張波 顧秀文

摘? 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)從計劃到市場的轉(zhuǎn)型，社會治理正由傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的集權(quán)社會管理模式向國家、社會和市場分權(quán)共治的新格局轉(zhuǎn)變。社會治理模式不僅要兼顧國家性質(zhì)和市場基礎(chǔ)，還要尊重社會現(xiàn)狀，保證治理的合法性與正當(dāng)性。鑒于此，脫鉤治理模式必須與法治理念、經(jīng)濟(jì)形態(tài)和民主政治相適應(yīng)，不僅要防止市場失靈，也要防止規(guī)制失靈。對此，一方面，可以從橫向維度規(guī)范政府機(jī)關(guān)權(quán)力界限，督促其合法行政;另一方面，可以從縱向維度加強(qiáng)政府與市場關(guān)系的法治化建設(shè)，平穩(wěn)推動脫鉤治理的法治化。

關(guān)鍵詞：社會治理;依法治理;社會管理;政府與市場;脫鉤治理

中圖分類號：D920.0? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1671-9255（2020）02-0054-04

一、從掛鉤管控到脫鉤治理：模式轉(zhuǎn)換與理念重塑

不同的社會經(jīng)濟(jì)條件催生出不同的社會治理思路，不同的社會治理思路滋長出不同的社會治理模式。中共十八屆三中全會提出要“創(chuàng)新社會治理體制、提高社會治理水平”，第一次在黨的正式文件中實現(xiàn)了從“社會管理”到“社會治理”的轉(zhuǎn)變。中共十九屆四中全會提出要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”，進(jìn)一步對“社會治理”的概念予以強(qiáng)化?！啊卫淼奶岢?，既在價值理念上是對以‘管理為主導(dǎo)的治國理政模式的一種挑戰(zhàn)和超越，也為頂層設(shè)計上對共治、協(xié)同和參與指明了方向?！盵1]這一概念的歷史性變動表達(dá)了社會治理從傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的集權(quán)社會管理模式到國家、社會和市場分權(quán)共治格局的偉大突破，是對舊式“社會管理”模式的根本性重塑。

社會治理模式安排承載著政府與社會、政府與公民、政府與市場之間的基本關(guān)系，是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要突破口。掛鉤管控作為以往社會管理模式的創(chuàng)新，指政府等社會管理主體，為實現(xiàn)其高效管理目的出臺相關(guān)政策等規(guī)范性文件，將多種完全獨立的法律關(guān)系、法律責(zé)任相互捆綁，并以某一法律關(guān)系作為另一法律關(guān)系是否成就的前置性門檻的社會管理模式。譬如，國家通過戶籍制度控制人口流動，并以有無城鎮(zhèn)戶口作為進(jìn)城人口享有市民待遇、社會福利的前提條件。掛鉤管控強(qiáng)調(diào)社會管理主體對資源、人口流動和社會進(jìn)程的絕對支配，是一種社會管理的思路。按照當(dāng)前法治視域下的社會治理思路，社會治理主體本身也應(yīng)是被治理的對象，它追求的是從人治、強(qiáng)行政管控向法治及市場配置的轉(zhuǎn)變。在這一社會治理思路的指引下，法律關(guān)系的任意掛鉤、法律責(zé)任的恣意捆綁、資源配置的行政主導(dǎo)等均已不適應(yīng)新時代社會治理理念，平穩(wěn)、有序地解綁、脫鉤成為當(dāng)前社會治理目標(biāo)向法治、平等、自由回歸的重要抓手。

社會治理模式受制于經(jīng)濟(jì)形態(tài)，不同的經(jīng)濟(jì)形態(tài)對社會治理模式有著不同的要求。計劃經(jīng)濟(jì)時代資源緊缺，社會管理以管理主體鞏固其對資源配置的控制權(quán)為中心，以維護(hù)社會秩序為目標(biāo)，建立起了由政府主導(dǎo)的高度集權(quán)的社會管理模式，掛鉤管控便是實現(xiàn)其目的的重要“利器”。到了市場經(jīng)濟(jì)時期，公民的法治意識有所增強(qiáng)，基于“依法治國”戰(zhàn)略，社會治理理念表現(xiàn)為“法治”。社會治理法治化在這一時期得到了極大限度的推崇。過去的掛鉤管控模式逐漸暴露出城鄉(xiāng)二元分化、教育公平失衡、法律關(guān)系混淆、法律責(zé)任錯位等問題，與法治下的市場經(jīng)濟(jì)理念相悖。在這一背景下，社會治理策略出現(xiàn)了由政府主導(dǎo)讓位于市場配置、秩序優(yōu)先讓位于自由優(yōu)先、人治讓位于法治的轉(zhuǎn)換，脫鉤治理模式應(yīng)運而生。

我國《憲法》規(guī)定，“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！比欢?，社會主義法治國家的基本要求是什么？依法治國的定位會對社會治理模式產(chǎn)生何種影響？市場經(jīng)濟(jì)將如何影響社會治理模式？在建設(shè)法治社會時，社會治理模式如何發(fā)揮其保障性、規(guī)制性、基礎(chǔ)性作用？以往的社會管理與新時代社會治理理念和方式有何不同？這些問題都須從社會治理頂層設(shè)計的維度得到解答。

就價值目標(biāo)而言，社會主義法治國家是社會治理的總目標(biāo)，是法治社會建設(shè)的基礎(chǔ)。我國《立法法》的規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。”這種立法授權(quán)并不是準(zhǔn)許治理主體為了社會治理高效、績效考核等恣意掛鉤法律關(guān)系，惡意扭曲法律關(guān)系的“因果鏈條”，任意嫁接法律責(zé)任，而是在法律規(guī)定的限度內(nèi)允許一定程度的靈活治理。按照這一治理理念，治理主體在選擇治理模式時，一方面，必須遵循法律至上原則，消除掛鉤管控模式在戶籍、教育等場域因與計生、城鎮(zhèn)落戶、就業(yè)率、學(xué)區(qū)房等相掛鉤而導(dǎo)致的弊端;另一方面，應(yīng)從厘清治理主體、擺脫績效攀比、廓清法律關(guān)系、明晰法律責(zé)任等多維度探索脫鉤治理的路徑，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對社會治理的需求。

就治理效率與治理正義而言，基于依法治國理念，社會治理的主旨無疑應(yīng)該是正義。然而，就現(xiàn)實情況而言，實現(xiàn)這一目標(biāo)仍需一個漫長的過程。改革開放之初社會資源匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與秩序穩(wěn)定成為當(dāng)務(wù)之急，治理效率成為社會治理的首要價值趨向。在此背景下，行政權(quán)力擴(kuò)張，“行政立法性”規(guī)范文件盛行，社會資源配置的決定權(quán)集中于政府。近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了重要突破，穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟(jì)體，伴隨著日漸豐富的資源，城鄉(xiāng)差距也越來越大，教育、醫(yī)療資源地區(qū)分布不均衡，掛鉤恣意化誘發(fā)“人治下的法治”，社會公正受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，效率優(yōu)先的治理目標(biāo)已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)前的社會需要，必須調(diào)整。針對治理目標(biāo)與現(xiàn)實需要的錯位，政府應(yīng)當(dāng)多角度發(fā)力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，同時改進(jìn)社會治理模式，引入權(quán)力制約與市場參與，奉行法治原則，讓資源配置的權(quán)力回歸市場，實現(xiàn)掛鉤管控向脫鉤治理的轉(zhuǎn)型。

從掛鉤管控到脫鉤治理，不僅昭示著我國社會治理模式的轉(zhuǎn)換，而且表達(dá)出一種社會治理理念的重塑。為適應(yīng)新時代對自由、平等價值的追求和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的需求，市場和法治將成為脫鉤治理模式的基礎(chǔ)，社會治理主體將成為治理對象，資源配置市場化、法律關(guān)系單一化和法律責(zé)任清晰化也將成為社會治理的主色調(diào)。與此同時，國家機(jī)構(gòu)間社會治理權(quán)力配置規(guī)范化，政府間社會治理關(guān)系法治化，一幅嶄新的社會治理藍(lán)圖呼之欲出。

二、自由平等與城鄉(xiāng)一體：脫鉤治理的目標(biāo)趨向

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，資源匱乏，社會治理的頂層設(shè)計以維護(hù)社會秩序和有效治理為核心，治理權(quán)力大幅度集中于政府。在這一背景下，社會公眾對自由平等的追求讓位于社會的秩序與穩(wěn)定，權(quán)利犧牲也成為常態(tài)。戶籍制度則在當(dāng)時發(fā)揮出了其時代價值。在戶籍領(lǐng)域，掛鉤管控模式要求戶籍政策作為某一行政行為是否成就的前置條件，或者是否享有某一政策視其戶籍而定。由于戶籍制度不是建立在自由平等的基礎(chǔ)之上，市場對于社會治理的參與度也較低，尤其是受政府集權(quán)管控的影響，掛鉤管控成為社會治理的主流模式，以制度為前提的社會之治被淡化。如果社會治理不以自由平等為基礎(chǔ)，而在不斷地強(qiáng)化政府主導(dǎo)的集權(quán)管理，社會公眾的流動自由將受到阻礙、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程將遭遇掣肘、政治民主將被侵蝕，社會治理的方式將淪為政府統(tǒng)治的工具。

“隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立，人口、資源的流動性打破了已建立起來的‘戶籍制度和‘檔案制度的基礎(chǔ)?！?[2]加之依法治國戰(zhàn)略的推進(jìn)，公民法治意識的增強(qiáng)，出于對美好生活的追求，以及對自身權(quán)利的保護(hù)，社會公眾對于擺脫戶籍牽制，追求自由平等與城鄉(xiāng)一體的呼聲愈加強(qiáng)烈。與此同時，社會治理模式，對制止政府權(quán)力濫用，限定政府在社會治理中的治理方向提出了要求，也為脫鉤治理模式的誕生奠定了基礎(chǔ)。

我國傳統(tǒng)的社會治理模式是政府主導(dǎo)的集權(quán)社會管理模式，強(qiáng)政府的理念根深蒂固，在很長一段時間內(nèi)，法治社會建設(shè)都未得到重視。但是，對于自由平等以及城鄉(xiāng)一體的追求，應(yīng)當(dāng)是在法治社會的旗幟下，在制度的軌道上平穩(wěn)建設(shè)，而不是取決于政府行政命令的善意與否。相較于掛鉤模式中的權(quán)力中心，脫鉤治理模式中的法治社會建設(shè)的可預(yù)測性就是其最大的優(yōu)勢。在法治社會，治理行為必須于法有據(jù)，實現(xiàn)行政權(quán)力與行政權(quán)力的脫鉤，也是法治社會建設(shè)的內(nèi)在要求。

因此，脫鉤治理首先要實現(xiàn)行政權(quán)力與行政權(quán)力的脫鉤，在治理措施中明晰法律關(guān)系、廓清法律責(zé)任、強(qiáng)化政府權(quán)威，提升法治建設(shè)層次。脫鉤之治其實并不復(fù)雜，但是落實起來并不容易。脫鉤之治也是控權(quán)之治，需要重視行政部門之間的權(quán)力協(xié)調(diào)與配置，并制定相應(yīng)的部門協(xié)作法律，配之以市場與政府治理的銜接，以切實保障社會公眾的基本權(quán)益。為此，有必要構(gòu)建社會治理的宏大視野，以公共利益的實現(xiàn)作為評價標(biāo)準(zhǔn)，遵守合法之治與正當(dāng)之治，改變社會治理模式的定位，脫離掛鉤管控的窠臼。

三、市場主導(dǎo)與法治社會：脫鉤治理的基本進(jìn)路

在社會治理中，資源配置具有公共性與非排他性，如果一律由私人以市場為平臺予以提供，“搭便車”的現(xiàn)象則在所難免。然而，政府兼具“治理者”與“被治理者”的身份，其在促進(jìn)社會治理公共利益最大化的同時，也會最大限度地謀求自身利益，是社會治理的復(fù)合利益主體?，F(xiàn)實中，政府在社會治理中權(quán)力濫用而不自知的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，社會治理的內(nèi)容除了維護(hù)社會秩序、保障公眾權(quán)益，還要將政府權(quán)力納入治理范疇，以防止其對市場的不當(dāng)干預(yù)。

市場在社會治理中起到保障配置公正、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、激勵社會進(jìn)步的作用，它與政府的強(qiáng)權(quán)治理對立而又統(tǒng)一，彼此在治理范圍方面此進(jìn)彼退。由于在社會治理中，無論是市場還是政府都存在規(guī)制失靈的風(fēng)險，因此，脫鉤治理應(yīng)當(dāng)采取中性原則。政府與市場應(yīng)當(dāng)保持相對分立，政府對于整個社會治理進(jìn)行宏觀調(diào)控，而不介入具體的治理事項，以保證市場能夠正常發(fā)揮作用。

在法治社會治理目標(biāo)的指引下，脫鉤治理模式采用中性原則，不僅認(rèn)可了政府對于維護(hù)社會秩序和保障資源配置的現(xiàn)實價值，同時對于政府權(quán)力也具有抑制功能。長久以來，政府在社會治理中所采取的掛鉤管控模式，使得其職能“越位”的現(xiàn)象屢見不鮮。隨著法治社會理念的深化，脫鉤治理必須定位于彌補(bǔ)“規(guī)制失靈”，超越政府的治理績效利益之爭，將社會治理的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。不論是治理過程還是治理結(jié)果，都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出政府依法行政，避免政府憑借其公權(quán)力，出現(xiàn)權(quán)力尋租的現(xiàn)象，使政府與市場都能夠在法治的軌道上協(xié)同并進(jìn)。盡管法治目前已被提升為我國的治國方略，成為脫鉤治理的基礎(chǔ)，并要求健全社會主義法治，但在落實脫鉤治理中，要讓規(guī)制政府權(quán)力成為一種習(xí)慣、要讓法治社會治理成為一種常態(tài)，仍需要度過一段漫長的磨合時期。在這一過程中，需要政府、市場、社會公眾予以配合和適應(yīng)，此外，國家也要加強(qiáng)制度建設(shè)。秉承著法治原則，脫鉤治理的橫向和縱向進(jìn)路是法治社會建設(shè)需要進(jìn)一步關(guān)注的內(nèi)容。

四、脫鉤治理的橫向進(jìn)路：政府機(jī)構(gòu)間社會治理權(quán)力配置規(guī)范化

脫鉤治理模式，一是行政權(quán)力與行政權(quán)力的脫鉤，二是行政權(quán)力與市場的脫鉤。就行政權(quán)力與行政權(quán)力的脫鉤而言，戶籍常常被作為有效治理的“萬金油”，比如以出生落戶的限制促進(jìn)社會公眾對計劃生育的遵守;比如社保繳費與子女受教育相掛鉤，斷繳將限制子女入學(xué);再比如以獲得城鎮(zhèn)戶口誘使進(jìn)城人口貫徹積分政策，戶籍制度儼然成為某一行政行為能否奏效的前置條件。事實上，行政機(jī)關(guān)的此類行為僭越了彼此之間的權(quán)力界限，違反了法律對其的授權(quán)。最為典型的，是受刑事處罰人員的刑事責(zé)任與其子女的就業(yè)相掛鉤。這不僅僅是對行政權(quán)的僭越，也是對司法權(quán)的僭越。對此，我國應(yīng)建立起法治政府理論，以倒逼國家機(jī)構(gòu)間社會治理權(quán)力配置規(guī)范化。

對于刑事責(zé)任的設(shè)置、某一行政處罰等行政行為成就的前置條件，在我國《行政訴訟法》中有明文規(guī)定只能由國家法律予以規(guī)定。但這一要求在現(xiàn)實中并未得到遵守，政府機(jī)構(gòu)為使治理措施令行禁止而隨意頒發(fā)行政命令，致使行政權(quán)力蔓延，逾越了政府機(jī)構(gòu)間權(quán)力的壁壘。誠然，在一定的社會需求下，政府機(jī)構(gòu)的行政命令具有一定的必要性和合理性。但隨著依法治國方略的推進(jìn)和法治政府理論的提出，依法行政成為其重要內(nèi)容，“法治政府理論以一種制度化的形式約束了行政行為的隨意性，限制了政府作為國家機(jī)關(guān)中最容易發(fā)生的自我利益擴(kuò)張的本性”。[3]

“政府權(quán)力橫向配置著眼于同級政府所轄職能部門之間的權(quán)力分工與協(xié)調(diào)。”[4]因此，需要對政府機(jī)構(gòu)間的權(quán)力予以確權(quán)，相對于地方政府而言，職能部門只是其工作機(jī)構(gòu)，只是負(fù)責(zé)執(zhí)行政府部門的社會治理決議。實際情況也正如所擔(dān)憂的那樣，地方政府在社會治理中擁有最終決策權(quán)，其他職能部門的職責(zé)變得模糊，在必要時，所有職能部門的職責(zé)都是協(xié)助政府，以實現(xiàn)最終的社會治理目標(biāo)。其他行政部門職責(zé)的模糊性也會導(dǎo)致其權(quán)力的無限延展性。為改變這一情況，《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)做出相應(yīng)的修改，但這種修改非常有限，僅僅限于技術(shù)層面。問題的關(guān)鍵在于國家對于行政協(xié)作在頂層設(shè)計中未找到一個合理位置。因此，需要對政府機(jī)構(gòu)間的權(quán)力配置做出規(guī)范化的調(diào)整。

五、脫鉤治理的縱向進(jìn)路：社會治理中政府與市場關(guān)系法治化

政府與市場，作為社會治理和資源配置的兩種重要方式，關(guān)系錯綜復(fù)雜。對此，需要進(jìn)一步“理順政府與市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。”[5]在現(xiàn)實社會治理中，市場參與、市場在一定限度內(nèi)的自由被大幅度擠壓，政府擁有更多的社會治理決策權(quán)?！半S著政府規(guī)制活動的日趨活躍，人民對其正當(dāng)化基礎(chǔ)即‘市場失靈的擔(dān)憂逐漸漸變?yōu)閷Α?guī)制失靈的憂慮，由此引發(fā)‘去規(guī)制的浪潮”。[6]脫鉤治理是其在社會治理領(lǐng)域的具體形式，因此，政府與市場的關(guān)系需納入法治化規(guī)制的范疇。為了防止政府恣意將戶籍掛鉤、刑事責(zé)任掛鉤、教育掛鉤等“規(guī)制失靈”的措施作為治理社會的高效手段，有必要對政府參與社會治理的“有形之手”和市場的“無形之手”的關(guān)系予以規(guī)范。

我國目前正處于社會治理的轉(zhuǎn)型時期，基層治理的機(jī)制建設(shè)尚不健全，需要充分調(diào)動市場參與的積極性。社會治理完全由政府調(diào)控容易擠壓市場的自主空間，折損社會治理的實效與進(jìn)度。當(dāng)下，法治已經(jīng)成為社會治理的重要趨勢，法治思維的運用將助益于政府與市場關(guān)系的協(xié)調(diào)?；谡旧碓诠彩聞?wù)治理中的職能，可以保留其對于社會治理的干預(yù)權(quán)，但這種干預(yù)不應(yīng)是直接的任意扭曲法律關(guān)系、嫁接法律責(zé)任的掛鉤治理的行政命令。鑒于此，要實現(xiàn)政府與市場關(guān)系的法治化，可以從以下兩方面進(jìn)行探索。

一是對于政府與市場在社會治理中的關(guān)系予以立法，以保證其權(quán)威性與確定性，防止政府隨意干預(yù)。倘若《憲法》對于社會治理的基本制度和原則暫不能作出規(guī)定，可以考慮制定專門的“社會管理”方面的法律，作為政府與市場協(xié)同治理社會的法律通則，另外再制定單獨的社會治理的負(fù)面清單以明晰政府與市場的社會治理界限。

二是政府對市場社會治理措施的干預(yù)需要于法有據(jù)，凡是屬于市場自行調(diào)節(jié)范圍內(nèi)的事項，政府除因重大公共利益外不得干預(yù)，社會公眾對于政府的過度干預(yù)措施可以拒絕。為進(jìn)一步增強(qiáng)其可操作性，解決政府與市場對于社會治理的爭議，可以考慮建立獨立的行政法院，或者在人大常委會設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)，允許社會公眾起訴或投訴。

社會治理乃戶籍政策、法律制度和市場經(jīng)濟(jì)的綜合之治，是全面深化改革的重要著力點。脫鉤治理模式作為社會治理改革的突破口，擺脫了傳統(tǒng)的掛鉤管控思維，追求良法善治，以法治驅(qū)動社會治理模式改革。為此，脫鉤治理模式應(yīng)該積極尋求變革之道，從行政管控轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)，從城鄉(xiāng)二元轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)一體化，強(qiáng)調(diào)多元參與、協(xié)同共治，推動社會治理能力現(xiàn)代化。

參考文獻(xiàn)：

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