冉赟

【摘 要】 本研究選取近年來中國(guó)較為熱議的拆遷話題，以著名的曹家巷拆遷為例，試圖探索拆遷視角下，政府與社會(huì)組織是如何實(shí)現(xiàn)有效合作，從而促進(jìn)拆遷改造的順利推進(jìn)。文章在對(duì)曹家巷拆遷大致介紹的基礎(chǔ)上，深入分析政府與“自改委”在曹家巷拆遷改造過程中的角色定位與角色分工，雙方各司其職、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，主動(dòng)協(xié)商、努力化解拆遷矛盾，是曹家巷拆遷改造得以在短時(shí)間內(nèi)成功的重要秘訣。

【關(guān)鍵詞】 曹家巷拆遷 政府 社會(huì)組織 角色 矛盾

一、曹家巷拆遷

坐落于成都市金牛區(qū)的曹家巷，曾因一場(chǎng)拆遷而遠(yuǎn)近聞名。2012年，為改變北部城區(qū)形象差、交通亂、面貌舊的問題，成都市最大的民生工程——北改（北部城區(qū)老舊城市形態(tài)和生產(chǎn)力布局改造）工程啟動(dòng)，自此，曹家巷拆遷作為北改的重點(diǎn)項(xiàng)目被提上日程。但是，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，曹家巷片區(qū)產(chǎn)權(quán)形態(tài)復(fù)雜、居民訴求多元，導(dǎo)致拆遷安置遭遇重重困難。針對(duì)這種情況，成都市委、市政府提出“政府主導(dǎo)、群眾主體”的新思路，“改不改”由群眾說了算，“怎么改”由群眾和政府共同商量。意識(shí)到自己在改造工程中主體性地位的曹家巷居民，在征求區(qū)域內(nèi)所有住戶意愿后，遂決定成立“居民自治改造委員會(huì)”（簡(jiǎn)稱自改委），“自改委”成員由曹家巷全體居民公開投票選舉產(chǎn)生，代表居民全程參與改造工作。得益于這一臨時(shí)性社會(huì)組織的出現(xiàn)，“十年改不動(dòng)”的曹家巷在2013年7月實(shí)現(xiàn)將近100%的簽約比例，拆遷項(xiàng)目正式啟動(dòng)。

一直以來，居民對(duì)待拆遷的態(tài)度不同、訴求不一都是拆遷最大的難題所在，曹家巷拆遷中，片區(qū)內(nèi)居民的態(tài)度也呈現(xiàn)出明顯的三極分化。一類是十分熱情支持拆遷的居民，這部分居民多半是常年居住在曹家巷內(nèi)，對(duì)現(xiàn)有的居住和生活條件感到極端的不滿，渴望借助這次拆遷改造實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活狀況的改善，至于如何安置，他們提出的要求也多是基于正常生活的需要，不會(huì)向政府索要過多的利益;一類是支持拆遷卻反應(yīng)冷淡的居民，這部分居民從內(nèi)心來講是支持拆遷的，他們也能意識(shí)到拆遷是自己脫離棚戶區(qū)、住進(jìn)商品房的最好時(shí)機(jī)，但是出于對(duì)個(gè)人私利的追求，他們往往會(huì)采取拖延或者故意拒絕簽約的方式來借機(jī)向政府提出更多的要求;還有一類是頑強(qiáng)抵抗拆遷的居民，這種類型的居民一般是在外已經(jīng)購(gòu)房居住、曹家巷的房屋只是用來出租，拆遷改造并不會(huì)從根本上給他們的生活水平帶來改變，比起拆遷獲得的補(bǔ)償，他們更加愿意定期收取穩(wěn)定的租金。

2012年初，得知拆遷消息的曹家巷居民匯集一堂，談?wù)撝^大部分居民期待已久的事情——拆遷，在不知是誰提議了拆遷拆的是大家的房子、所有決策應(yīng)該由居民共同參與之后，居民們當(dāng)即推選出臨時(shí)代表，讓其代表居民與政府協(xié)商關(guān)于居民自治的事宜;彼時(shí)，成都市委、市政府提出北改工程要處理好政府主導(dǎo)與群眾主體的關(guān)系，于是，在征求曹家巷區(qū)域內(nèi)住戶意愿的基礎(chǔ)上，同意曹家巷居民成立自治改造委員會(huì)，以區(qū)別于傳統(tǒng)拆遷改造模式的自治改造新模式來推動(dòng)曹家巷的拆遷改造。2012年3月5日，在成都市、金牛區(qū)兩級(jí)政府的指導(dǎo)下，由全體居民公開投票選舉的13名“自改委”成員誕生，標(biāo)志著社會(huì)組織“自改委”的正式成立。

二、曹家巷拆遷中政府與社會(huì)組織的角色定位

1、政府的角色定位

棚戶區(qū)改造作為成都市“北改”民生工程的項(xiàng)目之一，曹家巷拆遷在性質(zhì)上自然屬于公益性拆遷。以往、公益性房屋拆遷多采取政府包攬一切的模式，政府在其中占據(jù)著絕對(duì)的主體地位。然而在曹家巷拆遷中，成都市委、市政府?dāng)P棄“為民做主”的工作風(fēng)格，創(chuàng)新提出變政府主體為政府主導(dǎo)的思想，將“決定拆不拆”的權(quán)力賦予群眾，將拆遷涉及的多項(xiàng)事務(wù)交于“自改委”，自身則負(fù)責(zé)引領(lǐng)整個(gè)拆遷進(jìn)程、引導(dǎo)群眾自主參與改造，這使得曹家巷拆遷成為公益性拆遷中一個(gè)特殊的存在，介入其中的政府也實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)公益性拆遷模式中“實(shí)施者”的角色向“引導(dǎo)者、服務(wù)者”的角色轉(zhuǎn)換。

與某一群眾自發(fā)的房屋處置行為不同，曹家巷拆遷立足于成都市整體規(guī)劃的需要、關(guān)系著片區(qū)人民的生產(chǎn)生活，牽涉面廣、涉及群眾多、各方利益復(fù)雜，如若任由群眾意愿或者完全依賴第三方拆遷部門進(jìn)行拆遷規(guī)劃方案的制定，那極有可能導(dǎo)致拆遷的混亂無序，也影響社會(huì)的穩(wěn)定和諧。鑒于此，作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的政府，一方面由于自身職責(zé)所在、另一方面由于擁有獨(dú)特的公權(quán)力資源，自然，在拆遷工程中就牢牢掌握著拆遷“規(guī)劃者”的身份。

對(duì)于商業(yè)性拆遷而言，監(jiān)管市場(chǎng)主體的行為本就是政府的職能范疇，政府在其中監(jiān)督者的地位毋庸置疑，相反，對(duì)于一般的公益性拆遷而言，政府作為拆遷主體，通常伴隨著監(jiān)督者的形象削弱，被監(jiān)督者的形象強(qiáng)化。但是，曹家巷拆遷有別于以往政府——群眾二元主體的公益性拆遷常態(tài)，“自改委”的出現(xiàn)造就了這場(chǎng)拆遷中的多元主體，而多元主體的存在就必然意味著各主體間的相互監(jiān)督，有了監(jiān)督對(duì)象的政府也就必須同時(shí)扮演“被監(jiān)督者”與“監(jiān)督者”的雙重角色。

2、社會(huì)組織的角色定位

曹家巷“自改委”是在政府提出群眾主體的背景下，由片區(qū)居民選舉產(chǎn)生的臨時(shí)性社會(huì)組織，性質(zhì)上它既是拆遷主體、又是群眾代表，作為拆遷主體，它理應(yīng)自覺承擔(dān)拆遷過程中的諸多事項(xiàng)、推動(dòng)拆遷的順利進(jìn)行;作為群眾代表，它應(yīng)該秉承對(duì)群眾負(fù)責(zé)、為群眾服務(wù)的態(tài)度，替群眾想實(shí)際、謀實(shí)利、辦實(shí)事。所以，“自改委”必須在拆遷中將自己定位為“行動(dòng)者”的角色，而不只是作為群眾主體的象征，無所作為的等待著拆遷結(jié)束。

社會(huì)組織產(chǎn)生于社會(huì)之中，民間性和社會(huì)性的優(yōu)勢(shì)決定了它在化解社會(huì)矛盾方面的積極作用。而城市房屋拆遷之所以一直以來被認(rèn)為是城市管理的難題，就在于各種拆遷矛盾的存在，這些矛盾一旦未能得到有效的協(xié)調(diào)，便極易出現(xiàn)意外引發(fā)社會(huì)沖突。曹家巷拆遷中，“自改委”介于政府與群眾的“中間地帶”，政府與群眾之間的矛盾、群眾與群眾之間的矛盾，都需要這一社會(huì)組織的協(xié)調(diào)。

城市房屋拆遷中，基層政府迫于績(jī)效的壓力，難免會(huì)產(chǎn)生追逐利益的動(dòng)機(jī)，抑或使用機(jī)會(huì)主義策略、手段確保拆遷任務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)。群眾的監(jiān)督雖然可以在一定程度上對(duì)政府的行為產(chǎn)生制約，但是其隨意性強(qiáng)、缺乏系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性的弊端導(dǎo)致監(jiān)督并不能起到實(shí)質(zhì)性的效用，這時(shí)候，就需要一個(gè)有力的“監(jiān)督者”來約束政府的不合法不合理行為。曹家巷拆遷中以組織形態(tài)存在的“自改委”，相比于零散的群眾，監(jiān)督面更廣、監(jiān)督性更高。

三、曹家巷拆遷中政府與社會(huì)組織的有效合作

1、政府與“自改委”各司其職、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

政府與“自改委”作為曹家巷拆遷的兩個(gè)執(zhí)行主體，兩者掌握的資源不同、解決拆遷各事項(xiàng)的能力有異，因此，在面臨拆遷過程中的具體事務(wù)時(shí)，雙方必須在明確自身角色定位的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“誰適合誰做、誰效率高誰做”的原則。

政府作為此次棚戶區(qū)改造的發(fā)起人和曹家巷拆遷的最終責(zé)任人，理應(yīng)為拆遷工程提供各方面的保障、為拆遷的順利推進(jìn)鋪平道路。金牛區(qū)政府在本次拆遷中充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，在拆遷準(zhǔn)備時(shí)期便與華西集團(tuán)協(xié)商成立了自治改造指揮協(xié)調(diào)服務(wù)部、負(fù)責(zé)拆遷工作的總體指揮和調(diào)度;并勸服華西集團(tuán)與政府各出資500萬元，成立專門負(fù)責(zé)曹家巷拆遷的北鑫房屋投資公司，初步實(shí)現(xiàn)了拆遷工程組織和技術(shù)上的保障。

曹家巷拆遷改造既是一項(xiàng)民生工程，拆遷安置政策就要盡可能的保障群眾利益，政府作為公共利益的代表，承擔(dān)片區(qū)內(nèi)的拆遷規(guī)劃設(shè)計(jì)、制定科學(xué)合理的拆遷安置方案是它的職責(zé)。曹家巷拆遷中，金牛區(qū)政府針對(duì)曹家巷居民現(xiàn)有房屋過窄、過舊的現(xiàn)實(shí)狀況、綜合考慮多方因素，提出了原地返遷和貨幣終結(jié)兩種安置方案，后又為滿足民眾的多元訴求，做出了政策調(diào)整，在原方案的基礎(chǔ)上增加了異地安置的新形式。并且，政府對(duì)三種安置方案的具體標(biāo)準(zhǔn)以及如何實(shí)施，都做了明確的規(guī)劃和安排，居民可以根據(jù)自己的需要，權(quán)衡三種方案的利弊，做出自由選擇。

房屋拆遷必須以產(chǎn)權(quán)確認(rèn)為前提。曹家巷片區(qū)內(nèi)，存在單位公房、出租房、自建房等多種房屋產(chǎn)權(quán)形態(tài)，而且由于區(qū)域內(nèi)部分房屋歷史悠久，房屋的所有者幾經(jīng)變更，僅僅依靠政府的房屋產(chǎn)權(quán)登記記錄，并不能從根本上解決產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的問題。這時(shí)候，就需要實(shí)施逐一的入戶調(diào)查、對(duì)每間房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行明確。但是政府一方面沒有充足的人力資源，另一方面對(duì)區(qū)域內(nèi)的住戶也不夠了解，而“自改委”的成員全是生于此、長(zhǎng)于此，與居民相互熟悉、知根知底，再加上是由群眾選舉產(chǎn)生，威望高、群眾基礎(chǔ)扎實(shí)，在承擔(dān)摸底排查這一任務(wù)上具有政府無可比擬的優(yōu)勢(shì)。所以，在進(jìn)行拆遷的籌備之時(shí)，“自改委”就挨家挨戶上門訪問，收集、記錄居民的基本信息，判斷房屋的所有權(quán)，在較短時(shí)間內(nèi)完成了區(qū)域內(nèi)所有房屋的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)工作。

群眾不清楚政策、對(duì)政策有所誤解是城市房屋拆遷的一大阻力，與此相對(duì)應(yīng)，涉及拆遷相關(guān)政策的宣傳也就成為了拆遷改造過程中的重要環(huán)節(jié)。理論上來說，政府作為曹家巷拆遷政策的制定者，是對(duì)政策了解程度最高的群體，由其進(jìn)行政策宣傳應(yīng)該比社會(huì)組織具有更強(qiáng)的專業(yè)性。但是，從實(shí)踐來看，政府并不是最適合宣傳拆遷政策的群體，一是因?yàn)檎疀]有足夠的時(shí)間和精力對(duì)群眾進(jìn)行政策的詳細(xì)講解;二是因?yàn)檎鳛椴疬w的主導(dǎo)者，民眾對(duì)其的政策宣傳難免具有抵抗和戒備心理?！白愿奈眲t不同，它的組成人員多是轄區(qū)內(nèi)退休的老人，閑散時(shí)間較多、民眾對(duì)其的信任度較高，因此，“自改委”的成員們經(jīng)常利用業(yè)余時(shí)間對(duì)居民進(jìn)行面對(duì)面的政策宣傳，解答居民的疑惑，促進(jìn)居民對(duì)于政策的理解與支持。

在傳統(tǒng)的拆遷模式中，由于缺少對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督和制約的組織，難免會(huì)出現(xiàn)政府損害人民群眾利益的情況。曹家巷的“自改委”在本次拆遷中便時(shí)刻保持著對(duì)拆遷改造相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督的狀態(tài)，積極參與政府的拆遷規(guī)劃、返遷安置會(huì)議，在監(jiān)督的同時(shí)也適時(shí)提出自己對(duì)政策的意見和建議。最典型的是在政府和群眾為返遷安置房屋面積產(chǎn)生爭(zhēng)議的時(shí)候，“自改委”成員創(chuàng)新性的提出了對(duì)于想要大面積房屋的居民，在超出成都市征收房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的面積之外，按照新房的評(píng)估價(jià)出資購(gòu)買置換的建議，這為政府處理房屋置換問題提供了一個(gè)新思路。

2、“自改委”助力政府協(xié)調(diào)拆遷矛盾、維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定

城市房屋拆遷中，常見的矛盾類型有兩種，一種是政府與群眾的矛盾、即拆遷人與被拆遷人的矛盾，這類矛盾本質(zhì)上是政府制定的統(tǒng)一拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與群眾的多元利益訴求之間的矛盾，引起矛盾的原因通常有：一、在暫且不考慮民眾訴求是否合理的情況下，拆遷涉及到的群眾基數(shù)大、數(shù)量多，每個(gè)群眾內(nèi)心都有自己的“算盤”，都企圖讓政策往最能讓自己獲利的方向靠攏，零散且多樣的訴求使得政府無法兼顧，只能在經(jīng)過綜合權(quán)衡、多方思量之后制定符合大多數(shù)群眾意愿的政策，而在拆遷政策完成、公布的時(shí)候，部分群眾又會(huì)將自己獲得的利益與別人的利益進(jìn)行橫向比較，一旦發(fā)現(xiàn)自己的獲利比別人少，就會(huì)認(rèn)為政府不公平，從而引起雙方的矛盾沖突;二、民眾的訴求是合理的、是出于維護(hù)正常生產(chǎn)生活的需要、且在政府的能力范圍之內(nèi)，政府卻未滿足的時(shí)候，民眾會(huì)為爭(zhēng)取自身的合法權(quán)益向政府權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)，兩者的沖突就在所難免;三、部分民眾想借拆遷謀取巨額的私利，不顧及實(shí)際情況，提出超越政府常規(guī)能力界限的過分訴求，政府無力滿足，民眾就會(huì)主動(dòng)采取博弈策略與政府進(jìn)行周旋，雙方劍拔弩張、不甘示弱，極易引發(fā)矛盾、導(dǎo)致沖突的發(fā)生;四、政府的政策不能準(zhǔn)確傳達(dá)給群眾、群眾的訴求不能及時(shí)反映給政府，政府與民眾之間的溝通機(jī)制不健全、溝通渠道不暢通也是促使雙方產(chǎn)生矛盾的重要原因。還有一種是支持拆遷的群眾與抵抗拆遷的群眾之間的矛盾，這種類型的矛盾一般發(fā)生在對(duì)拆遷簽約比例有要求的拆遷情境中，只要雙方不采取過激行為，矛盾一般不易激化，但是容易令群眾相互之間產(chǎn)生嫌隙，不利于社區(qū)的穩(wěn)定和諧。

曹家巷拆遷中，政府與群眾之間的矛盾、群眾與群眾之間的矛盾，無疑都是存在的，但是由于“自改委”的努力協(xié)調(diào)，加上政府本身也充分考慮到群眾的利益，這場(chǎng)拆遷中的矛盾在還未凸顯的時(shí)候就得到了有效的化解。結(jié)合以上提到的矛盾發(fā)生原因，“自改委”在協(xié)調(diào)拆遷過程中政府與群眾間的矛盾時(shí)，主要做了如下工作：

①整合群眾利益訴求、做集體利益的“代言人”

曹家巷的“自改委”一經(jīng)成立，就積極開展入戶工作，并通過休閑游、壩壩會(huì)等多種方式近距離調(diào)查民意、傾聽民聲、收集住戶們的利益訴求，與此同時(shí)，“自改委”的成員本身就是拆遷片區(qū)的居民，他們清楚的知道自己想要通過這場(chǎng)拆遷得到什么，也大致了解自己的鄰居們對(duì)這次拆遷有著怎樣的期待，在經(jīng)過一輪又一輪的摸底工作之后，“自改委”對(duì)片區(qū)內(nèi)群眾的利益訴求進(jìn)行了整理，拋棄其中過分、無理的部分、保留合法、合理的部分，并將分散、無序的個(gè)體訴求整合折中為群體的利益表達(dá)。比如，在起初的拆遷安置方案中，只有原地返遷和貨幣終結(jié)兩種形式，有的群眾認(rèn)為選擇原地返遷意味著在等待返遷的時(shí)候，要承擔(dān)高額的租房費(fèi)用，選擇貨幣終結(jié)又由于房屋太小而獲得的補(bǔ)償不多，于是，“自改委”進(jìn)行了住戶調(diào)查，發(fā)現(xiàn)三分之一左右的群眾都有異地安置的意愿，便將這部分群眾的訴求統(tǒng)一起來，一并報(bào)與拆遷指揮部，并參加政府商討拆遷安置方案的會(huì)議，在其中代替居民表達(dá)相關(guān)訴求。由于這不是個(gè)別群眾的要求，而是部分群眾的集體意愿，所以金牛區(qū)政府也在原有的安置方案里添加了異地安置的形式，預(yù)防了群眾因?qū)Π仓眯问降牟粷M而與政府產(chǎn)生沖突的風(fēng)險(xiǎn)。