馮華忠

摘要：在我國，內(nèi)部審計的內(nèi)涵經(jīng)歷了從作為國家審計的一部分，到國家審計的附屬，到漸漸確立了自身的獨立地位，最終與國際接軌，把內(nèi)部審計的落腳點放在為組織增加價值和實現(xiàn)目標(biāo)上。本文以氣象系統(tǒng)為切入點，探索出基于價值鏈的氣象部門增值型內(nèi)部審計體系，以期為氣象部門增值型內(nèi)部審計提供啟示。

關(guān)鍵詞：增值型內(nèi)部審計;價值鏈

一、氣象部門內(nèi)部審計現(xiàn)狀及發(fā)展

（一）中國氣象部門內(nèi)部審計架構(gòu)

中國氣象部門分為國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地級市、自治州、自治盟）、縣（縣級市、區(qū)）四級，其中，中國氣象局是國務(wù)院直屬事業(yè)單位，省級及以下氣象單位實行上級氣象主管機關(guān)與本級人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以上級氣象主管機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的管理機制。在這樣的管理機制下，我國氣象部門內(nèi)部審計形成了分級管理和垂直管理相結(jié)合的模式——氣象部門各級專職、兼職內(nèi)部審計機構(gòu)和人員在其本級開展內(nèi)部審計工作，并接受上級內(nèi)部審計機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在國家局層面，設(shè)立了中國氣象局審計室，負責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)全國氣象部門內(nèi)部審計工作。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）氣象部門設(shè)置監(jiān)察審計處，設(shè)有2-3名專職內(nèi)部審計人員，各市（地級市、自治州、自治盟）氣象部門配備 1-2 名兼職內(nèi)部審計人員。此外，中國氣象局的直屬單位大部分也設(shè)立了監(jiān)察審計室，配備 2-3名專職內(nèi)部審計人員。詳見圖1：

（二）中國氣象部門內(nèi)部審計概述

我國氣象部門內(nèi)部審計工作開始于20世紀80年代中期，經(jīng)歷了如下三個階段：

1.早期構(gòu)建階段（80年代中期-80年代末）

80年代中期，國家局相繼發(fā)布了《關(guān)于在氣象部門開展審計工作的通知》（國氣人字[1984]第033號）、《氣象部門內(nèi)部審計工作的主要任務(wù)》（國氣審字[1985]第001號）等多個關(guān)于氣象部門審計和內(nèi)部審計的文件。1986年11月正式發(fā)布的《氣象部門內(nèi)部審計實施辦法》標(biāo)志著我國氣象部門內(nèi)部審計系統(tǒng)初步形成。截至1989年底，已有16個省、市、自治區(qū)成立了監(jiān)察審計室，配備審計人員62名（數(shù)據(jù)來源于《中國氣象統(tǒng)計年鑒》）。

2.政府審計階段（80年代末-90年代末）

1989年1月，審計署駐國家氣象局特派員辦公室開始正式開展工作，負責(zé)指導(dǎo)氣象部門內(nèi)部審計工作。1990年7月，《氣象部門內(nèi)部審計工作實施辦法》開始執(zhí)行，不僅明確了氣象部門內(nèi)部審計是國家審計體系的組成部分，同時也在制度上確立了審計署駐國家氣象局特派員辦公室領(lǐng)導(dǎo)地位。截至1998年上半年，在審計署駐中國氣象局審計局的領(lǐng)導(dǎo)下，全國設(shè)有35個處級審計機構(gòu)，配備專職審計人員71名。

3.政府審計附屬階段（90年代末-至今）

1998年6月審計署撤銷了駐中國氣象局審計局，審計工作由中國內(nèi)部審計協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)，實行行業(yè)管理。1998年12月，中國氣象局設(shè)立中國氣象局審計室，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全國氣象部門內(nèi)部審計工作，相繼制定和發(fā)布了《氣象部門基本建設(shè)審計暫行辦法》《氣象部門交叉審計暫行規(guī)定》和《氣象部門內(nèi)部審計質(zhì)量控制規(guī)范》等一系列規(guī)則制度，初步完善了氣象部門內(nèi)部審計的制度架構(gòu)。盡管1998年以來，氣象部門內(nèi)部審計工作接受中國內(nèi)部審計協(xié)會的指導(dǎo)，但目前無論從工作性質(zhì)和工作內(nèi)容上看，政府審計的印記依舊很深。

二、氣象部門基于價值鏈模型的增值型內(nèi)部審計新模式探索

（一）基于價值鏈模型的氣象部門增值型內(nèi)部審計模式

增值型內(nèi)部審計日益成為當(dāng)代主流的內(nèi)部審計模式。因為無論組織性質(zhì)如何，都在為社會提供一定的產(chǎn)品或服務(wù)，即都在創(chuàng)造價值，這就為增值型內(nèi)部審計創(chuàng)造了舞臺（鄭石橋、李婷婷（2017））。但何為增值型內(nèi)部審計，內(nèi)部審計如何增加組織價值，筆者認為其核心是通過各種途徑幫助組織實現(xiàn)目標(biāo)。

不同類型組織的目標(biāo)千差萬別，氣象系統(tǒng)分為事業(yè)單位和國有企業(yè)兩部分。事業(yè)單位部分是非盈利組織，目標(biāo)是高效率地為社會提供氣象服務(wù)這一公共物品;國有企業(yè)部分以盈利為目標(biāo)，最大限度地實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。因此，需要針對這兩部分設(shè)計不同的內(nèi)部審計模式。

推動增值型內(nèi)部審計模式并不是要摒棄審核型審計業(yè)務(wù)和監(jiān)督型審計業(yè)務(wù)，而是要大力推行增值型審計業(yè)務(wù)。審核型業(yè)務(wù)和監(jiān)督型業(yè)務(wù)有利于防范風(fēng)險、糾正偏差、減少損失，確保合法合規(guī)和資產(chǎn)安全;增值型業(yè)務(wù)能發(fā)現(xiàn)并推動整改組織內(nèi)外部的價值鏈缺陷，為組織創(chuàng)造價值。

基于以上分析并結(jié)合波特的價值鏈模型，筆者構(gòu)建了氣象系統(tǒng)的增值型內(nèi)部審計模型，詳見圖2：

氣象部門價值鏈是指一切能夠創(chuàng)造價值以及起支持作用氣象部門內(nèi)部、氣象部門之間、氣象部門與政府、氣象部門與客戶/社會公眾之間價值活動的總和。

筆者根據(jù)氣象部門特點，對氣象部門價值鏈區(qū)分公益和非公益兩類進行分析。每一類別中分內(nèi)部價值鏈和外部價值，其中內(nèi)部價值鏈包括支持性活動和基本活動兩部分，外部價值鏈即涵蓋了氣象部門與政府、客戶/社會公眾、供應(yīng)商的縱向價值鏈，也囊括了氣象部門與其他氣象部門的橫向價值鏈。針對公益類氣象部門價值鏈，筆者認為以審核型審計業(yè)務(wù)（基建項目審計）、監(jiān)督型審計業(yè)務(wù)（財務(wù)收支審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等）為主，而對于非公益類氣象部門價值鏈需審核型、監(jiān)督型、增值型審計業(yè)務(wù)（內(nèi)部控制審計、管理審計等）并重。此外，氣象部門內(nèi)部審計還可以適當(dāng)利用政府審計、外部審計及其他外部專家的工作。

（二）氣象部門增值型內(nèi)部審計模式實現(xiàn)路徑

1.擴展內(nèi)部審計業(yè)務(wù)功能

（1）優(yōu)化和完善內(nèi)部控制審計

氣象部門內(nèi)部審計可以考慮單獨開展內(nèi)部控制審計，充分發(fā)揮咨詢的角色，甚至可以考慮聘請外部專家參與直屬國有企業(yè)內(nèi)部控制架構(gòu)的審計與咨詢。

（2）適當(dāng)開展管理審計

戰(zhàn)略變更方面。隨著諸如防雷審批取消等政策和外在環(huán)境的變化，部分氣象科技服務(wù)企業(yè)需要考慮轉(zhuǎn)型以尋求發(fā)展和國有資產(chǎn)保值增值。當(dāng)企業(yè)發(fā)生轉(zhuǎn)型，并調(diào)整其戰(zhàn)略目標(biāo)時，內(nèi)部審計部門應(yīng)積極參與其中，并考慮相關(guān)轉(zhuǎn)型對企業(yè)風(fēng)險治理及內(nèi)部控制的影響。