俞敏

摘 要：行政非訴執(zhí)行監(jiān)督有利于促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當前行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨缺乏規(guī)范性文件、監(jiān)督范圍不明確、監(jiān)督剛性不足等困境，應明確行政非訴執(zhí)行內(nèi)涵，深入分析行政非訴執(zhí)行監(jiān)督現(xiàn)實困境，并通過立法完善、明確監(jiān)督范圍、豐富監(jiān)督方式方法等進一步完善行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，推進行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展。

關鍵詞：行政非訴執(zhí)行 檢察監(jiān)督 完善

行政檢察關鍵在于監(jiān)督司法、行政機關依法履職，然而長久以來，行政檢察工作是檢察機關的履職短板，重刑輕行非常突出，如何補齊非常關鍵。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是強化行政檢察的有效途徑，應進一步明確行政非訴執(zhí)行的內(nèi)涵、監(jiān)督依據(jù)，強化行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的具體舉措。

一、 行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督概述

（一）行政非訴執(zhí)行內(nèi)涵解讀

行政機關依據(jù)法律規(guī)定或者有權(quán)主體授權(quán)行使管理職權(quán)，對社會具體事務進行組織、管理，繼而作出具有執(zhí)行力、拘束力的具體行政行為，行政相對人應遵照執(zhí)行。如果行政相對人存在異議，法律也規(guī)定了救濟途徑，比如行政相對人可以申請復議、起訴等。但是如果行政相對人不申請救濟也不履行，那么根據(jù)法律規(guī)定行政機關應當有所作為。根據(jù)行政訴訟法第97條規(guī)定，當行政相對人對行政行為在法定期限內(nèi)不履行又不提起訴訟的，行政機關依法強制執(zhí)行或者申請法院強制執(zhí)行。行政非訴執(zhí)行即在行政機關申請人民法院強制執(zhí)行中產(chǎn)生。對于行政非訴執(zhí)行，須理解以下幾個方面：

1.行政強制執(zhí)行的一般形式為申請法院強制執(zhí)行。行政強制法第13條規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律設定，法律沒有規(guī)定的，行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。故行政執(zhí)行以申請人民法院執(zhí)行為原則，以自行強制執(zhí)行為例外。例外情形主要體現(xiàn)在最高人民法院《關于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設施等強制拆除問題的批復》（法釋[2013]5號）規(guī)定，對涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法設施、構(gòu)筑物、建筑物等的強制拆除，法律已授予行政機關強制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機關執(zhí)行申請。行政強制法第44條規(guī)定，對違法的設施、構(gòu)筑物、建筑物等需要強制拆除的，由行政機關予以公告，限期行政相對人自行拆除。行政相對人在法定期限內(nèi)不拆除的、不起訴也不申請行政復議的，行政機關可依法強制拆除等。因此，行政強制執(zhí)行的一般形式是通過申請法院強制執(zhí)行來實現(xiàn)的。

2.“非訴”執(zhí)行的理解。行政非訴執(zhí)行中的核心詞“非訴”是理解這個概念的關鍵?！胺窃V”對應的就是“訴訟”。一般行政訴訟的執(zhí)行是指對法院生效的行政判決、調(diào)解、裁定的執(zhí)行，也就是具體行政行為進入訴訟程序后，法院判決、調(diào)解、裁定后的執(zhí)行。而行政非訴執(zhí)行是指法院對未進入訴訟程序的具體行政行為的執(zhí)行，也就是行政機關申請法院強制執(zhí)行，法院審查后強制執(zhí)行的過程。

3.行政非訴執(zhí)行啟動的條件。行政強制法第53條規(guī)定，行政相對人在法定期限內(nèi)不履行、不提起訴訟也不申請行政復議的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，申請人民法院強制執(zhí)行。也就是說，行政非訴執(zhí)行啟動的條件是當行政相對人在行政機關作出具體行政行為后，不履行、不提起訴訟也不申請行政復議的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關依法申請法院強制執(zhí)行。

4.行政非訴執(zhí)行啟動結(jié)果。在行政機關提出申請后，人民法院無論是準予執(zhí)行，還是不準予執(zhí)行，都要作出裁定。若準予執(zhí)行，則決定裁執(zhí)分離或者裁執(zhí)不分離。再根據(jù)裁定通過實施執(zhí)行，使得行政相對人履行行政義務。

綜上，簡單地說，行政非訴執(zhí)行就是指法院執(zhí)行未經(jīng)過行政訴訟裁判的行政決定的活動。要理解行政審判活動監(jiān)督和行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的區(qū)別，下面通過一個案例進行解讀。2017年8月8日，H市F區(qū)環(huán)保局作出行政處罰決定：孫某在H市F區(qū)某村土地上搭建臨時鋼棚，從事含銅廢物（銅渣）的破碎、研磨加工業(yè)務，原輔料露天堆放，生產(chǎn)加工過程未采取防揚散、防流失、防滲漏或者其他防治污染環(huán)境的措施。檢查時，因下雨，雨水混合場地上的污染物產(chǎn)生的廢水，未經(jīng)收集，直接排放環(huán)境，超過《污水綜合排放標準》中規(guī)定的排放限值。孫某的行為違反了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第17條之規(guī)定。H市F區(qū)環(huán)保局根據(jù)《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第68條第七項之規(guī)定作出如下處罰：罰款2萬元。處罰決定書于2017年8月22日送達孫某，但孫某在規(guī)定期限內(nèi)未申請行政復議或提起行政訴訟，也未履行該處罰決定的內(nèi)容。2018年1月8日，H市F區(qū)環(huán)保局向?qū)O某發(fā)出行政處罰決定催告書，催告其在收到催告書之日起10日內(nèi)履行罰款2萬元及加處罰款2萬元。催告書送達后，孫某仍未履行。2018年5月21日，H市F區(qū)環(huán)保局向H市F區(qū)法院申請強制執(zhí)行：繳納罰款2萬元及逾期不繳納罰款的加處罰2萬元。H市F區(qū)法院于2018年5月23日立案受理，于2018年5月25日作出行政裁定書：準予強制執(zhí)行申請執(zhí)行人H市F區(qū)環(huán)保局于2017年8月8日作出的行政處罰決定中罰款2萬元的內(nèi)容。但對是否準予強制執(zhí)行加處罰2萬元未予以裁定，也未說明理由。H市F區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)這個情況后，依法進行行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，向H市F區(qū)法院發(fā)送檢察建議，建議依法糾正。H市F區(qū)法院收到檢察建議后高度重視，對該案依法糾正，并及時回復檢察機關。該案件屬于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督還是行政審判活動監(jiān)督？有不同的認識。行政決定分為進入訴訟程序和不進入訴訟程序兩種結(jié)果。進入訴訟程序是指當事人不服行政決定向法院起訴，啟動法院行政訴訟活動，法院判決后進入執(zhí)行程序。不進入訴訟程序指的是當事人未起訴，行政決定生效后，行政機關直接執(zhí)行或申請法院強制執(zhí)行。行政機關申請法院強制執(zhí)行的，經(jīng)過法院審查后，決定裁執(zhí)分離或者裁執(zhí)不分離。所以，本案是屬于后者，屬于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督。

（二）行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的必要性及可行性

從H市F區(qū)法院受理案件數(shù)量來看：2017-2018年，H市F區(qū)法院新收行政訴訟案件169件，新收行政非訴審查案件671件，行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量是行政訴訟案件數(shù)量的四倍左右，而且在司法實踐中也發(fā)現(xiàn)這些行政非訴執(zhí)行案件存在大量執(zhí)行不到位的情況?？梢姡姓窃V執(zhí)行案件可以成為行政檢察監(jiān)督主要的突破口，檢察機關應該強化行政非訴執(zhí)行案件的法律監(jiān)督。那么如何切入監(jiān)督？再看這些行政非訴執(zhí)行案件中，法院裁執(zhí)分離率很高，比如 2017 年準予執(zhí)行 377件案件中，實施裁執(zhí)分離的 264 件，適用率達 70%;2018 年準予執(zhí)行案件 262 件，實施裁執(zhí)分離的 170 件， 適用率 64.89%。因此，我們的監(jiān)督可從分兩個部分開展，一方面針對“裁執(zhí)分離”案件中裁定由其他機關實施的執(zhí)行情況進行監(jiān)督;另一方面針對“裁執(zhí)不分離”案件中法院自行執(zhí)行的情況進行監(jiān)督。

1.以“裁執(zhí)分離”確定行政機關“執(zhí)行”為切入點開展監(jiān)督。《浙江省高級人民法院“裁執(zhí)分離”工作紀要（試行）》（以下簡稱《工作紀要》）第3條規(guī)定的在“裁執(zhí)分離”工作機制下，人民法院負責行政非訴執(zhí)行案件的受理、審查并作出裁定，裁判文書確定的行政機關負責具體的組織實施。但是現(xiàn)實中，負責具體組織實施的行政機關不執(zhí)行人民法院的裁定內(nèi)容的情況很多，是嚴重的行政不作為，不僅損害法院執(zhí)行裁定的嚴肅性和司法權(quán)威，而且嚴重影響行政管理目標的實現(xiàn)。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，應當依據(jù)法院的生效裁定，對負責具體實施行政機關進行監(jiān)督，促進依法行政，維護司法權(quán)威。筆者所在的H市F區(qū)檢察院，通過走訪國土等部門，調(diào)取近兩年來違法用地的行政處罰及向法院申請強制執(zhí)行案件案卷，分析違法占用土地的成因，開展重點排查、調(diào)查取證、實地勘察等工作。2019年5月以來，共摸排未執(zhí)行到位的行政非訴執(zhí)行案件200余件，篩選重點監(jiān)督線索涉及國土領域重點線索20余條，向?qū)俚剜l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)出檢察建議10份，涉及非法占用土地面積逾19184平方米，均已收到整改回函，取得了良好的監(jiān)督效果。

2.以“裁執(zhí)不分離”確定法院“執(zhí)行”為切入點開展監(jiān)督?！豆ぷ骷o要》規(guī)定，人民法院審查并作出裁定，對于罰款、征收社會撫養(yǎng)費等涉及金錢給付義務、具有人身專屬性質(zhì)的作為義務的行政決定的執(zhí)行，一般不適用“裁執(zhí)分離”，由法院執(zhí)行。據(jù)調(diào)查，法院在這部分執(zhí)行工作中，也存在大量怠于執(zhí)行、執(zhí)行不規(guī)范的情況。檢察機關應監(jiān)督法院及時執(zhí)行、規(guī)范執(zhí)行。筆者所在H市F區(qū)檢察院，經(jīng)過排查發(fā)現(xiàn)某公司行政非訴執(zhí)行案中，法院在終結(jié)本次執(zhí)行后有財產(chǎn)可供執(zhí)行但法院未開展恢復執(zhí)行的問題。具體如下：2013年7月24日22時左右，某公司廠區(qū)外東側(cè)污水納管口有大量污泥水排入園區(qū)管網(wǎng)。H市F區(qū)環(huán)保局于2013年8月29日作出行政處罰決定。H市F區(qū)法院于2014年2月18日作出行政裁定書，裁定準予強制執(zhí)行該行政處罰決定，對該公司作出罰款人民幣100萬元的處罰。法院執(zhí)行庭立案執(zhí)行后作出執(zhí)行裁定書：該公司己履行案款25萬元，余款75萬元未履行，暫無財產(chǎn)可供執(zhí)行，裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序。H市F區(qū)檢察院經(jīng)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因F區(qū)江南新城建設，該公司已經(jīng)被政府征用拆遷，尚有拆遷補償款未領取，該公司有拆遷補償款可供執(zhí)行，遂向法院發(fā)送檢察建議，建議恢復執(zhí)行。該法院收到檢察建議后高度重視，及時恢復執(zhí)行，將相關款項執(zhí)行到位。

二、 行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的困境

從司法實踐來看，當前行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督主要面臨以下困境：

一是缺乏可操作性的規(guī)范。我國現(xiàn)行法律法規(guī)尚沒有直接針對行政非訴執(zhí)行的規(guī)范，也沒有行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的具體操作規(guī)范。關于行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督散見于各項法律規(guī)定中，影響了行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的有效開展。目前的法律依據(jù)主要有人民檢察院組織法第20條“（五）對訴訟活動實行法律監(jiān)督;（六）對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督”。民事訴訟法第235條規(guī)定，行政訴訟法第101條規(guī)定，以及2016年3月最高人民檢察院《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第2條、第5條第4項、第8項規(guī)定、第29條的規(guī)定，2016年12月“兩高”聯(lián)合下發(fā)《關于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》第21條規(guī)定，2011年3月“兩高”聯(lián)合下發(fā)《關于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》第8條規(guī)定均有涉及。從上述法律規(guī)定可以看出檢察機關對行政非訴執(zhí)行具有監(jiān)督權(quán)，但規(guī)定分散，且缺乏相關可操作性的規(guī)范，需要進一步完善。

二是監(jiān)督范圍不明確。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，行政案件進入司法程序后，檢察機關具有監(jiān)督權(quán)力。但是對于未申請法院強制執(zhí)行之前的行政活動以及申請法律強制執(zhí)行活動是否可以監(jiān)督尚未明確。

三是檢察監(jiān)督剛性不足。主要表現(xiàn)在查詢受阻，雖然法律規(guī)定檢察機關可以采取調(diào)查核實措施，如《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第66條規(guī)定，檢察機關可以查詢、調(diào)取、復制相關證據(jù)材料;咨詢專業(yè)人員、相關部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見;委托鑒定、評估、審計;詢問當事人或者案外人;勘驗物證、現(xiàn)場;查明案件事實所需要采取的其他措施。但司法實踐中，有關單位以各種理由拖延，遲遲不提供相關信息的情況不在少數(shù)，而檢察機關又缺乏相應的保障措施，導致監(jiān)督乏力，缺乏剛性。

三、 行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督完善對策

鑒于行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨的困境，筆者建議從以下三方面予以推進：

（一）積極推動立法完善

通過積極推動立法完善，建立具有可操作性的規(guī)范。一是將行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督明確寫入規(guī)范性文件中，明確行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督依據(jù);二是明確行政機關申請執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督依據(jù)。即針對案件進入法院訴訟、執(zhí)行環(huán)節(jié)前行政機關申請環(huán)節(jié)是否屬于監(jiān)督范圍進行明確。檢察監(jiān)督的重點之一是防止行政機關違法行使職權(quán)，濫用權(quán)力，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，建議將行政機關申請執(zhí)行環(huán)節(jié)明確納入行政非訴執(zhí)行監(jiān)督范疇;三是保障監(jiān)督剛性。建議以法律規(guī)范形式明確相關單位應配合檢察機關調(diào)查取證，對不配合或妨礙檢察機關調(diào)查取證，要明確予以追究或賦予檢察機關責任追究建議權(quán)。在被調(diào)查核實對象拒絕、妨礙檢察機關調(diào)查核實時，檢察機關視情況可采取強制措施，保障調(diào)查核實工作順利開展，從而有效保障檢察機關監(jiān)督工作順利進行。

（二）明確監(jiān)督范圍

1.行政機關申請環(huán)節(jié)的監(jiān)督。這項監(jiān)督主要是監(jiān)督行政機關。一方面，行政強制法第53條規(guī)定，行政機關在當事人未依法履行行政決定，又未申請復議或提起訴訟的，行政機關有職責申請人民法院強制執(zhí)行。行政訴訟法第 25 條第 4 款規(guī)定，人民檢察院在資源保護等領域，若相關行政機關不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，負有督促其依法履行職責，這是法律賦予檢察機關有效提起公益訴訟的規(guī)定。故檢察監(jiān)督“職責”應當包括督促行政機關履行申請法院強制執(zhí)行職責。另一方面，法律將行政決定的強制執(zhí)行明確授權(quán)給行政機關，但沒有明確規(guī)定期限，行政機關往往依賴于相對人自動履行義務，怠于申請強制執(zhí)行，這會導致國家和社會公共利益一直處于受侵害狀態(tài)。檢察機關對于行政機關申請法院強制執(zhí)行環(huán)節(jié)具有監(jiān)督權(quán)力有法可依同時也十分必要。

2.法院受理環(huán)節(jié)的監(jiān)督。這項監(jiān)督主要是監(jiān)督法院，受理環(huán)節(jié)可以監(jiān)督以下幾個方面：（1）管轄監(jiān)督。依據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行 < 行政訴訟法 > 若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第 157 條，主要監(jiān)督法院是否符合受理規(guī)定;（2）受理期限監(jiān)督。依據(jù)《行政訴訟法解釋》第 155 條第 3 款，主要監(jiān)督法院有無按期受理;（3）逾期申請不予受理監(jiān)督。依據(jù)《行政訴訟法解釋》第 156 條，主要監(jiān)督法院有無不應受理而受理的情況。

3.審查與裁定環(huán)節(jié)的監(jiān)督。這項監(jiān)督也是監(jiān)督法院。主要監(jiān)督依據(jù)是《行政訴訟法解釋》第160條，人民法院受理行政機關申請執(zhí)行其行政行為的案件后，應當在7日內(nèi)由行政審判庭對行政行為的合法性進行審查。這里存在一個問題，即法院是否應當審查行政行為合法性：一種觀點認為，不應當進行合法性審查，因為相對人已經(jīng)自愿放棄了訴權(quán)，具體行政行為作出后，申請人不提起復議和不提起訴訟，故具體行政行為無需再次審查;另一種觀點是應當審查，因為放棄訴權(quán)并不意味行政行為合法。筆者認為，依據(jù)法律精神，應保持有錯必糾的思維，但是受一定限制。主要需要考量訴訟期限及其保護實質(zhì)內(nèi)容，建議以具體行政行為是否存在重大明顯違法作為審查關鍵。這與行政訴訟法第75條確認無效判決的情形完全對應，也與《行政訴訟法解釋》第161條人民法院應當裁定不準予執(zhí)行規(guī)定的情形相對應。

4.法院執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督。主要針對法院增加執(zhí)行申請次數(shù)或條件的法律監(jiān)督以及法院送達方面的監(jiān)督。

（1）對法院增加執(zhí)行申請次數(shù)或條件的法律監(jiān)督。如在行政機關申請強制執(zhí)行罰款的情形下，有些法院對罰款決定合法性進行審查，并裁定準予執(zhí)行但沒有依法交執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行，也沒有明確告知。法院的做法不符合《行政訴訟法解釋》第160條規(guī)定，可建議法院依法糾正。

（2）送達環(huán)節(jié)監(jiān)督。浙江省高級人民法院《工作紀要》第10條規(guī)定，裁定應在5日內(nèi)送達申請機關、組織實施機關及被執(zhí)行人。送達的程序功能主要是申請機關和被執(zhí)行人或其他利害關系人可以向上級法院申請復議監(jiān)督，組織實施機關要在合理期限或裁定確定的期限內(nèi)組織實施。因此，若法院沒有向組織實施機關送達，檢察機關應依法進行監(jiān)督。

5.執(zhí)行與組織實施環(huán)節(jié)的監(jiān)督。這項監(jiān)督，主要是針對法院和行政機關。浙江省高級人民法院《工作紀要》第12條規(guī)定，人民法院作出準予執(zhí)行裁定并交由行政機關組織實施的，該機關應在收到裁定后5日內(nèi)組織實施，并應3日內(nèi)告知法院執(zhí)行情況等。因此，對于后續(xù)執(zhí)行和實施環(huán)節(jié)的監(jiān)督，也是對該具體行政行為是否能真正落實的最后關鍵，要加強監(jiān)督。

（三）豐富監(jiān)督方式，提高監(jiān)督質(zhì)效

1.注重個案監(jiān)督和專項監(jiān)督相結(jié)合。一方面，注重收集監(jiān)督線索，強化個案監(jiān)督。對法院執(zhí)行監(jiān)督，可從依法應當受理的執(zhí)行申請不予受理;對已經(jīng)受理的非訴執(zhí)行案件不依法作出執(zhí)行裁定等方面入手。對行政機關執(zhí)行監(jiān)督，可從不依法申請法院強制執(zhí)行或者依法強制執(zhí)行;法院作出強制執(zhí)行裁定后不實施強制執(zhí)行等方面入手。多角度多渠道，通過個案監(jiān)督，促進依法行政，維護公共利益。另一方面，注重專項監(jiān)督，起到整治一片的效果。如可在國土領域違法占地建房、非法采礦等行政處罰非訴強制執(zhí)行開展專項監(jiān)督，在環(huán)境資源領域責令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰非訴強制執(zhí)行開展專項監(jiān)督等。

2.提升監(jiān)督剛性。對行政機關不接受監(jiān)督的，可以提請上級檢察院向被建議機關的上一級部門提出監(jiān)督意見，必要時向同級人大常委會報告。加強與人大及其常委會之間的聯(lián)系配合，主動向人大及其常委會匯報工作情況，爭取人大對檢察機關的支持、指導與監(jiān)督。

3.通過溝通協(xié)調(diào)加強整改落實。非訴執(zhí)行專項監(jiān)督活動開展有沒有取得實效關鍵看檢察建議是否被采納和落實。要注重與法院、行政機關、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及相關單位的協(xié)作與配合，注重整合各方面的力量有效落實檢察建議。如在檢察建議發(fā)出之前或發(fā)送過程中，強化與相關單位主要領導的溝通，積極爭取基層黨委政府的理解和支持，為檢察建議的積極落實奠定良好的基礎。如H市F區(qū)檢察院，在辦理某有限公司國土領域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案過程中，多次赴屬地鄉(xiāng)政府，與主要領導溝通促進工作順利開展。該鄉(xiāng)政府在收到檢察建議書后，立即組織召開黨委會，對檢察建議書建議的內(nèi)容進行部署，以確保第一時間予以強制拆除并恢復原狀，整改及時且效果良好。

4.通過以點帶面完善社會治理。檢察機關要通過辦理一件件實實在在的案件，監(jiān)督糾正行政非訴執(zhí)行審查裁定、執(zhí)行實施等各個環(huán)節(jié)中的突出問題。同時，在辦理個案過程中要注重舉一反三，深挖細查，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法亂象，積極開展專項活動，強化類案監(jiān)督，促進依法行政和完善社會治理。