關(guān)鍵詞 公務(wù)員 休息權(quán) 法律保障 權(quán)利救濟

作者簡介：劉苗，首都師范大學(xué)政法學(xué)院。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.137

作為人民公仆，基層公務(wù)員應(yīng)該有更多的奉獻(xiàn)意識，承擔(dān)更多的社會責(zé)任，但是犧牲他們的休息時間去加班提供公共服務(wù)，不僅會侵犯公務(wù)員的合法權(quán)益，損害其身心健康，而且并不能保證工作成效。法定的休息權(quán)只有得到實際落實，才能彰顯法律權(quán)威、提高公務(wù)員工作效率。

一、公務(wù)員休息權(quán)遭到侵犯的原因

進(jìn)入新時代以來，中國社會正處于發(fā)展的關(guān)鍵時期，國家在不斷取得重要突破和重要成果的過程中，各種社會矛盾也隨之凸顯，國家面臨著許多新情況、新問題、新任務(wù)。在這樣的時代背景下，基層公務(wù)員承擔(dān)著越來越繁重的工作，但現(xiàn)今社會中一個常見的問題卻是公務(wù)員休息權(quán)利得不到保障。這有著多方面的原因：

（一）政府管理的弊端所在

首先，地方政府邊界意識薄弱，經(jīng)?！跋萑霗?quán)力干預(yù)權(quán)利的泥淖” 。政府機關(guān)或者公職部門通過發(fā)布有關(guān)的文件取消公務(wù)員雙休或者公休的時間，是侵犯基層公務(wù)員的休息權(quán)的主要表現(xiàn)。政府機關(guān)或者其他公職部門制定的關(guān)于公務(wù)員工作和休息的具體規(guī)定，其頒布實施必須遵守相關(guān)法律中關(guān)于勞動者和公務(wù)員享有休息權(quán)的規(guī)定，不能侵犯公務(wù)員的休息權(quán)利。其次，“運動式”治理是我國國家治理的一個顯著特征。這種治理方式，一方面有利于迅速調(diào)配集中資源、高效解決問題，在很短的時間內(nèi)達(dá)到保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的目的，但另一方面，這種治理方式只是易在短期內(nèi)發(fā)揮作用，難以達(dá)到長效治理的要求，同樣的問題便會反復(fù)出現(xiàn)，這就無疑增加了公職人員的工作量，公務(wù)員的休息權(quán)自然會被動地受到侵害。再次，因為國家機關(guān)部門一定程度上存在分工不合理、職責(zé)不統(tǒng)一等情況，使得部分公務(wù)員的工作交叉循環(huán)、相互矛盾，不僅延長了工作時間、降低了工作效率，而且也被動地侵犯了公務(wù)員休息的權(quán)利。

（二）社會治理的客觀要求

我國地大物博、人口眾多的現(xiàn)實情況必然反映出社會治理中的諸多問題，“在沒有形成制度化、法制化的前提下，社會管理需要公務(wù)員有比以往更多的精力和時間來處理各種影響社會和諧穩(wěn)定的問題” 。首先，應(yīng)急管理是政府社會管理和公共服務(wù)能力的重要體現(xiàn)，社會管理中的突發(fā)性事件要求基層公務(wù)員延時作為。但是，基層社會治理常出現(xiàn)的一種情況是 “本職工作”與“臨時應(yīng)急”的工作范圍并不明確，其決定權(quán)限很大程度上取決于用人單位，即立法授權(quán)用人單位決定何時需要延長工作時間，并且沒有對此進(jìn)行限制，這樣公務(wù)員的休息權(quán)又會被加重侵犯。其次，基層公共部門“辦理業(yè)務(wù)的社會公眾過多” ，這在客觀上造成了國家公共管理人員加時提供社會管理和公共服務(wù)的必要性。所以就會出現(xiàn)一個社會矛盾——即使按照規(guī)定的時間和法定的程序且公務(wù)員自身沒有懈怠行為也會導(dǎo)致工作無法按時完成，但又必須為社會公眾提供滿意的服務(wù)，這也會造成對公務(wù)員休息權(quán)的侵犯。

（三）傳統(tǒng)思想的不良影響

公職部門依舊在某些方面存在著不良的傳統(tǒng)思想。首先，在多數(shù)機關(guān)部門，帶薪休假尚未形成風(fēng)氣，大部分普通公務(wù)員包括領(lǐng)導(dǎo)干部都沒有休假，如果作為下屬的公務(wù)員要求休假，往往心中不安，甚至?xí)徽J(rèn)為工作不積極。其次，社會中作息不分的傳統(tǒng)根深蒂固，工作時間與休息時間界限模糊。忘我的工作精神歷來是中國社會所提倡的美德之一，但是這并不意味著要無限延長工作時間，公職人員低效延長工作時間只會造成資源浪費，損害休息權(quán)的事情必然會時常發(fā)生。

二、公務(wù)員休息權(quán)保障和救濟的思考

休息權(quán)是公務(wù)員一項法定的權(quán)利，任何人不得侵犯。為了更好地維護(hù)公務(wù)員的休息權(quán)，提高行政權(quán)力運行機制的制度化、法治化水平，彰顯以人為本的理念，本文從以下方面提出對策。

（一）完善法律依據(jù)

沒有法律明確保障的權(quán)利是沒有意義的權(quán)利，保障基層公務(wù)員休息權(quán)首先要完善相關(guān)法律，不斷提高立法層次和立法質(zhì)量。首先，完善《中華人民共和國公務(wù)員法》?！豆珓?wù)員法》應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員的休息制度納入規(guī)定范圍，使公務(wù)員的休息權(quán)有據(jù)可循、有法可依。但因為各地方政府的實際情況不同、各行政部門業(yè)務(wù)強度不同，工作時間和工作任務(wù)量大小不同，所以法條又不宜規(guī)定過細(xì)，以免僵化，在公務(wù)員正常履職過程中造成阻礙。所以完善《公務(wù)員法》應(yīng)做到既能與《憲法》中對休息權(quán)的原則性規(guī)定相呼應(yīng)，又能為下位法制定詳細(xì)規(guī)定提供必要的法律依據(jù)和支撐。其次，健全單項法規(guī)和配套的實施細(xì)則。各級地方政府情況各異，公務(wù)員系統(tǒng)本身龐大而復(fù)雜，涉及到的部門更是數(shù)不勝數(shù)，業(yè)務(wù)千差萬別，因此詳細(xì)的規(guī)定必須在具體的地域、具體的部門中進(jìn)行制定。對于基層公務(wù)員休息權(quán)的維護(hù)，地方性行政法規(guī)或者行政規(guī)章根據(jù)基層的實際工作要求，對《公務(wù)員法》中的休息權(quán)做出細(xì)化規(guī)定，這樣就具備一定的靈活性和可實施性，不至于對公務(wù)員正常工作的開展造成消極影響，從而改變過去人事管理中法律法規(guī)不健全的狀況，調(diào)動基層公務(wù)員的工作積極性。

（二）改善救濟方式

公務(wù)員身份的雙重性決定了我國公務(wù)員權(quán)利的救濟主要是行政內(nèi)部救濟，缺少司法救濟。所以國家應(yīng)該出臺細(xì)則規(guī)定，“建立一個高度獨立的受理申訴控告的機關(guān)” ，以完善公務(wù)員的申訴控告等行政救濟渠道的保障機制和監(jiān)督機制，糾正機關(guān)形式主義和官僚主義之風(fēng)，如美國的功績制保護(hù)委員會、日本的人事院等。建立獨立受理公務(wù)員申訴控告的國家機關(guān)，這一過程必定是艱難漫長的，但隨著我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平不斷提高，國家機構(gòu)改革的法治化、現(xiàn)代化程度逐步上升，以獨立國家機關(guān)保障公務(wù)員的合法權(quán)益，暢通行政內(nèi)部救濟渠道這一具有實操性、科學(xué)性的設(shè)想也一定可以得到實施。

合理引入工會制度也有利于保障公務(wù)員的休息權(quán)利。根據(jù)1992年4月全國人大審議通過的《中華人民共和國工會法》第三條規(guī)定“中國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權(quán)利。任何組織和個人不得阻撓和限制”。所以，在國家公職部門中公務(wù)員成立或者參加工會有一定的法律依據(jù)，相較于司法救濟等其他救濟方式需進(jìn)行一定的法律修改和重大的人事制度調(diào)整來將公務(wù)員的權(quán)利救濟納入其受案范圍，工會救濟方式實施起來更為方便、溫和?；鶎庸珓?wù)員系統(tǒng)的工會可以在平常的工作和生活中與公務(wù)員保持密切關(guān)系，發(fā)揮意見表達(dá)和意見綜合的作用，代表和維護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益，為公務(wù)員休息權(quán)利的救濟提供渠道。當(dāng)公務(wù)員的休息權(quán)利受到侵犯時，工會通過與侵權(quán)人進(jìn)行平等的對話協(xié)商，有效減少公務(wù)員和其所在工作機關(guān)以及與其他工作人員、領(lǐng)導(dǎo)人員之間的摩擦，使公務(wù)人員的合法權(quán)益得到保障。

（三）堅持依法行政

在倡導(dǎo)依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時代背景下，需要各級領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員隊伍革新觀念，提高權(quán)力制度化、法治化運行水平，普遍樹立法的權(quán)威和現(xiàn)代行政法治理念，培養(yǎng)崇尚法治、依法行政的法治素養(yǎng)。首先，法律中明確規(guī)定了公務(wù)員的休息權(quán)，公務(wù)員就可以依法行使這項職權(quán)。公務(wù)員休假本就是建設(shè)法治政府的題中應(yīng)有之義，所以領(lǐng)導(dǎo)更要堅持依法行政、依法作為，下屬公務(wù)員樹立積極落實休息權(quán)的榜樣。其次，整個社會要轉(zhuǎn)變風(fēng)氣，積極倡導(dǎo)樹立科學(xué)正確的工作觀念，而不是盲目延長工作時間?；鶎庸珓?wù)員面對龐雜的事務(wù)，為提供公共服務(wù)而讓渡個人權(quán)利是可以理解的，但是依法辦事、合理分工和嚴(yán)格遵守行政執(zhí)法程序創(chuàng)造的效率在很大程度上可以兼顧公共服務(wù)與個人休息;勞逸結(jié)合、作息分離的觀念也有利于提高行政效率，保證公務(wù)員的身體健康。所以，“一個地方的領(lǐng)導(dǎo)干部，除了個別緊急情況外，都應(yīng)該讓下屬正常休息，享受國家法定的節(jié)假日，這不但是維護(hù)干部的休息權(quán)，而且是對干部‘政治生產(chǎn)力的保護(hù)” 。因而，社會輿論要注重依法行政、科學(xué)分工的精神，追求勞逸結(jié)合的工作理念，培養(yǎng)積極正確的職業(yè)觀、時間觀。

注釋：

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