遲艷文

摘 要：農(nóng)民工是在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的一個(gè)特殊群體。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)現(xiàn)象逐步增加，這就導(dǎo)致了農(nóng)民工面臨基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢的問題。如此大規(guī)模的人口流動(dòng)使政府意識(shí)到，解決好農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)已經(jīng)成為社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展的重要舉措。通過分析農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀，梳理農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)存在的問題，并針對(duì)這些問題提出對(duì)策建議，以促進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)順利實(shí)現(xiàn)，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工;基本養(yǎng)老保險(xiǎn);轉(zhuǎn)移接續(xù)

中圖分類號(hào)：C913.7 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2020）17-0051-02

引言

隨著改革開放的步伐不斷加快，城市化的速度也越來越迅速，城市中出現(xiàn)大量的工作崗位，對(duì)勞動(dòng)力的需求也不斷加大。越來越多的農(nóng)民離開土地，加入到“城市打工潮”的行列，形成了我國當(dāng)前最具特色的一個(gè)群體——農(nóng)民工。農(nóng)民工由于自身人力資本不足，在勞動(dòng)力市場中處于弱勢地位，大部分只能從事一些臨時(shí)性、不穩(wěn)定、非正式的工作，導(dǎo)致其流動(dòng)性較強(qiáng)，造成了我國的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的局面。

新形勢下，黨和政府的政策支持也對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作提出了明確要求。2010年1月1日起，國家開始施實(shí)《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，規(guī)范明確了包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)職工在異地間進(jìn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)條件和程序;2014年2月，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡稱“新農(nóng)?！保┡c城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡稱“城居?！保┖隙橐?，組成覆蓋城鄉(xiāng)居民的“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，同時(shí)，制定出臺(tái)了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，從2014年7月1日起，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在政策層面間實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移接續(xù)。但是，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次低，多數(shù)尚為縣級(jí)統(tǒng)籌，全國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未形成統(tǒng)一模式，制定全國統(tǒng)一的跨統(tǒng)籌區(qū)域基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法極為緊迫。

一、我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的現(xiàn)狀

第一，少數(shù)人員可經(jīng)組織、人事、勞動(dòng)部門批準(zhǔn)調(diào)動(dòng)，可將養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系進(jìn)行順利的轉(zhuǎn)移接續(xù)。

第二，參保人員的跨統(tǒng)籌地區(qū)的流動(dòng)就業(yè)，導(dǎo)致受戶籍限制而無法轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，或受不同統(tǒng)籌地區(qū)的財(cái)政體制影響下的局部利益分配問題而無法轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。

第三，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的記錄管理系統(tǒng)不全面，轉(zhuǎn)接程序不完善，部門不健全，辦事效率低下等問題，導(dǎo)致不能完成養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

第四，農(nóng)民工保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)現(xiàn)狀。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工人數(shù)高達(dá)1億以上，跨省流動(dòng)的人數(shù)約6 000萬，而參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的不到3 000萬人次，其中還有因流動(dòng)而造成退保的人次高達(dá)40%。造成這種現(xiàn)象的主要原因有：繳費(fèi)金額導(dǎo)致部分農(nóng)民工及企業(yè)不愿意參保;轉(zhuǎn)移過程中由于涉及到的局部地區(qū)利益，而造成的不愿接納外來務(wù)工人員養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系等。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)存在的問題

（一）轉(zhuǎn)移接續(xù)法律法規(guī)缺失

到目前為止，我國還缺乏一部全國性、專項(xiàng)性的關(guān)于農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)的法律，對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的規(guī)定更多存在于相關(guān)的專項(xiàng)法律、法規(guī)中。例如，《社會(huì)保險(xiǎn)法》中對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的規(guī)定較少，且多屬原則性、方向性規(guī)定;而《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的出臺(tái)，也多為方向性規(guī)定，而且僅作為暫行辦法，法律層次較低，這就使得養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)相關(guān)規(guī)定不完善、不系統(tǒng)、不全面。各地實(shí)施政策不統(tǒng)一，現(xiàn)行的全國性政策、法規(guī)雖然對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)有所提及，但都只是對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與接續(xù)作了框架性、原則性的規(guī)定，并沒有一個(gè)統(tǒng)一、明確的規(guī)章制度。由于缺乏一部統(tǒng)一的法律來加以規(guī)范，就導(dǎo)致各個(gè)地方政府依據(jù)地區(qū)特點(diǎn)和自身利益制定出不同的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和模式，導(dǎo)致制度“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使轉(zhuǎn)移接續(xù)責(zé)任主體界限劃分不清晰。這些都會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)造成一定的阻礙。

（二）地區(qū)間政策法規(guī)存在利益沖突

目前，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。這樣，養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入就與各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)。在中央政策指導(dǎo)下，各地方政府制定適合本地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，會(huì)導(dǎo)致各統(tǒng)籌區(qū)域在一些相關(guān)問題上存在沖突。例如，各省在對(duì)異地視同繳費(fèi)年限的認(rèn)定中存在分歧?！冻擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》第十二條明確指出，繳費(fèi)年限均包括視同繳費(fèi)年限，在不同地區(qū)都重新制定地方法規(guī)解決外地視同繳費(fèi)年限問題。按照現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策規(guī)定，參保者須累計(jì)繳費(fèi)達(dá)到15年后才能獲取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。而農(nóng)民工作為一個(gè)高流動(dòng)性群體，幾乎不可能在一個(gè)地方連續(xù)打工15年，加之其學(xué)歷相對(duì)較低，在城市中大多從事一些臨時(shí)性、非正式的工作，繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)會(huì)給他們帶來一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，所以大部分人都不愿意花錢來購買養(yǎng)老保險(xiǎn)。15年繳費(fèi)年限的規(guī)定，城鄉(xiāng)居保轉(zhuǎn)為城職保時(shí)繳費(fèi)年限不合并計(jì)算或進(jìn)行一定的折算，實(shí)際上就把很多繳納城職保不滿15年的農(nóng)民工排除在城職保計(jì)劃之外。而且，農(nóng)民勞動(dòng)力流動(dòng)大多都是跨省流動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，平均工資較高，繳費(fèi)的數(shù)額比較大，而農(nóng)民工輸出比較大的內(nèi)陸地區(qū)工資低，保費(fèi)繳納得少，這就使得各方利益出現(xiàn)了沖突。

（三）社保經(jīng)辦體制落后

目前養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)的辦理主要由各地區(qū)社保經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。農(nóng)民工參?；旧鲜钦瞻岢擎?zhèn)職工的制度，缺乏適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)和要求的管理辦法和機(jī)構(gòu)，經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)不能很好地滿足轉(zhuǎn)移接續(xù)需要。根據(jù)2018年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)不斷增加，2018年末參保人數(shù)達(dá)到4.18億人，同比增長4.1%，相比2013年的3.2億人參保人數(shù)六年間增加了9 637萬人。

從以上數(shù)據(jù)我們可以得出，近年來，雖然社保經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員不斷增加，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的增長速度。此外，由于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、程序復(fù)雜、系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)保障不足、投入機(jī)制不順，使得社保經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)人員缺乏、服務(wù)質(zhì)量不高、效率低下，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)的辦理，也很難適應(yīng)社會(huì)保障覆蓋全國、惠及全民的需要。

（四）農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)配套設(shè)施落后

我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元格局，導(dǎo)致城市和農(nóng)村之間在經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)保障制度等方面存在巨大差異，而且我國長期實(shí)行的城鄉(xiāng)分割體制，這就導(dǎo)致國家的相關(guān)制度和政策措施都以戶籍為基礎(chǔ)。而與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的勞動(dòng)就業(yè)制度也人為地把勞動(dòng)力市場分割為城市勞動(dòng)力市場和農(nóng)村勞動(dòng)力市場。突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從城鄉(xiāng)整合一體化的原則出發(fā)，將養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由覆蓋城鎮(zhèn)居民擴(kuò)大到覆蓋農(nóng)村居民，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系尤為重要。但是對(duì)于農(nóng)民工來說，學(xué)歷層次低、工資收入低、流動(dòng)性強(qiáng)、就業(yè)不穩(wěn)定，導(dǎo)致他們參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的熱情不高，這就使得養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)成一紙空文。

三、推進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題對(duì)策

（一）加強(qiáng)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)法律法規(guī)建設(shè)

目前解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本思路是按照企業(yè)職工養(yǎng)老政策來參保，統(tǒng)一制度模式，暢通參保渠道[2]。國家應(yīng)盡快出臺(tái)關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的法律法規(guī)，以法律的強(qiáng)制性和權(quán)威性為養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)提供堅(jiān)實(shí)的法制保障，使其不再是碎片化的制度，以實(shí)現(xiàn)多種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。整合制度的統(tǒng)一性以及差異性，化解部分地區(qū)的差異性矛盾，制定全國通用的轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，取消相對(duì)混亂的地方性政策，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，形成一個(gè)比較完備的轉(zhuǎn)移接續(xù)法律體系，確保轉(zhuǎn)移接續(xù)工作有法可依，轉(zhuǎn)接順暢。

（二）建立社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)賬調(diào)劑基金，協(xié)調(diào)各方利益沖突

在現(xiàn)階段我國還未能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的情況下，地方政府因養(yǎng)老責(zé)任不均衡、財(cái)政負(fù)擔(dān)有困難而產(chǎn)生的利益沖突嚴(yán)重阻礙了養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作的順利進(jìn)行。而在全國統(tǒng)籌目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之前，可行的辦法就是在省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上實(shí)行基金的調(diào)劑。各統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)過去多年本地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出情況和參保人的繳費(fèi)情況，逐步調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的征繳費(fèi)率，或開辟其他籌資渠道，建立社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)賬調(diào)劑基金，實(shí)行收支兩條線管理，各地根據(jù)自身財(cái)力狀況，從預(yù)算中開支，定期上交至省，由省級(jí)政府統(tǒng)一調(diào)劑使用，制度上達(dá)到統(tǒng)一，運(yùn)行上實(shí)現(xiàn)透明。省級(jí)調(diào)劑基金在彌補(bǔ)貧困地區(qū)養(yǎng)老金不足、協(xié)調(diào)地方利益關(guān)系、促進(jìn)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作順利推進(jìn)等方面具有重要作用，在全國統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)之前，其應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)長期性、可操作性強(qiáng)的舉措繼續(xù)推進(jìn)下去。

（三）設(shè)置專屬的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移接續(xù)效率

首先，設(shè)立專門負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移接續(xù)的機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確核算參保者養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中的權(quán)益;設(shè)置專門負(fù)責(zé)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的管理機(jī)構(gòu)。其次，還要健全社保經(jīng)辦服務(wù)體系，將分散設(shè)置的各類養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，優(yōu)化服務(wù)規(guī)程，形成統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系;加強(qiáng)社會(huì)保障服務(wù)平臺(tái)規(guī)范化建設(shè)，不斷提高社保管理服務(wù)的效率和水平[3]。最后，不斷加快社保機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)骨干隊(duì)伍，并對(duì)其加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，提高他們的專業(yè)化水平，既提高了經(jīng)辦效率，又提升服務(wù)水平，還在一定程度上保證農(nóng)民工的自由流動(dòng)，一舉多得。

（四）加強(qiáng)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)全套設(shè)施

目前，雖然國家在不斷加快戶籍制度改革，但是我國的戶籍制度仍具有明顯的二元特征，在一定程度上限制了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場的形成。因此，國家需要不斷地深化戶籍制度改革，出臺(tái)相應(yīng)的監(jiān)管辦法，解決因戶籍帶來的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)難的問題;加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)就業(yè)市場的規(guī)范力度，改善農(nóng)民工的勞動(dòng)就業(yè)條件。同時(shí)，也要加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，完善公共就業(yè)服務(wù)體系，增加其收入，使得農(nóng)民工可以有多余的錢繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，進(jìn)而維護(hù)其合法權(quán)益。

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