務(wù)員來說,薪資水平較高。

        深圳的公務(wù)員聘任制是一種大而全的公務(wù)員錄取模式,它更強調(diào)對公職人員在通過考試后,根據(jù)崗位要求和專業(yè)特長,進行有條理的劃分和甄別。如招聘較高職級專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的,年齡條件可放寬至40周歲,充分展現(xiàn)出市級單位對專業(yè)人才的求賢若渴。而類似規(guī)定在《深圳市行政機關(guān)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理辦法》里比比皆是,基本上在每一個環(huán)節(jié)都能看到不同類別公務(wù)員審核、錄取、評聘的不同規(guī)定。從政府的角度看,政策法規(guī)規(guī)定得越細(xì)致,實際操作起來就越順暢,有效避免了聘任制與常任制并行實施產(chǎn)生的混亂;從社會層面看,相關(guān)規(guī)定的逐漸完善既讓公民對公務(wù)員聘任制改革有了更清晰的了解,更重要的是為求職者在薪酬福利、職務(wù)晉升等方面注入了一針強心劑。公務(wù)員分類管理模式的推出起初是為了更快地推進公務(wù)員聘任制改革,但這種具有開創(chuàng)性的思路給深圳帶來的正面效益,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了公務(wù)員聘任制本身。

        2.上海浦東:側(cè)重高精尖人才吸納

        為了解決部分公務(wù)員素質(zhì)較低、高素質(zhì)人才缺乏等問題,2007年12月,上海市浦東新區(qū)拿出6個專業(yè)性較強、人才緊缺的高層次職位面向海內(nèi)外公開招聘聘任制公務(wù)員。2008年6月5日起,浦東新區(qū)首批5位聘任制公務(wù)員走上工作崗位,拉開了上海公務(wù)員聘任制試點的序幕。

        相較于深圳市將所有新進入行政機關(guān)的公務(wù)員自2010年后都納入聘任制的范圍,浦東新區(qū)則對吸納聘任制公務(wù)員的名額較為審慎。如2016年僅招錄聘任制公務(wù)員11名,2017年18名,2019年31名。不僅如此,浦東新區(qū)聘任制公務(wù)員的試點范圍也有限,任職資格要求較高,對專業(yè)素質(zhì)有明確規(guī)定,以高級專業(yè)人才為主,主要包括運營總監(jiān)、執(zhí)行總監(jiān)、首席規(guī)劃師、首席運營官等。僅以2019年上海自貿(mào)區(qū)臨港新區(qū)聘用制公務(wù)員社會招聘為例,臨港新區(qū)面向全社會招聘包括水務(wù)總工程師在內(nèi)的公務(wù)員共計5人,主要負(fù)責(zé)臨港新區(qū)的口岸建設(shè)、離岸業(yè)務(wù)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等專業(yè)事務(wù),其中對工作的經(jīng)驗要求最低不少于3年,大部分要求有海內(nèi)外相關(guān)企事業(yè)單位工作經(jīng)歷,并需要有國家級以上的頂級證書認(rèn)定資格,對學(xué)歷的要求不低于碩士,離岸業(yè)務(wù)研究院更要求海內(nèi)外名校博士學(xué)歷,可以說是公務(wù)員聘用制選擇要求的最頂級配置。

        具體到薪酬待遇方面,浦東新區(qū)主要實行協(xié)議工資制,由于職位層級較高,薪酬高于普通常任制公務(wù)員,聘任制試點初期就有部分崗位年薪達到了40萬元,且2019年聘任制公務(wù)員的工資最高達到了80萬元。但和一般企業(yè)里同等層級職位的人相比,聘任制公務(wù)員的薪酬還是相對較少的。政府一方面想通過市場化機制選聘公務(wù)員,另一方面又要考慮公務(wù)員隊伍的整體薪酬水平,因此難以通過市場規(guī)則給出與其勞動價值相應(yīng)的薪酬。有鑒于此,浦東新區(qū)通過實物補貼、租金補貼乃至建立各種類型的人才公寓等形式,幫助聘任制公務(wù)員獲得經(jīng)濟平衡。

        盡管同深圳模式不盡相同,但是以高端專業(yè)人才為導(dǎo)向的浦東公務(wù)員聘任制改革仍在持續(xù)推進,從2015年發(fā)布的《浦東新區(qū)深化人才工作體制機制改革促進人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的總體方案》,到2018年發(fā)布的《浦東新區(qū)關(guān)于支持人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促進人才發(fā)展的若干意見》,再到2019年審議通過的《關(guān)于支持浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實現(xiàn)新時代高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》可以看出,浦東新區(qū)愈發(fā)加大對聘任制公務(wù)員的政策傾斜和福利補助。

        如果說深圳的公務(wù)員聘任制是一種大而全的橫向管理,那么上海浦東新區(qū)的公務(wù)員聘任制則著眼于高而精的縱向管理模式,是將公務(wù)員聘任制作為公務(wù)員常任制的補充制度來考慮的,職位高級、薪酬高和專業(yè)要求高的設(shè)定決定了這種補充性的聘任制只能在特定的區(qū)域進行。

        三、公務(wù)員聘任制改革中的中國智慧

        自我國開始實行公務(wù)員聘任制,便得到社會各界的廣泛關(guān)注。公務(wù)員聘任制的出現(xiàn)打破了公務(wù)員委任制、常任制的制度壁壘,對提高行政效率、精簡政府機構(gòu)、改變思想觀念、提升社會治理水平起到了至關(guān)重要的作用,是全面深化黨和國家機構(gòu)改革的重要抓手。相較于西方國家,我國公務(wù)員聘任制改革實踐雖然時間不長,但卻結(jié)合不同地區(qū)的實際情況,因地制宜,貢獻出了中國智慧,取得了杰出的成就。

        1.破除古典官僚主義的桎梏

        我國公務(wù)員聘任制的出現(xiàn)對傳統(tǒng)的“以官為尊、以官為貴、以官為榮”的官本位文化造成了極大沖擊。由于常任制公務(wù)員終身制的特性,公務(wù)員群體容易在工作中出現(xiàn)懈怠、效率低下等問題,公務(wù)員聘任制改革打破了人們傳統(tǒng)的觀念,希望以此對常任制公務(wù)員帶來壓力與挑戰(zhàn),對他們起到激勵作用。把充滿攻擊性的鯰魚放在魚缸中,原本慵懶的沙丁魚因為害怕被吃而活蹦亂跳,這就是“鯰魚效應(yīng)”。公務(wù)員聘任制改革好比是把聘任制公務(wù)員這條“鯰魚”放在魚缸中,來激活常任制公務(wù)員這條“沙丁魚”的生命力。這種以“人”而非“崗”為出發(fā)點的制度改革,一方面能以更好的待遇來尋找并留住人才,另一方面也能幫助年輕公務(wù)員樹立更明確的奮斗目標(biāo)。我國實行公務(wù)員聘任制改革,通過對聘任制公務(wù)員實行仿效的合同管理,極大提升了該類公務(wù)員的工作積極性,間接使委任制公務(wù)員產(chǎn)生緊迫感,從而在根本上提高行政效率。

        2.注重制度細(xì)化

        在法律法規(guī)層面,西方國家的公務(wù)員聘用規(guī)定十分抽象,而我國在相關(guān)方面則制定的十分具體且細(xì)化。無論是深圳市還是上海市都根據(jù)本地需求對“專業(yè)性較強的職位”和“輔助性職位”進行了實質(zhì)性的具體說明,因地制宜形成了以基礎(chǔ)全面鋪開的深圳模式和以高級、高端、高薪人才引入為主的上海模式。而包括《公務(wù)員法》在內(nèi)的多部全國性、地方性法律法規(guī)的出臺,更是從立法層面對聘任制公務(wù)員的晉升程序、薪資補償、勞動保護進行了規(guī)定,如規(guī)定聘任制公務(wù)員同委任制公務(wù)員同樣實行逢進必考政策、聘任制公務(wù)員可以通過專業(yè)考試成為委任制公務(wù)員、聘任制公務(wù)員同委任制公務(wù)員在福利待遇方面基本趨同等等。

        3.彰顯全面深化改革的決心

        2019年7月5日,習(xí)近平總書記出席深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議并發(fā)表講話,他在講話中強調(diào):“深化黨和國家機構(gòu)改革,是貫徹落實黨的十九大決策部署的一個重要舉措,是全面深化改革的一個重大動作,是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次集中行動。”隨著中國特色社會主義進入新時代,黨和國家事業(yè)取得了歷史性成就,發(fā)生了歷史性變革,對公務(wù)員隊伍建設(shè)和公務(wù)員工作提出了許多新要求。而公務(wù)員聘任制改革的不斷探索,不僅體現(xiàn)了為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)是我國政府一切工作的宗旨,更反映了黨和國家全面深化改革的決心?!氨V而目自張,執(zhí)本而末自從。”現(xiàn)在,聘任制公務(wù)員制度在我國已經(jīng)全面開展,并日益成熟。

        參考文獻:

        [1]習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報,2019-11-06.

        [2]張宏偉.公務(wù)員聘任制的實踐探索與制度建構(gòu)[J].中國行政管理,2014,(2).

        [3]青春.開展公務(wù)員聘任工作要解決好三個問題[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué),2017,(36).

        [4]劉碧強.西方國家公務(wù)員管理體制比較與經(jīng)驗借鑒[J].理論月刊,2013,(12).

        責(zé)任編輯:馬程

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