何昕桁　朱丹青　馬岳潮　羅文春

摘要：2020年后，中國實(shí)現(xiàn)全面脫貧，農(nóng)村的絕對(duì)貧困問題可以得到根治，接下來，相對(duì)貧困的問題將成為國家治理貧困的重點(diǎn)。本研究從陜西農(nóng)村財(cái)政扶貧動(dòng)力、貧困主體脫貧基礎(chǔ)、陜西省財(cái)政管理以及監(jiān)督等方面分析陜西省農(nóng)村相對(duì)貧困現(xiàn)狀及在相對(duì)貧困背景下財(cái)政扶貧開發(fā)方面建議。

關(guān)鍵詞：相對(duì)貧困? 財(cái)政扶貧? 絕對(duì)貧困

一、引言

貧困問題關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)乎社會(huì)的長治久安。習(xí)近平總書記在2019年10月31日召開的十九屆四中全會(huì)中指出：“要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制?！钡?020年，絕對(duì)貧困將被徹底消除，取而代之的是相對(duì)貧困問題。而打贏貧困轉(zhuǎn)型時(shí)期戰(zhàn)役，必須要依托財(cái)政專項(xiàng)扶貧投入這一重要手段。隨著陜西省農(nóng)村地區(qū)相對(duì)貧困問題的日益凸顯，扶貧減貧工作要注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生，財(cái)政專項(xiàng)扶貧要持續(xù)發(fā)揮對(duì)貧困的負(fù)向拉動(dòng)作用。為提高財(cái)政扶貧減貧的益貧效果，政府應(yīng)該不斷優(yōu)化財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)、積極探索并創(chuàng)新扶貧資金模式、建立健全財(cái)政資金考核機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政的兜底性保障作用。

二、財(cái)政扶貧問題

（一）財(cái)政扶貧創(chuàng)新動(dòng)力不足

當(dāng)前陜西省在財(cái)政扶貧工作中取得了一定成效：推廣“金融+企業(yè)（合作社）+貧困戶”產(chǎn)業(yè)扶貧模式，重點(diǎn)支持紅棗種植加工等地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)貧困地區(qū)家庭經(jīng)營凈收入持續(xù)增長，占其人均可支配收入的32%;實(shí)行因地制宜、因人而異的異地搬遷政策，一定程度上解決了貧困地區(qū)“一方水土養(yǎng)育不起一方人”的生態(tài)貧困問題;政府不斷完善貧困地區(qū)社會(huì)保障體系的建設(shè)，異地搬遷扶貧補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧補(bǔ)貼及時(shí)到位，醫(yī)療保障的有效覆蓋，相關(guān)地區(qū)轉(zhuǎn)移性收入增幅達(dá)峰值。

但以上三大傳統(tǒng)財(cái)政扶貧政策的制定和實(shí)施主要是為解決2020年以前絕對(duì)貧困問題，為解決多維貧困和相對(duì)貧困問題，陜西省政府還應(yīng)在金融服務(wù)及產(chǎn)品創(chuàng)新上進(jìn)行積極探索[1]。當(dāng)前陜西省產(chǎn)業(yè)扶貧呈現(xiàn)片段化、單一性特點(diǎn)，尤其體現(xiàn)在缺乏直接提升農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)知識(shí)和經(jīng)營管理知識(shí)的系統(tǒng)化培訓(xùn)，產(chǎn)銷渠道不暢通等方面，新興電子商務(wù)的作用在脫貧工作中潛力較大但沒有發(fā)揮全部效用;異地搬遷缺乏長期規(guī)劃和整體布局，扶貧產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化建設(shè)結(jié)合不到位，“挪窮窩，拔窮根”思想貫徹不及時(shí)，使得有脫貧能力和意愿的農(nóng)民仍束縛于土地，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)于解決相對(duì)貧困問題創(chuàng)新動(dòng)力發(fā)掘不夠;當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系覆蓋面有限，普惠性民生脫貧、公平性脫貧落實(shí)不到位，因病致貧問題嚴(yán)重，綜合性醫(yī)療扶持措施有待開發(fā)。

（二）貧困主體脫貧基礎(chǔ)薄弱

陜西省大部分貧困主體地處偏遠(yuǎn)深山、文化程度低、信用意識(shí)差，政府對(duì)貧困主體脫貧情況難以持續(xù)跟蹤，造成嚴(yán)重信息不對(duì)稱問題，挫傷市場(chǎng)上其他金融機(jī)構(gòu)對(duì)貧困主體貸款的積極性，資金使用情況不到位。除此以外，很多貧困戶思想觀念較為落后，難以面對(duì)新理念，“小富即安”的思想根深蒂固，存在不敢想、不敢闖、不敢干的落后保守思想，也不愿意學(xué)習(xí)科技知識(shí)和接受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)，這導(dǎo)致創(chuàng)新財(cái)政扶貧政策實(shí)施不力：如部分貧困群體拒絕進(jìn)行異地搬遷，擔(dān)心房地消失[2];多數(shù)貧困群體不敢申請(qǐng)扶貧貼息貸款，擔(dān)心償還風(fēng)險(xiǎn)，切斷了助力脫貧的一條有效資金來源。貧困地區(qū)嚴(yán)峻的教育缺位現(xiàn)象、貧困主體文化素質(zhì)偏低，受此影響，貧困群眾主觀上認(rèn)為職業(yè)培訓(xùn)與教育培訓(xùn)作用甚微、時(shí)間成本高、培訓(xùn)內(nèi)容難以消化，參加培訓(xùn)積極性不高，形成惡性循環(huán)。長此以往，本地企業(yè)用工的供需矛盾突出，企業(yè)高素質(zhì)人才缺位，工人整體素質(zhì)不高，企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)受阻。

（三）財(cái)政資金科學(xué)化精細(xì)化管理仍有待加強(qiáng)

隨著財(cái)政體制改革的持續(xù)深入推進(jìn)，陜西省農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政管理水平已有顯著提升，逐步形成日趨現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)財(cái)政管理系統(tǒng)[3]。當(dāng)前陜西省旨在完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的新型財(cái)政管理模式，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)不變”：即預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)、債權(quán)債務(wù)主體、獨(dú)立核算責(zé)任主體不發(fā)生改變，落實(shí)“五個(gè)統(tǒng)一”：即核算統(tǒng)一、賬戶統(tǒng)設(shè)、工資統(tǒng)發(fā)、票據(jù)統(tǒng)管、采購統(tǒng)辦。陜西省農(nóng)村地區(qū)針對(duì)實(shí)際狀況建立了較為規(guī)范的財(cái)政預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)，為加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)與村級(jí)的財(cái)務(wù)管理，在“五權(quán)不變”的情況下，設(shè)立農(nóng)村財(cái)務(wù)代理中心，實(shí)行村賬鄉(xiāng)代理，推動(dòng)財(cái)政財(cái)務(wù)管理基本步入正軌。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的操作流程不規(guī)范、操作規(guī)則不夠細(xì)化，使得許多有效信息難以做到及時(shí)、全方位的監(jiān)控，項(xiàng)目設(shè)置的內(nèi)容不甚合理，硬件配置的標(biāo)準(zhǔn)處于較低水平，財(cái)政信息丟失或泄密的風(fēng)險(xiǎn)較高;在財(cái)政管理工作方面，大多數(shù)村級(jí)尚未成立民主理財(cái)小組，依然處于被動(dòng)核算記賬狀態(tài)，其中的會(huì)計(jì)核算內(nèi)容的真實(shí)性有待進(jìn)一步核實(shí)，財(cái)務(wù)公開制度沒有奉行常態(tài)化、透明化的原則。

（四）財(cái)政監(jiān)督滯后

農(nóng)業(yè)稅取消后，陜西省農(nóng)村地區(qū)財(cái)政組織收入的職能被弱化，會(huì)計(jì)核算、資金的發(fā)放和補(bǔ)貼、民生民本的支出、項(xiàng)目資金等的管理職能亟待加強(qiáng)，基層財(cái)政職能的轉(zhuǎn)換刻不容緩。當(dāng)前，財(cái)政監(jiān)督職能的弱化導(dǎo)致陜西省農(nóng)村地區(qū)財(cái)政職能難以充分發(fā)揮。中央財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)也促進(jìn)了對(duì)地方財(cái)政的縱向轉(zhuǎn)移支付，尤其在民生民本方面，上級(jí)在下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等方面資金增多。但分屬教育、財(cái)政、交通等各個(gè)部門、多方管理的財(cái)政資金分散，直接導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)對(duì)于“看得見”的部分難以實(shí)施有效監(jiān)督，而對(duì)于“看不見”、“摸不著”的部分又無法實(shí)現(xiàn)有效管理，形成扶貧政策和扶貧現(xiàn)狀二者脫節(jié)的“真空”局面?；谀壳氨尘皝砜搓兾魇∞r(nóng)村地區(qū)的財(cái)政相關(guān)部門監(jiān)督力量不足，在資金分配方面，各種項(xiàng)目的資金均由各分管部門來協(xié)調(diào)管理與安排，項(xiàng)目的申報(bào)工作則由發(fā)改委和其他相關(guān)部門聯(lián)合申報(bào)，未到財(cái)政部門備案，因此呈現(xiàn)出財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目本身情況了解甚少的局面;在項(xiàng)目實(shí)施過程中，財(cái)政部門由于技術(shù)和人員受限制的因素，多數(shù)情況只停留在表面上的“看客”而非深入了解;事后，由于財(cái)政部門人手短缺難以按規(guī)定進(jìn)行跟蹤問效，故只對(duì)重大項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，小型項(xiàng)目無暇顧及。除此以外，政府對(duì)于違規(guī)行為處理不到位，項(xiàng)目資金多方管理，各部門各取所需，違規(guī)操作屢見不鮮，相關(guān)部門組織對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行“蠶食”，只追求眼前利益，忙于應(yīng)付上級(jí)，對(duì)細(xì)節(jié)缺乏關(guān)注，或者不告不查，即便檢查出問題，也只是對(duì)其罰款，罰未責(zé)眾，大大削弱財(cái)政政策實(shí)施力度。

三、陜西省農(nóng)村地區(qū)反相對(duì)貧困的財(cái)政建議

（一）優(yōu)化財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)

政府財(cái)政支出在扶貧開發(fā)工作中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，通過多維角度分析貧困群體中相對(duì)弱勢(shì)者陷入貧困的原因，合理安排投資項(xiàng)目的優(yōu)先順序，將貧困群體進(jìn)一步細(xì)化細(xì)分：首先，針對(duì)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力弱的農(nóng)村貧困人口建立財(cái)政兜底保障政策，實(shí)施社會(huì)保障政策性兜底，使貧困人口借助外部“輸血”手段增強(qiáng)內(nèi)生“造血”功能，實(shí)行與扶貧開發(fā)制度的有效銜接，是緩解相對(duì)貧困的重要手段;對(duì)于一般貧困群體建立健全公平分配扶貧資源制度，重點(diǎn)增加公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政資金投入，解決資源分配不合理問題，不應(yīng)為彰顯績效而將財(cái)政資金、信息、資源傾向于雖較弱勢(shì)但有較強(qiáng)發(fā)展?jié)摿φ遊4]。優(yōu)化減貧長效機(jī)制，聚焦重點(diǎn)性支出。在未來解決相對(duì)貧困的道路上，要嚴(yán)控財(cái)政扶貧資金流向，形成政府財(cái)政方面權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，促進(jìn)減貧工作由量變到質(zhì)變。

（二）創(chuàng)新扶貧資金模式

通過探索并試點(diǎn)多種社會(huì)化融資渠道，拓寬扶貧資金來源。在金融服務(wù)行業(yè)，建立健全扶貧小額貸款制度與扶貧小額保險(xiǎn)制度，通過二者互補(bǔ)的機(jī)制，發(fā)揮金融扶貧的杠桿作用，催生貧困地區(qū)的發(fā)展動(dòng)力和生產(chǎn)動(dòng)力。經(jīng)試點(diǎn)，信貸資金在某些方面的使用效益優(yōu)于財(cái)政資金，能有效降低貧困脆弱性，是一種幫助貧困戶脫貧致富的優(yōu)良形式。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)進(jìn)一步降低信貸資金使用門檻，鼓勵(lì)貧困群體利用貼息資金發(fā)展生產(chǎn)，刺激資金的持續(xù)發(fā)展。

同時(shí)，政府積極引導(dǎo)社會(huì)資本流入扶貧開發(fā)建設(shè)，完善綜合扶貧體系，形成規(guī)模效益，舒緩財(cái)政資金扶貧壓力，彌補(bǔ)原有單一的財(cái)政資金扶貧的局限性，形成多方扶貧減貧資金合力，強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)財(cái)力保障能力。

（三）政府建立健全財(cái)政資金考核機(jī)制

建議陜西省扶貧辦及下設(shè)機(jī)構(gòu)建立健全扶貧工作考核機(jī)制及多元化考核指標(biāo)，完善績效評(píng)估和制度科學(xué)問責(zé)制度，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧財(cái)政投入的考評(píng)機(jī)制。一是對(duì)相關(guān)部門財(cái)政支出責(zé)任實(shí)施規(guī)范化管理。各部門按照權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)原則，應(yīng)將職責(zé)細(xì)化至每一筆具體財(cái)政資金，包括該項(xiàng)資金的合理規(guī)劃和具體去向。以各級(jí)政府事權(quán)為依據(jù)，減少越位缺位行為的發(fā)生。二是引入多元化財(cái)政扶貧支出考評(píng)指標(biāo)。財(cái)政扶貧資金績效考核指標(biāo)應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合、指標(biāo)的短期性與長期性相結(jié)合、公平與效率相結(jié)合的原則，綜合陜西省實(shí)際情況來制定。在指標(biāo)制定過程中綜合考量該區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、教育水平等，將扶貧減貧財(cái)政投入資金發(fā)揮最大效用。針對(duì)考核結(jié)果調(diào)整具體資金分配，接受社會(huì)各界監(jiān)督，防止“暗箱操作”，真正解決財(cái)政資金到戶率不高、重點(diǎn)不突出的問題。

（四）加大稅收優(yōu)惠支持力度

在解決相對(duì)貧困的道路上，我們要加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠，以此促進(jìn)減貧開發(fā)。

一是通過稅收優(yōu)惠吸引當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)帶動(dòng)貧困人群就業(yè)或再就業(yè)，按照雇傭貧困人口量或占比給予相應(yīng)稅收（如：企業(yè)所得稅方面）優(yōu)惠或由相應(yīng)財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行無償教育或人力資源培訓(xùn)。

二是引領(lǐng)帶動(dòng)省內(nèi)外發(fā)達(dá)區(qū)域的企業(yè)至貧困區(qū)域投資注資，實(shí)現(xiàn)資金調(diào)遷：對(duì)相關(guān)高新技術(shù)企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠，到貧困地區(qū)建設(shè)并投資，鼓勵(lì)貧困地區(qū)通過科學(xué)技術(shù)減貧;對(duì)小微企業(yè)出臺(tái)企業(yè)所得稅減免政策，實(shí)現(xiàn)貧困人口就業(yè)脫貧;對(duì)從事保障性住房建設(shè)和爛房危房改造的房地產(chǎn)企業(yè)給予相應(yīng)稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)民生性脫貧;對(duì)從事環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，支持貧困地區(qū)生態(tài)脫貧。

三是社會(huì)組織從事扶貧服務(wù)取得的相關(guān)收入，對(duì)其實(shí)行稅收優(yōu)惠或減免，鼓勵(lì)其參與扶貧開發(fā)工作。實(shí)現(xiàn)民間與政府合力，共同支持扶貧減貧工作。

四是擴(kuò)大區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策的受益范圍。我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策受益范圍主要覆蓋西部地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，陜西有部分地區(qū)尚未受益。建議制定試點(diǎn)試行針對(duì)不同貧困程度的區(qū)域制定專門稅收優(yōu)惠政策，從而更加高效、公平地助力貧困地區(qū)脫貧。

綜上所述，針對(duì)陜西省農(nóng)村地區(qū)的貧困現(xiàn)狀，建議通過完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧的財(cái)政支持力度、加強(qiáng)扶貧資金的管理等方式提高政策的靈活性，實(shí)施多元化的財(cái)政扶貧開發(fā)手段優(yōu)化扶貧效益。

四、總結(jié)

通過分析研究當(dāng)下的陜西省農(nóng)村貧困現(xiàn)狀和相關(guān)財(cái)政政策實(shí)施問題，得出陜西省貧困縣的大部分財(cái)政扶貧政策整體減貧效率不高，導(dǎo)致伴生的相對(duì)貧困現(xiàn)象不斷凸顯。而通過對(duì)有關(guān)財(cái)政扶貧政策的實(shí)施效率的研究，不難發(fā)現(xiàn)各貧困縣減貧效率低下的具體原因：一是當(dāng)前已有財(cái)政政策缺乏創(chuàng)新動(dòng)力，為解決后續(xù)多維貧困和相對(duì)貧困問題，陜西省政府還應(yīng)在金融服務(wù)及產(chǎn)品創(chuàng)新上進(jìn)行積極探索。二是貧困主體脫貧基礎(chǔ)薄弱，貧困地區(qū)居民文化素質(zhì)不高，脫貧積極性不強(qiáng)，缺乏脫貧的相關(guān)技能。第三是財(cái)政監(jiān)管不到位，由于貧困地區(qū)位置偏僻，政府難以對(duì)其政策實(shí)施情況進(jìn)行有效跟蹤，故無法及時(shí)根據(jù)實(shí)施情況對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)。因此本文基于以上分析，對(duì)于陜西省通過財(cái)政政策解決日后將長期存在的多維貧困和相對(duì)貧困問題，創(chuàng)新性地提出了陜西省農(nóng)村地區(qū)反相對(duì)貧困的財(cái)政建議，包括：優(yōu)化財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新扶貧資金模式、政府建立健全財(cái)政資金考核機(jī)制、加大稅收優(yōu)惠支持力度，促進(jìn)減貧開發(fā)。

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作者單位：陜西科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院