王 悅

（南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院 江蘇·南京 210094）

一、現(xiàn)實(shí)背景與既有研究

近年來(lái)，土地荒漠化、海洋污染等一些危及到人類生命安全的全球性環(huán)境問(wèn)題不斷出現(xiàn)，由此而引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重。 政府作為公眾利益的代表，有義務(wù)對(duì)環(huán)境問(wèn)題予以回應(yīng)，政府作為治理的主體有著執(zhí)行力強(qiáng)、 公眾認(rèn)同度高的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠產(chǎn)生良好的環(huán)境效益。 但是政府在環(huán)境治理中存在著監(jiān)督不夠到位、 權(quán)責(zé)不清晰等問(wèn)題，使得環(huán)境治理不能僅僅依靠政府這一單一的治理主體。 環(huán)境非政府組織憑借著其在倡導(dǎo)公眾參與和對(duì)政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督方面的一定優(yōu)勢(shì)，在很大程度上能夠彌補(bǔ)政府在環(huán)境治理方面的不足。 為此，學(xué)者們對(duì)環(huán)境治理中政府與非政府組織的合作，特別是在環(huán)境治理模式、環(huán)境治理中協(xié)同治理主體間關(guān)系、從利益博弈的視角對(duì)生態(tài)治理中的協(xié)同治理等方面進(jìn)行了大量的研究。

在環(huán)境治理模式研究方面，姜愛(ài)林（2008）等人對(duì)環(huán)境治理模式下了定義，認(rèn)為環(huán)境治理模式就是對(duì)環(huán)境實(shí)施管理的方式和方法的總和，并把環(huán)境治理模式總結(jié)為政府直控型治理模式、市場(chǎng)化治理模式、自愿性治理模式等。 沈佳文（2015）認(rèn)為，我國(guó)的生態(tài)治理模式越來(lái)越向合作共治轉(zhuǎn)變，生態(tài)建設(shè)的手段也逐漸從剛性命令轉(zhuǎn)變?yōu)槿嵝詤f(xié)商。 范永茂（2016）認(rèn)為，環(huán)境治理模式應(yīng)該分為科層機(jī)制、契約機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)機(jī)制這三種模式。

在環(huán)境治理中協(xié)同治理主體間關(guān)系研究方面，臧其勝（2010）認(rèn)為，環(huán)境治理的主體應(yīng)包括政府、社會(huì)組織以及公眾，其中社會(huì)組織是社會(huì)公眾參與環(huán)境治理的橋梁和載體。 強(qiáng)調(diào)多元主體參與環(huán)境治理，尤其是非政府組織參與環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境有效治理的關(guān)鍵。 李禮（2015）指出，構(gòu)建生態(tài)治理多元主體共建共享新格局，對(duì)于生態(tài)環(huán)境的治理有著關(guān)鍵性的作用，以政府為主導(dǎo)，促使企業(yè)、公眾和社會(huì)組織共同參與生態(tài)公共事務(wù)的治理，更加強(qiáng)調(diào)多元主體之間要加強(qiáng)協(xié)同合作。

從利益博弈的視角對(duì)生態(tài)治理中的協(xié)同治理進(jìn)行研究方面，孫翊鋒和李禮(2016)等認(rèn)為，在環(huán)境治理中政府與多元治理主體之間的政治博弈是普遍存在的，因?yàn)楦髦卫碇黧w自身具有有限理性與利己主義等固有的屬性。 而建立與完善信息溝通與激勵(lì)等機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)各治理主體間政治博弈動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)，從而保證環(huán)境治理的有序進(jìn)行。 陶國(guó)根（2016）以各治理主體之間的利益關(guān)系為基礎(chǔ)，闡明環(huán)境治理中政府與其他治理主體之間的利益矛盾，認(rèn)為通過(guò)制度、經(jīng)濟(jì)等途徑建立的利益協(xié)調(diào)機(jī)制能夠平衡各治理主體之間的利益。

二、環(huán)境治理中政府與非政府組織合作的必要性與可能性

（一）政府與非政府組織有著共同的目標(biāo)

政府的職能體系包括經(jīng)濟(jì)職能、 政治職能、文化職能、社會(huì)管理職能、生態(tài)文明建設(shè)職能。 環(huán)境治理屬于生態(tài)文明建設(shè)職能的一部分，作為生態(tài)文明建設(shè)主體的政府，把生態(tài)文明建設(shè)作為政府工作的重要內(nèi)容融入社會(huì)建設(shè)的各方面和全過(guò)程，既是其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，也是為建設(shè)美麗中國(guó)提供服務(wù)的體現(xiàn)。 而非政府組織，以環(huán)保非政府組織為例，環(huán)保非政府組織把環(huán)保作為自己的責(zé)任， 通過(guò)組織活動(dòng)、 影響政府政策等方式參與環(huán)境治理的進(jìn)程中，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的有效治理，最終達(dá)到人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。 由此可見(jiàn)，兩者目標(biāo)趨同。

（二）政府與非政府組織有著優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的需要

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題變得越來(lái)越復(fù)雜，單一治理主體的治理成效明顯下降，因此探索合作治理模式是環(huán)境治理的一條有效路徑。 政府與環(huán)保非政府組織是環(huán)境治理中有成效的兩大治理主體， 它們通過(guò)交換資源的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同治理的目標(biāo)。

政府在環(huán)境治理方面具有強(qiáng)制性、 合法性、權(quán)威性等方面的優(yōu)勢(shì)。 與此同時(shí)，環(huán)保非政府組織在環(huán)境治理中也有著獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。 第一，在環(huán)境問(wèn)題上， 環(huán)保非政府組織有著政府所不具備的本土性；第二， 環(huán)保非政府組織是環(huán)保政策的積極推動(dòng)者，能夠通過(guò)自身的活動(dòng)來(lái)影響政府政策的出臺(tái)；第三， 環(huán)保非政府組織還承擔(dān)著普及環(huán)保知識(shí)的重任。 通過(guò)舉辦環(huán)保講座、編寫(xiě)發(fā)放環(huán)保宣傳冊(cè)等方式來(lái)提升公眾的環(huán)保意識(shí)。 無(wú)論是政府還是環(huán)保非政府組織，他們都有自身的優(yōu)勢(shì)與不足，而它們的優(yōu)勢(shì)與不足是可以互補(bǔ)的，因此兩個(gè)主體產(chǎn)生了資源交換和相互合作的需要。

（三）能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境治理效用的最大化

在環(huán)境治理中有政府、企業(yè)、非政府組織和公眾這四大治理主體。 政府擁有對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)威性、合法性以及充足的資金，能夠成為環(huán)境治理的主導(dǎo)。 非政府組織以其組織性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)且以增進(jìn)公共利益作為宗旨等獨(dú)有優(yōu)勢(shì)成為環(huán)境治理的主體之一，但還存在著資金不夠充足、認(rèn)可度不高等弊端，通過(guò)與政府合作可以很大程度上彌補(bǔ)這些缺陷。

三、非政府組織參與環(huán)境治理的困境及分析

（一）非政府組織發(fā)展資金不足且來(lái)源單一

非政府組織的發(fā)展資金是其正常有序進(jìn)行活動(dòng)的重要保證。 然而目前國(guó)內(nèi)大部分的非政府組織存在著資金不足且來(lái)源單一問(wèn)題。 清華大學(xué)非政府組織研究中心針對(duì)非政府組織進(jìn)行的三次大規(guī)模問(wèn)卷調(diào)查充分反映了這個(gè)問(wèn)題， 根據(jù)結(jié)果可以看到，資金不足是大部分非政府組織普遍存在的一個(gè)問(wèn)題， 這在一定程度上制約著非政府組織的發(fā)展，無(wú)法充分發(fā)揮出在參與環(huán)境治理方面的作用。

（二）非政府組織內(nèi)部缺乏透明規(guī)范化管理

非政府組織內(nèi)部的規(guī)范化管理是決定非政府組織能否可持續(xù)健康發(fā)展的一個(gè)重要條件。 由于非政府組織是具有相同理念的社會(huì)成員自發(fā)形成的組織，具有自愿性和自發(fā)性，這也就決定了非政府組織內(nèi)部管理先天不會(huì)那么嚴(yán)格和規(guī)范。 當(dāng)前，人們?cè)絹?lái)越關(guān)注非政府組織的發(fā)展，有的非政府組織因?yàn)樽陨聿煌该饕?guī)范化管理而引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題受到社會(huì)批評(píng)；而透明規(guī)范化程度比較高的非政府組織能夠得到社會(huì)的好評(píng)，能夠得到更好的發(fā)展。 由此可以看到，在越來(lái)越重視透明規(guī)范的今天，非政府組織自身的透明規(guī)范程度會(huì)對(duì)自身的發(fā)展產(chǎn)生影響，非政府組織透明規(guī)范化管理是未來(lái)非政府組織發(fā)展的趨勢(shì)，而那些透明規(guī)范程度不夠的非政府組織將會(huì)在發(fā)展中被淘汰。

（三）非政府組織缺乏良好的信任環(huán)境

沒(méi)有一個(gè)良好的信任環(huán)境，非政府組織就無(wú)法充分發(fā)揮自身在環(huán)境治理中的作用。 這主要體現(xiàn)在社會(huì)公眾缺乏對(duì)于非政府組織基本的信任。 首先，公眾對(duì)于非政府組織的不信任是由于自身的傳統(tǒng)觀念造成的。 如果一個(gè)非政府組織是由官方組織的，那么公眾則會(huì)給予其較大的信任；而如果一個(gè)非政府組織是民間自發(fā)組織的，那么公眾便會(huì)對(duì)這個(gè)非政府組織的專業(yè)性產(chǎn)生質(zhì)疑，認(rèn)為它的存在是可有可無(wú)的。 其次，由于少部分非政府組織存在著貪污挪用公款等惡劣行為，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公眾的利益，使得非政府組織陷入了信任危機(jī)。 最后，我國(guó)政府與非政府組織在環(huán)境治理中的合作還不成熟，沒(méi)有相關(guān)的公認(rèn)模式予以借鑒。

（四）政府與非政府組織合作溝通不暢

非政府組織有著貼近社會(huì)的優(yōu)勢(shì)，比政府更加了解社會(huì)的真實(shí)情況，因而能夠充當(dāng)社情傳遞者的角色；政府能夠利用非政府組織來(lái)更好地向社會(huì)傳達(dá)現(xiàn)階段的規(guī)劃與政策，由于非政府組織群眾性的特點(diǎn)，因而能夠減少政府政策實(shí)施的阻力。 非政府組織扮演著社會(huì)公眾與政府之間橋梁的角色，在上下溝通中發(fā)揮著重要的作用。 然而，由于政府擁有大部分的社會(huì)資源，占據(jù)著公共社會(huì)事務(wù)治理主導(dǎo)地位，在這種情況下，政府與非政府組織之間平等地溝通也就不那么容易。 由此可見(jiàn)，政府與非政府組織之間是一種非正式的協(xié)調(diào)與溝通，他們之間的合作更多的是一種非制度性的，而這種非制度性的合作可能導(dǎo)致單向溝通，而不是兩者之間的雙向互動(dòng)傳遞信息。

四、非政府組織參與環(huán)境治理路徑的創(chuàng)新

（一）非政府組織多渠道籌集資金

就當(dāng)前現(xiàn)狀而言，我國(guó)非政府組織過(guò)度依賴政府補(bǔ)貼的單一資金來(lái)源方式使非政府組織的發(fā)展受到一定制約，不利于非政府組織自身獨(dú)立性的形成和可持續(xù)性發(fā)展， 這種籌集資金的方式亟待改變。 政府應(yīng)該通過(guò)增加向非政府組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等的方式來(lái)支持其發(fā)展，而政府補(bǔ)貼應(yīng)以一種項(xiàng)目資金的形式來(lái)孵化非政府組織或是在項(xiàng)目開(kāi)始之初作為一種引導(dǎo)式的資金來(lái)引導(dǎo)非政府組織。 這樣不僅能使非政府組織在承接政府公共項(xiàng)目時(shí)增加經(jīng)驗(yàn)，使自身的專業(yè)能力得到提高，還可以使得自身得以宣傳從而獲得社會(huì)的認(rèn)可，與此同時(shí)，國(guó)家有關(guān)專項(xiàng)資金也能夠盤(pán)活。

（二）建立非政府組織的公信力

當(dāng)前， 公共事務(wù)中越來(lái)越注重多中心治理，非政府組織的公信力在這種大環(huán)境下是重要的，當(dāng)一個(gè)非政府組織沒(méi)有了公信力，將會(huì)使得社會(huì)資本受到侵蝕， 打破原本良性的公共事務(wù)治理運(yùn)作關(guān)系。非政府組織公信力的建立可以從以下兩個(gè)方面來(lái)做出努力。 第一，加強(qiáng)政府與非政府組織之間的合作關(guān)系，一方面，非政府組織要以自身優(yōu)質(zhì)的服務(wù)來(lái)使得雙方合作關(guān)系得以長(zhǎng)久穩(wěn)定； 另一方面，政府也要積極引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展，為其提供良好的外部發(fā)展環(huán)境。 第二，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)非政府組織的監(jiān)督，特別是公共責(zé)任方面。 雖然非政府組織不以營(yíng)利為最終目的，但是卻避免不了相互之間的競(jìng)爭(zhēng)。 為了自身的生存與發(fā)展，少部分非政府組織以不正當(dāng)?shù)氖侄沃\取利益，這與非政府組織不以營(yíng)利為目的的初衷相違背。 因此，政府需要規(guī)范非政府組織之間的適度競(jìng)爭(zhēng)， 保證非政府組織的公共責(zé)任。 政府要明確非政府組織應(yīng)該要承擔(dān)的公共責(zé)任，對(duì)于不履行職責(zé)的情況應(yīng)當(dāng)予以追究責(zé)任。

（三）為政府與非政府之間的合作營(yíng)造良好的信任環(huán)境

政府和公眾要對(duì)非政府組織在環(huán)境治理方面有基本的信任。 兩者之間的相互信任是進(jìn)行合作的基礎(chǔ)，沒(méi)有一個(gè)良好的信任環(huán)境，政府與非政府的合作一定不會(huì)長(zhǎng)久，也就無(wú)法發(fā)揮出自身在環(huán)境治理中的作用，因此，為兩者的合作營(yíng)造一個(gè)良好的信任環(huán)境是十分重要的。 公眾要提高對(duì)非政府組織的認(rèn)知，要看到非政府組織在環(huán)境治理中的積極作用。

（四）建立兩者之間有效合作的協(xié)調(diào)平臺(tái)

首先，環(huán)境治理中政府與非政府組織的合作溝通不暢的主要原因在于兩者大多是非正式的合作，缺乏制度性的安排，在一定程度上存在著主觀隨意性。 其次，兩者之間的信息不能夠及時(shí)有效地傳遞，政府不能夠?qū)h(huán)境污染治理的信息及時(shí)有效地傳達(dá)給非政府組織，這就使得非政府組織在參與環(huán)境治理的過(guò)程中缺乏科學(xué)的依據(jù)，在參與環(huán)境治理時(shí)力不從心。 最后，政府對(duì)于非政府組織之間更加傾向于一種單向溝通，兩者雙向溝通互動(dòng)的渠道也比較缺乏。 由此可見(jiàn)構(gòu)建政府與非政府組織之間的協(xié)調(diào)平臺(tái)對(duì)于破除環(huán)境治理中政府與非政府組織合作中溝通不暢的困境有著重要的作用。 協(xié)調(diào)平臺(tái)主要由控制管理平臺(tái)、信息共享平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)這三個(gè)方面組成。 它們之間的關(guān)系如下圖：

圖1 協(xié)調(diào)平臺(tái)構(gòu)成

構(gòu)建協(xié)調(diào)平臺(tái)在增加政府與非政府之間合作靈活性的同時(shí)，能夠使環(huán)境治理的效用增加。 控制管理平臺(tái)是整個(gè)協(xié)調(diào)平臺(tái)的頂層設(shè)計(jì)，審批網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)的成立，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)的秩序，賦予網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)合法性；同時(shí)，控制管理平臺(tái)還會(huì)將自身組織機(jī)構(gòu)的信息和近期環(huán)境污染治理的情況發(fā)布到信息共享平臺(tái)上， 供非政府組織和民眾參考；此外，控制管理平臺(tái)還有對(duì)非政府環(huán)保組織進(jìn)行管理與協(xié)調(diào)的責(zé)任與義務(wù)。 信息共享平臺(tái)將分散的信息加以整合與共享，及時(shí)傳遞給非政府組織環(huán)保機(jī)構(gòu)，從而讓非政府組織參與環(huán)境治理更加具有科學(xué)性。 同時(shí)，它還將為網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)提供信息，民眾通過(guò)信息共享平臺(tái)了解到環(huán)境治理的相關(guān)信息，從而提出更加符合實(shí)際的建議；除此之外，控制管理平臺(tái)還可以通過(guò)信息共享平臺(tái)了解到非政府組織與公眾對(duì)于環(huán)境治理的看法與意見(jiàn)。 網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)是公眾對(duì)于環(huán)境治理的表達(dá)渠道，他們可以利用這個(gè)平臺(tái)對(duì)環(huán)境污染的問(wèn)題進(jìn)行交流，控制管理平臺(tái)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)及時(shí)了解公眾的看法，從而使得決策順應(yīng)民心。 非政府組織通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)向控制管理平臺(tái)反映自己的需求和環(huán)境治理的意見(jiàn)。 當(dāng)然，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)需要滿足政府、非政府組織以及公眾有足夠的熱情參與和配備專業(yè)人員進(jìn)行管理這兩個(gè)基本條件。