孫德發(fā)
摘要:目前關(guān)于都市區(qū)綜合交通體系規(guī)劃研究大多數(shù)重視構(gòu)建滿(mǎn)足區(qū)域內(nèi)互聯(lián)互通的交通體系,而毗鄰大都市區(qū)的中小城市往往關(guān)注自身交通體系的實(shí)施性和操作性,忽視與大都市區(qū)綜合交通的戰(zhàn)略性和協(xié)調(diào)性。因此,本文從區(qū)域協(xié)調(diào)角度,針對(duì)性地提出規(guī)劃思路和建議,以期指導(dǎo)尤其中小城市在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃背景下的綜合交通體系規(guī)劃。
Abstract: At present, most studies on the planning of comprehensive transportation systems in metropolitan areas attach importance to building a transportation system that meets the interconnection of the region, and the small and medium-sized cities adjacent to metropolitan areas often pay attention to the implementation and operability of their own transportation systems and ignore the integration with metropolitan areas strategic and coordinated transportation. Therefore, from the perspective of regional coordination, this article puts forward planning ideas and suggestions in order to guide the comprehensive transportation system planning of small and medium-sized cities in the context of a new round of land and space planning.
關(guān)鍵詞:毗鄰;大都市區(qū);中小城市;綜合交通;區(qū)域協(xié)調(diào)
Key words: adjacent;metropolitan area;small and medium-sized cities;comprehensive transportation;regional coordination
中圖分類(lèi)號(hào):TU984.191 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào):1006-4311(2020)17-0070-03
0 ?引言
十八大提出要“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”,并隨著《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》的印發(fā),標(biāo)志著我國(guó)空間發(fā)展和空間治理進(jìn)入了生態(tài)文明新時(shí)代,并要求全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作。自然資源部頒布《市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》對(duì)綜合交通體系提出:立足交通供需和流量分析,合理確定綜合交通體系發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略和布局,促進(jìn)區(qū)域一體、城鄉(xiāng)協(xié)同的綜合交通體系建設(shè),明確資源配置策略和實(shí)施措施。在學(xué)術(shù)上,劉豐等指出新時(shí)期區(qū)域交通規(guī)劃的新原則、新轉(zhuǎn)變及規(guī)劃新路徑[1]。原濤等提出通過(guò)分析中等城市區(qū)域交通面臨的新機(jī)遇、新模式、新政策和新手段等,繼而提出中等城市區(qū)域交通規(guī)劃要點(diǎn)[2]。馬小毅等提出在國(guó)土空間規(guī)劃中的組織方法、技術(shù)理念和表達(dá)形式方面的探索[3]。陳必壯等從規(guī)劃原則、技術(shù)路線(xiàn)、規(guī)劃目標(biāo)與需求預(yù)測(cè)四個(gè)方面提出了城市群綜合交通系統(tǒng)規(guī)劃方法[4]。范操等提出中心城市綜合交通發(fā)展規(guī)劃中的基本理論與方法[5]。楊東援提出要深入關(guān)注下一層級(jí)區(qū)域與城市群綜合交通網(wǎng)絡(luò)銜接方式與布局[6]。綜上所述,學(xué)術(shù)研究層面對(duì)都市區(qū)、城市群以及中心城市綜合交通體系研究,仍沿續(xù)傳統(tǒng)交通規(guī)劃的“四階段”方法或在此基礎(chǔ)上增加新技術(shù)大數(shù)據(jù)分析,而對(duì)毗鄰大都市區(qū)的中小城區(qū)面臨交通發(fā)展困境尚未重視和研究,并對(duì)在國(guó)土空間規(guī)劃背景下需要毗鄰大都市區(qū)的縣市交通協(xié)同內(nèi)容均未有研究分析。本文在回顧已有的研究基礎(chǔ)上,擬通過(guò)對(duì)目前正承擔(dān)漯河市國(guó)土空間規(guī)劃的綜合交通體系研究,分析在毗鄰鄭州大都市區(qū)的中小城市漯河利用本輪國(guó)土空間規(guī)劃的編制機(jī)會(huì),如何構(gòu)建支撐漯河融入大都市區(qū)的綜合交通體系。
1 ?中小城市與毗鄰大都市區(qū)之間的綜合交通體系關(guān)系
大都市區(qū)通常是指人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的大型集聚區(qū),這個(gè)區(qū)域組成了一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)功能區(qū),超過(guò)了單個(gè)城市的行政范圍[7]。大都市區(qū)是城市化發(fā)展到較高階段的城市空間組織形態(tài),是支撐帶動(dòng)城市群發(fā)展的核心增長(zhǎng)極。而毗鄰大都市區(qū)的中小城市往往是指處于大都市區(qū)行政邊界毗鄰城市,是在城市空間、基礎(chǔ)設(shè)施與人口特征等能夠自成體系但與大都市區(qū)又密切相關(guān)的城市。
1.1 大都市區(qū)互聯(lián)互通綜合交通給毗鄰中小城市的機(jī)遇
1.1.1 大都市區(qū)將形成高效便捷的樞紐體系
城市空間互動(dòng)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、資源共享是大都市區(qū)主要特點(diǎn)。
1.1.2 大都市區(qū)將形成互聯(lián)互通的區(qū)域城際交通網(wǎng)絡(luò)
大都市區(qū)將通過(guò)軌道快線(xiàn)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)交通城市化,重構(gòu)都市區(qū)城際樞紐體系,強(qiáng)化與功能中心的耦合布局。完善樞紐銜接功能,都市區(qū)范圍內(nèi)縣級(jí)實(shí)現(xiàn)城際網(wǎng)絡(luò)全覆蓋,實(shí)現(xiàn)高端功能中心間、功能中心與門(mén)戶(hù)樞紐間、功能中心與外圍組團(tuán)間直聯(lián)直通,形成以核心功能中心為樞紐,多點(diǎn)對(duì)外輻射的市域鐵路或城際軌道。
1.1.3 大都市區(qū)將重塑貨運(yùn)物流組織體系,與產(chǎn)業(yè)形成互動(dòng)
大都市區(qū)圍繞空港、陸港、港口等打造多式聯(lián)運(yùn)運(yùn)輸體系。優(yōu)化都市區(qū)內(nèi)部干線(xiàn)公路網(wǎng)絡(luò),沿線(xiàn)多點(diǎn)布局生產(chǎn)、生活服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化物流園區(qū)。從而拉動(dòng)周邊城市成為都市區(qū)腹地,提升大都市區(qū)的帶動(dòng)作用。
1.1.4 交通基礎(chǔ)設(shè)施的延伸,毗鄰城市融入大都市區(qū)實(shí)現(xiàn)一體化
都市區(qū)與周邊城市一體化發(fā)展趨勢(shì)明顯,并呈現(xiàn)出城市-區(qū)域的都市區(qū)化的趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下毗鄰區(qū)接軌上海大都市區(qū)發(fā)展比以往更加全面和深入,主要特點(diǎn)在于地區(qū)間的經(jīng)貿(mào)、人文等全面接軌以及產(chǎn)業(yè)合作平臺(tái)建設(shè)[8]。在具體實(shí)施路徑上,需充分發(fā)揮“區(qū)位+交通”優(yōu)勢(shì),促進(jìn)大都市區(qū)和周邊城市的融合,使生產(chǎn)要素在核心城市和周邊的區(qū)域能夠流動(dòng)起來(lái)。
1.2 毗鄰大都市區(qū)的中小城市交通發(fā)展難點(diǎn)
1.2.1 各類(lèi)國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇疊加鄭州大都市區(qū),毗鄰城市搭不上國(guó)家戰(zhàn)略被邊緣化
作為中部增長(zhǎng)引擎,鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、鄭洛新國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)以及河南國(guó)家自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等各類(lèi)國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇疊加鄭州。通過(guò)鄭汴、鄭許、鄭新、鄭焦交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè),為鄭州大都市區(qū)一體化融合發(fā)展注入了新的動(dòng)力,加快中原城市群發(fā)展,推進(jìn)鄭州建設(shè)國(guó)家中心城市。
而毗鄰鄭州大都市區(qū)的漯河,一方面由于缺乏國(guó)家戰(zhàn)略政策支撐,與鄭州大都市區(qū)對(duì)接缺乏平臺(tái)與抓手,往往難以列入建設(shè)計(jì)劃;另外一方面作為糧食主產(chǎn)區(qū)的漯河,這些交通基礎(chǔ)設(shè)施往往侵占永久基本農(nóng)田,由于缺乏國(guó)家戰(zhàn)略支撐,現(xiàn)有政策難以進(jìn)行永久基本農(nóng)田格局優(yōu)化調(diào)整,也造成列入建設(shè)計(jì)劃的交通基礎(chǔ)設(shè)施難以落地。
1.2.2 “被動(dòng)式”接受重大交通基礎(chǔ)設(shè)施,往往存在不確定性
大都市區(qū)在規(guī)劃互聯(lián)互通綜合交通體系時(shí),常將毗鄰城市作為一個(gè)節(jié)點(diǎn)考慮。周邊中小城市一方面并不清楚大都市區(qū)放射式通道的規(guī)劃意圖,僅當(dāng)作通過(guò)性通道預(yù)留,而不充分與綜合交通網(wǎng)絡(luò)布局協(xié)同實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互動(dòng);另一方面大多數(shù)交通基礎(chǔ)設(shè)施需要占用土地指標(biāo),中小城市政府往往不愿意占地,導(dǎo)致交通通道和城鎮(zhèn)的脫節(jié);還有一方面中小城市在積極對(duì)接落實(shí)和利用交通通道資源時(shí),有時(shí)會(huì)出現(xiàn)由于大都市區(qū)的發(fā)展思路調(diào)整造成原規(guī)劃通道取消。如鄭州都市區(qū)起初提出將G107的貨運(yùn)通道西移,到了2017年提出了G107東移形成東面的南北產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶,而漯河?xùn)|部一直未考慮或預(yù)留貨運(yùn)通道。
2 ?基于區(qū)域協(xié)調(diào)的漯河市國(guó)土空間綜合交通研究
交通是支撐城市發(fā)展的骨架,對(duì)引導(dǎo)城市空間布局具有重要作用。
2.1 迫切需要加強(qiáng)與鄭州大都市區(qū)共建共享區(qū)域設(shè)施以提升區(qū)域輻射能力
2.1.1 構(gòu)建完整的區(qū)域軌道網(wǎng)絡(luò),支撐漯河融入鄭州大都市區(qū)的城鎮(zhèn)走廊
①以市域鐵路建設(shè),實(shí)現(xiàn)漯河融入鄭州大都市區(qū)的公共交通一體化。市域鐵路是促進(jìn)中心城區(qū)和重點(diǎn)鎮(zhèn)衛(wèi)星城之間的聯(lián)系,帶動(dòng)能力廣。建議漯河將延伸鄭許市域鐵路列入十四五規(guī)劃,通過(guò)軌道交通直聯(lián)許昌、新鄭機(jī)場(chǎng)和鄭州東站,實(shí)現(xiàn)融入大都市區(qū)的軌道交通網(wǎng),促進(jìn)鄭許漯城鎮(zhèn)發(fā)展帶的公共交通發(fā)展。
②以城際鐵路建設(shè),實(shí)現(xiàn)漯河城區(qū)與大都市區(qū)核心功能區(qū)直聯(lián)直通。推進(jìn)鄭州新鄭機(jī)場(chǎng)至漯河的城際軌道交通建設(shè),升級(jí)改造漯河站,并采用TOD理念,實(shí)現(xiàn)漯河核心功能區(qū)與鄭州航空港、許昌新區(qū)的直連直通。
③以寧洛高速鐵路建設(shè),實(shí)現(xiàn)漯河高鐵樞紐城市建設(shè)。力爭(zhēng)將洛陽(yáng)-平頂山-漯河-周口高速鐵路納入國(guó)家和河南省“十四五”建設(shè)規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)與徐西客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)、鄭萬(wàn)客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)、京廣客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)以及鄭合客運(yùn)專(zhuān)項(xiàng)的無(wú)縫銜接,打造“十字形”高速鐵路樞紐城市,提高漯河市鐵路輻射能力。如圖1所示。
2.1.2 構(gòu)建現(xiàn)代物流運(yùn)輸體系,高效對(duì)接鄭州陸港和航空港
①利用高等級(jí)公路建設(shè),強(qiáng)化漯河境內(nèi)城鎮(zhèn)與鄭州大都市區(qū)的便捷聯(lián)通。加快許信高速公路建設(shè)以及國(guó)道107東移,增強(qiáng)鄭州大都市區(qū)對(duì)漯河市的輻射帶動(dòng)以及促進(jìn)沿線(xiàn)城鎮(zhèn)與鄭州大都市區(qū)快速聯(lián)系。
②完善漯河集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),強(qiáng)化貨運(yùn)通道建設(shè)。公鐵水多式聯(lián)運(yùn)是整合區(qū)域物流資源、推動(dòng)市域物流業(yè)集聚發(fā)展的重要戰(zhàn)略行動(dòng)。依托沙潁河航道、孟平鐵路、京廣鐵路、G107,建設(shè)漯河港、鐵路站場(chǎng)和公路港口,形成建設(shè)公、鐵、水多式聯(lián)運(yùn)交通樞紐,打造內(nèi)陸地區(qū)國(guó)際物流戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)。
③強(qiáng)化與鄭州航空港樞紐的聯(lián)系,強(qiáng)化鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。完善通用機(jī)場(chǎng)功能,積極推進(jìn)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè),提升交通服務(wù),聯(lián)動(dòng)鄭州空港,培養(yǎng)通用航空消費(fèi)市場(chǎng)。
2.2 市域多組團(tuán)融合發(fā)展迫切需要構(gòu)建“軌道+高等級(jí)公路”骨架網(wǎng)絡(luò)以?xún)?yōu)化市域國(guó)土空間結(jié)構(gòu)
2.2.1 構(gòu)建市域軌道交通網(wǎng)絡(luò),促進(jìn)縣市一體化發(fā)展
對(duì)孟平和漯舞等既有鐵路通道提升服務(wù)容量和品質(zhì),規(guī)劃中心城區(qū)與臨潁、舞陽(yáng)縣的市域軌道交通,推動(dòng)縣市一體化發(fā)展,同時(shí)利用軌道交通樞紐建設(shè)帶動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展。
2.2.2 建設(shè)“大繞城、大聯(lián)通”高等級(jí)公路格局,促進(jìn)城鎮(zhèn)空間布局優(yōu)化
構(gòu)建“環(huán)形+放射性”干線(xiàn)公路網(wǎng)絡(luò),促進(jìn)沿線(xiàn)港口、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等物流空間布局優(yōu)化,以及沿線(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。結(jié)合干線(xiàn)公路規(guī)劃建設(shè),整合遷建沿線(xiàn)小規(guī)模、低效、高污染等一批物流園區(qū)、批發(fā)市場(chǎng),引導(dǎo)各物流要素加快向重點(diǎn)物流園區(qū)集聚發(fā)展。
2.2.3 城區(qū)內(nèi)部功能片區(qū)融合迫切需要盡快打造現(xiàn)代化公交體系以轉(zhuǎn)變個(gè)體交通方式主導(dǎo)地位
①確定“公交+慢行”為導(dǎo)向的綠色交通體系。改善慢行交通環(huán)境,增強(qiáng)慢行+公共交通的吸引力和服務(wù)水平將有利于居民出行方式的轉(zhuǎn)換,使老城區(qū)的交通發(fā)展與地區(qū)環(huán)境容量和空間品質(zhì)要求相適應(yīng),起到緩解城市交通壓力、優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)的作用。
②實(shí)施公交導(dǎo)向開(kāi)發(fā),促進(jìn)用地與交通發(fā)展的良性互動(dòng)。加強(qiáng)對(duì)私家車(chē)使用的管理,高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)與大容量公交系統(tǒng)互為依存,由公交為骨架的市域客運(yùn)走廊,以在充分發(fā)揮城市空間集聚同時(shí)解決城市快速發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的交通擁堵問(wèn)題,努力實(shí)現(xiàn)交通與用地的整合發(fā)展,提供交通規(guī)劃引導(dǎo)城市規(guī)劃的發(fā)展模式。
3 ?毗鄰大都市區(qū)的中小城市國(guó)土空間綜合交通體系規(guī)劃幾點(diǎn)建議
3.1 通過(guò)政策、市場(chǎng)疊加效應(yīng)加快中小城市與鄰近都市區(qū)融合發(fā)展,推進(jìn)大型交通基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同建設(shè)
中小城市能否真正的融入大都市區(qū)實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展,以及區(qū)域功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化,將取決于政策、經(jīng)濟(jì)等因素的疊加效應(yīng)。如利用自身主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、區(qū)域優(yōu)勢(shì)等,推動(dòng)科創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)、對(duì)外開(kāi)放等一系列政策,實(shí)現(xiàn)教育等公共資源向鄰近都市區(qū)中小城市傾斜,探索形成利益共同體的保障機(jī)制,都市區(qū)和鄰近城市將愿意共同加大區(qū)域交通設(shè)施建設(shè),實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品均等化使用。
3.2 主動(dòng)對(duì)接 “十四五”發(fā)展規(guī)劃,落實(shí)重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目
國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》(中發(fā)[2018]44號(hào))提出,要建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng),以空間規(guī)劃為基礎(chǔ),以專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐。因此,國(guó)土空間規(guī)劃編制需要充分與 “十四五”對(duì)接、溝通、協(xié)調(diào)、反饋,保障2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的空間基礎(chǔ)為目的。國(guó)土空間綜合交通體系規(guī)劃既要體現(xiàn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的支撐保障作用,推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目空間布局,又要體現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間中的開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的空間約束作用。
3.3 落實(shí)國(guó)土空間交通設(shè)施用地控制研究
3.3.1 重大交通基礎(chǔ)設(shè)施用地納入國(guó)土空間規(guī)劃
對(duì)綜合交通樞紐的選址、功能、需求進(jìn)行分析,確定綜合交通樞紐用地控制規(guī)劃,包括對(duì)外交通設(shè)施和城市集疏運(yùn)交通設(shè)施的用地規(guī)劃,納入到國(guó)土空間規(guī)劃。
在交通設(shè)施用地控制基礎(chǔ)上,結(jié)合國(guó)土空間發(fā)展和交通發(fā)展研判推演,對(duì)近中期交通發(fā)展控制用地和遠(yuǎn)期預(yù)留用地進(jìn)行明確,研究遠(yuǎn)景規(guī)劃預(yù)留重大基礎(chǔ)設(shè)施用地,納入到國(guó)土空間規(guī)劃。
3.3.2 國(guó)土空間規(guī)劃用地布局反饋
在不同土地供應(yīng)政策情景下,在城市發(fā)展目標(biāo)基礎(chǔ)上,結(jié)合城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定以及城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化,分析在存量背景下交通設(shè)施對(duì)城市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量以及用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的反饋。
3.3.3 新增交通設(shè)施的建設(shè)用地指標(biāo)對(duì)永久基本農(nóng)田劃定調(diào)整更新
結(jié)合規(guī)劃新增交通設(shè)施,分析評(píng)估建設(shè)實(shí)施時(shí)序和基本農(nóng)田占用關(guān)系,明確城鎮(zhèn)與國(guó)土空間總體規(guī)劃中建設(shè)用地指標(biāo)的關(guān)系,明確各縣市新增交通設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)的控制要求。按照“總體穩(wěn)定、局部微調(diào)、量質(zhì)并重”的原則,開(kāi)展補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田工作,編制永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案。
4 ?結(jié)語(yǔ)
本文分析了毗鄰中心城市在面對(duì)大都市區(qū)將疊加更多的政策支持下,面臨的困境和機(jī)遇。在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的時(shí)代要求下,以協(xié)調(diào)發(fā)展的角度探討中小城市從區(qū)域融合大都市區(qū)、市域多組團(tuán)融合發(fā)展以及城區(qū)內(nèi)部功能片區(qū)融合等三個(gè)方面如何構(gòu)建相應(yīng)的交通支撐體系,并以漯河市國(guó)土空間綜合交通體系規(guī)劃為例。最后,從爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)和省級(jí)的交通建設(shè)政策支持、對(duì)接“十四五”發(fā)展規(guī)劃以及存量背景下交通設(shè)施用地控制方面提出建議,真正實(shí)現(xiàn)綜合交通體系作為實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理的政策工具。
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