蔡璇

[摘 要] 實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是緩解耕地保護(hù)壓力的重要舉措，評(píng)估增減掛鉤政策的耕地保護(hù)績(jī)效具有重要意義。本文在探究增減掛鉤政策對(duì)耕地質(zhì)量保護(hù)影響機(jī)理的基礎(chǔ)上，選取長(zhǎng)江三角洲城市群核心區(qū)（16地市）為研究區(qū)域，通過對(duì)比增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)充耕地質(zhì)量與建設(shè)占用耕地質(zhì)量，評(píng)價(jià)增減掛鉤政策的耕地質(zhì)量保護(hù)績(jī)效及其區(qū)域差異，并提出相關(guān)政策建議。

[關(guān)鍵詞] 城鄉(xiāng)建設(shè)用地;增減掛鉤政策;耕地質(zhì)量保護(hù);績(jī)效評(píng)價(jià)

[中圖分類號(hào)] F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2020）18-08-3

耕地質(zhì)量保護(hù)是耕地“三位一體”保護(hù)的核心內(nèi)容，耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡是耕地保護(hù)制度的重要政策目標(biāo)。增減掛鉤政策可通過農(nóng)村居民點(diǎn)整理實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地，在一定程度上可促進(jìn)耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡，但存在耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”、土地拋荒等風(fēng)險(xiǎn)。

1 增減掛鉤政策對(duì)耕地質(zhì)量保護(hù)的影響機(jī)理

從制度設(shè)計(jì)層面上看，按照2017年《關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕13號(hào)）要求，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)同其他類型補(bǔ)充耕地指標(biāo)一樣應(yīng)納入補(bǔ)充耕地管理，根據(jù)耕地?cái)?shù)量、糧食產(chǎn)能、水田面積核銷建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，確保占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田。同時(shí)，依據(jù)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào)）文件內(nèi)容，增減掛鉤試點(diǎn)必須實(shí)行行政轄區(qū)和項(xiàng)目區(qū)建新拆舊雙層審批、考核和管理，以確保耕地質(zhì)量有所提高。增減掛鉤政策相關(guān)管理制度是在增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)統(tǒng)一在行政區(qū)內(nèi)“算大賬”的基礎(chǔ)上，要求對(duì)項(xiàng)目區(qū)的增減掛鉤指標(biāo)單獨(dú)“算小賬”，在一定程度上為實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量保護(hù)目標(biāo)提供有力的政策支撐。但從“增減掛鉤補(bǔ)充耕地由省級(jí)國(guó)土資源部門組織驗(yàn)收，驗(yàn)收結(jié)果報(bào)國(guó)土資源部備案”這一管理?xiàng)l例上看，中央政府對(duì)耕地質(zhì)量保護(hù)監(jiān)管力度較弱，地方政府兼顧政策實(shí)施和監(jiān)督主體雙重角色，“耕地質(zhì)量保護(hù)”目標(biāo)易被“耕地?cái)?shù)量保護(hù)”替代，存在較高的耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”風(fēng)險(xiǎn)。

從地方實(shí)踐取向上看，地方政府從土地增值收益最大化的決策原則出發(fā)，試圖控制新增建設(shè)用地指標(biāo)成本最小化，往往傾向于縮減補(bǔ)充耕地成本，缺乏落實(shí)耕地質(zhì)量保護(hù)的實(shí)施動(dòng)力。由于建新區(qū)大多占用的是城市周邊土壤肥沃的耕地，而通過農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾的新增耕地質(zhì)量在限定成本條件下可能難以達(dá)到建新區(qū)占用耕地質(zhì)量水平，從而引發(fā)耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”問題。此外，農(nóng)村居民集中居住后往往導(dǎo)致出現(xiàn)耕作半徑增大、農(nóng)具無處存放等問題，從而使得農(nóng)民種糧積極性下降，同時(shí)農(nóng)村空心化、老齡化嚴(yán)重，復(fù)墾農(nóng)地分散難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模流轉(zhuǎn)，而地方政府在政策實(shí)踐中片面追求經(jīng)濟(jì)效益，往往忽視復(fù)墾耕地后期管護(hù)工作[1]，未能有效解決上述現(xiàn)實(shí)問題，從而誘發(fā)土地拋荒、撂荒等問題，降低了耕地生產(chǎn)潛力。增減掛鉤試點(diǎn)實(shí)踐中多與農(nóng)村土地綜合整治工程接軌，通過田水路林村綜合整治，加強(qiáng)農(nóng)田配套設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)耕作條件，從而提高復(fù)墾耕地利用質(zhì)量[2]，在一定程度上提升了耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡能力。

2 研究方法與數(shù)據(jù)處理

2.1 研究方法

2.1.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建。本文參考《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》及《耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》等要求，緊扣耕地質(zhì)量?jī)?nèi)涵，從自然質(zhì)量、利用質(zhì)量2個(gè)準(zhǔn)則層，共選取10個(gè)指標(biāo)構(gòu)建耕地質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其中，耕地自然質(zhì)量準(zhǔn)則層包括地形坡度、土壤有機(jī)質(zhì)含量、土壤pH值、表層土壤質(zhì)地、有效土層厚度及剖面構(gòu)型共6個(gè)指標(biāo)，耕地利用質(zhì)量準(zhǔn)則層包括排水條件、凈初級(jí)生產(chǎn)力、橫向生長(zhǎng)狀況和種植平穩(wěn)性共4個(gè)指標(biāo)。

2.1.2 指標(biāo)賦值。為消除指標(biāo)的量綱影響，基于極值法對(duì)各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，歸一化指標(biāo)的賦值方法如下：

Xj?=（Xj-MinXj）/（MaxXj-MinXj）? ? ? ? ? ? ? （1）

式（1）中，j指標(biāo)為正向指標(biāo);Xj?為第j個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化處理后的數(shù)值;Xj為第j個(gè)指標(biāo)的原始數(shù)值;MinXj為第j個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)中的最小值;MaxXj為第j個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)中的最大值。

Xk?=（MaxXk-Xk）/（MaxXk-MinXk）? ? ? ? ? ? ? （2）

式（2）中，k指標(biāo)為負(fù)向指標(biāo);Xk?為第k個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化處理后的數(shù)值;Xk為第k個(gè)指標(biāo)的原始數(shù)值;MinXk為第k個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)中的最小值;MaxXk為第k個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)中的最大值。

2.1.3 權(quán)重確定。利用層次分析法（AHP）確定指標(biāo)權(quán)重。首先，將復(fù)雜問題轉(zhuǎn)化為由總體目標(biāo)（耕地質(zhì)量評(píng)估）、子目標(biāo)（自然質(zhì)量、利用質(zhì)量）和相關(guān)屬性（指標(biāo)）組成的多層次結(jié)構(gòu)。其次，根據(jù)各因子（包括準(zhǔn)則層和指標(biāo)層）對(duì)耕地質(zhì)量影響的相對(duì)程度，對(duì)照層次分析法的評(píng)分標(biāo)度表，通過兩兩因子之間的比較確定每個(gè)因子的相對(duì)重要性，從而形成具有重要度信息的初級(jí)矩陣A。通過一致性檢驗(yàn)后，得到本研究的指標(biāo)權(quán)重。

2.1.4 耕地質(zhì)量綜合指數(shù)測(cè)算?；诟刭|(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)集，通過面積加權(quán)平均計(jì)算各區(qū)縣增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)充與建設(shè)占用耕地的評(píng)價(jià)指標(biāo)歸一化數(shù)值。具體公式如下：

Zi=ΣSijXij? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（3）

式（3）中，Zi為第i個(gè)單指標(biāo)歸一化數(shù)值，Sij為第i個(gè)單指標(biāo)的第j個(gè)像元占該區(qū)縣像元總面積的比重，Xij為第i個(gè)單指標(biāo)的第j個(gè)像元的歸一化數(shù)值。

基于研究區(qū)縣級(jí)耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，通過加權(quán)平均計(jì)算各區(qū)縣增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)充耕地和建設(shè)占用耕地的耕地質(zhì)量綜合指數(shù)，耕地質(zhì)量綜合指數(shù)越高表征耕地質(zhì)量越好。具體公式如下：

SCi=ΣWijZij? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? （4）

其中，SCi為第i個(gè)區(qū)縣增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)充耕地（或建設(shè)占用耕地）的耕地質(zhì)量綜合指數(shù)數(shù)值，Wij為第i個(gè)區(qū)縣的第j個(gè)單指標(biāo)的權(quán)重，Zij為第i個(gè)區(qū)縣的第j個(gè)單指標(biāo)的歸一化數(shù)值。

2.2 數(shù)據(jù)收集與處理

本研究選取長(zhǎng)江三角洲城市群核心區(qū)（16地市）為研究對(duì)象，研究基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要包括以下幾方面：①土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，來源于國(guó)家科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)——國(guó)家地球系統(tǒng)科學(xué)數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺(tái)（http：//www.geodata.cn）中國(guó)30 m土地覆被數(shù)據(jù)集;②土壤有機(jī)質(zhì)含量、表層土壤質(zhì)地、土壤pH值等土壤屬性數(shù)據(jù)來源于Google Earth Engine數(shù)據(jù)平臺(tái)提供的250 m土壤性質(zhì)及類別數(shù)據(jù)集，凈初級(jí)生產(chǎn)力（NPP）數(shù)據(jù)來源于Google Earth Engine數(shù)據(jù)平臺(tái)提供的500 m基于MODIS數(shù)據(jù)的初級(jí)生產(chǎn)力（NPP）數(shù)據(jù)集，植被指數(shù)（NDVI）數(shù)據(jù)來源于Google Earth Engine數(shù)據(jù)平臺(tái)提供的30 m基于LANDSAT數(shù)據(jù)的植被指數(shù)（NDVI）數(shù)據(jù)集，坡度數(shù)據(jù)通過Google Earth Engine數(shù)據(jù)平臺(tái)提供的30 mSRTM數(shù)據(jù)集進(jìn)行坡度分析獲得;③有效土層厚度、排水條件數(shù)據(jù)，來源于世界土壤數(shù)據(jù)庫（HWSD）提供的1 km土壤屬性數(shù)據(jù)集。

運(yùn)用GIS技術(shù)通過對(duì)土地利用現(xiàn)狀兩期圖層進(jìn)行疊置分析，提取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)充耕地（農(nóng)村居民點(diǎn)復(fù)墾耕地）、補(bǔ)充耕地、建設(shè)占用耕地空間數(shù)據(jù)。通過對(duì)采集的柵格數(shù)據(jù)進(jìn)行投影轉(zhuǎn)換、重分類、重采樣、鑲嵌等預(yù)處理后，將所有資料歸一化至30 m×30 m柵格像元尺度，并利用掩膜提取分析形成上述三類土地利用變化的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)集。利用長(zhǎng)江三角洲城市群核心區(qū)的行政區(qū)劃矢量圖，通過分區(qū)統(tǒng)計(jì)提取縣級(jí)三類土地利用變化的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫。另外，由于浙江省嵊泗縣、岱山縣土地利用數(shù)據(jù)缺失，研究區(qū)域所涉及數(shù)據(jù)均未包含上述區(qū)域。

3 耕地質(zhì)量保護(hù)績(jī)效及其區(qū)域差異

評(píng)估增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)充耕地質(zhì)量和建設(shè)占用耕地質(zhì)量，通過對(duì)比增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)充耕地質(zhì)量與建設(shè)占用耕地質(zhì)量，評(píng)價(jià)增減掛鉤政策的耕地質(zhì)量保護(hù)效果。從研究區(qū)全域來看，2005—2015年建設(shè)占用耕地的平均耕地質(zhì)量綜合指數(shù)為0.670，增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)充耕地的平均耕地質(zhì)量綜合指數(shù)為0.630，增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)充耕地質(zhì)量略低于建設(shè)占用耕地質(zhì)量，基本上實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡，但增減掛鉤政策補(bǔ)充耕地質(zhì)量與建設(shè)占用耕地質(zhì)量仍有一定差距。從耕地自然質(zhì)量層面來看，除土壤有機(jī)質(zhì)含量指標(biāo)差距較大外，其余指標(biāo)數(shù)值差距均較小，增減掛鉤政策補(bǔ)充耕地與建設(shè)占用耕地自然質(zhì)量基本持平。從耕地利用質(zhì)量層面來看，凈初級(jí)生產(chǎn)力、橫向生長(zhǎng)狀況、種植平穩(wěn)性指標(biāo)差距均較大，表明增減掛鉤政策可能存在誘發(fā)土地拋荒、撂荒等問題，致使補(bǔ)充耕地的土地利用效率處于較低水平。

從研究區(qū)域內(nèi)部來看，2005—2015年增減掛鉤補(bǔ)充與建設(shè)占用耕地質(zhì)量綜合指數(shù)之差存在區(qū)域差異，差異程度可能與區(qū)域自然資源稟賦條件和耕地保護(hù)政策執(zhí)行力度相關(guān)。其中，多數(shù)地區(qū)增減掛鉤政策補(bǔ)充耕地質(zhì)量略低于建設(shè)占用耕地，少數(shù)區(qū)縣增減掛鉤政策實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡。其中，浙江省安吉縣增減掛鉤政策的耕地質(zhì)量保護(hù)效果最佳，該縣增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)充耕地的平均耕地質(zhì)量綜合指數(shù)為0.671，比建設(shè)占用耕地高出約0.016。部分區(qū)縣增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)充耕地質(zhì)量與建設(shè)占用耕地質(zhì)量差異較大，表明增減掛鉤政策實(shí)施仍存在耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”等問題。

4 主要結(jié)論及政策建議

4.1 主要結(jié)論

增減掛鉤政策基本上實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡，但增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)充耕地質(zhì)量與建設(shè)占用耕地質(zhì)量仍有一定差距。其中耕地自然質(zhì)量指標(biāo)差距較小，耕地利用質(zhì)量指標(biāo)差距較大，表明增減掛鉤政策可能存在誘發(fā)土地拋荒、撂荒等問題，致使補(bǔ)充耕地的土地利用效率處于較低水平。

增減掛鉤政策的耕地質(zhì)量保護(hù)績(jī)效存在區(qū)域差異。多數(shù)地區(qū)增減掛鉤政策補(bǔ)充耕地質(zhì)量略低于建設(shè)占用耕地，少數(shù)區(qū)縣增減掛鉤政策實(shí)現(xiàn)了耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡。部分區(qū)縣增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)充耕地質(zhì)量與建設(shè)占用耕地質(zhì)量差異較大，表明增減掛鉤政策實(shí)施仍存在耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”等問題。

4.2 政策建議

4.2.1 落實(shí)提高耕地質(zhì)量政策目標(biāo)。將增減掛鉤項(xiàng)目補(bǔ)充耕地按照耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)規(guī)程評(píng)估后納入補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫，結(jié)合建新區(qū)建設(shè)占用耕地質(zhì)量等數(shù)據(jù)，實(shí)行糧食產(chǎn)能指標(biāo)核銷制落實(shí)占補(bǔ)平衡。省域內(nèi)節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)應(yīng)采用“先復(fù)墾、后交易”的模式，即增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目通過復(fù)墾驗(yàn)收后，方可通過省級(jí)增減掛鉤節(jié)余流轉(zhuǎn)平臺(tái)在全省范圍內(nèi)交易。由省級(jí)政府統(tǒng)籌安排增減掛鉤指標(biāo)支持易地扶貧工作，并對(duì)增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量管理目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一驗(yàn)收。節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，逐級(jí)細(xì)化省、市、縣各級(jí)政府的耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，對(duì)于滿3年未完成拆舊復(fù)墾驗(yàn)收的深度貧困地區(qū)，應(yīng)參照管理辦法扣回未完成部分對(duì)應(yīng)的調(diào)劑資金。

4.2.2 加強(qiáng)補(bǔ)充耕地的前期規(guī)劃和后期管護(hù)?？茖W(xué)編制增減掛鉤試點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，在引導(dǎo)新增農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)用地集中連片的基礎(chǔ)上，確定農(nóng)村建設(shè)用地撤并的規(guī)模、范圍和布局，以便復(fù)墾后開展農(nóng)村農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，保證耕地利用水平不下降甚至有提升。加大政策實(shí)施后期管護(hù)力度，針對(duì)農(nóng)民集中居住后導(dǎo)致的耕作半徑增大、農(nóng)具無處存放等問題，應(yīng)完善相應(yīng)管理制度統(tǒng)一安排解決，避免誘發(fā)土地拋荒造成耕地生產(chǎn)潛力下降等問題。構(gòu)建增減掛鉤項(xiàng)目全周期、全要素動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，將驗(yàn)收后的管護(hù)環(huán)節(jié)納入監(jiān)管范圍，省、市、縣三級(jí)主管部門可通過在線監(jiān)管方式摸清項(xiàng)目區(qū)補(bǔ)充耕地的實(shí)際管理情況。

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