關(guān)鍵詞 行政備案 地震系統(tǒng) 防震減災(zāi)

作者簡介：呂郁昕，甘肅省地震局行政執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì)，助理工程師。

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.136

一、地震系統(tǒng)的備案行為

（一）備案的概念

依據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》中對(duì)備案的解釋，“備案指向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由，存案以備查考?！本科湓~義，備案是為一種一經(jīng)作出不會(huì)對(duì)需要備案的事項(xiàng)造成實(shí)質(zhì)影響的行為。目前，我國仍未對(duì)備案行為有法律模式化的定位，但縱觀我國現(xiàn)行法律法規(guī)，備案事項(xiàng)繁多，有立法備案、司法備案、行政備案等。而作為指導(dǎo)地震行政管理、行政執(zhí)法領(lǐng)域的備案行為，則需要梳理防震減災(zāi)相關(guān)備案行為的種類，根據(jù)備案行為的法律性質(zhì)進(jìn)行梳理歸納，以便進(jìn)一步規(guī)范其法律適用。

地震系統(tǒng)的行政備案受其行政管理有內(nèi)部行為和外部行為的劃分，隨之備案行為也分為內(nèi)部備案和外部備案。地震工作主管部門的內(nèi)部備案發(fā)生在機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間，作出行政行為或指定防震減災(zāi)相關(guān)法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件的資料信息報(bào)送國務(wù)院或上級(jí)地震工作主管部門，將有關(guān)信息登記備案，由上級(jí)主管部門審查，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤的行政行為;外部備案被普遍運(yùn)用在地震系統(tǒng)防震減災(zāi)行政管理領(lǐng)域，一類為是行政相對(duì)人或其他行政機(jī)關(guān)以書面形式向地震工作主管部門提供有關(guān)信息，予以登記備案的行政行為;或者是各級(jí)地震工作主管部門為了防震減災(zāi)事業(yè)的有序發(fā)展、保障地震安全，以書面形式向其他行政機(jī)關(guān)提供信息，予以備案登記的行為。

（二）地震系統(tǒng)的備案現(xiàn)狀

目前，我國現(xiàn)行的防震減災(zāi)法律、法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于備案行為的規(guī)定共有11部，分別是《中華人民共和國防震減災(zāi)法》《地震監(jiān)測管理?xiàng)l例》《行政法規(guī)制定程序條例》《破壞性地震應(yīng)急條例》《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例（2019年修正本）》《地震安全性評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》《水庫地震監(jiān)測管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理規(guī)定》《地震行政復(fù)議規(guī)定》《地震行政法制監(jiān)督規(guī)定》《地震行政規(guī)章制定程序規(guī)定》，涉及備案的法定事由具體見下表一。

以甘肅省為例，防震減災(zāi)地方性法規(guī)、規(guī)章涉及到備案行為的共有4部，《甘肅省防震減災(zāi)條例》《甘肅省地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》《甘肅省地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護(hù)規(guī)定》《甘肅省地震預(yù)警辦法》，涉及備案的法定事由具體見下表二。

表一：全國防震減災(zāi)法律、法規(guī)、規(guī)章中有關(guān)備案事項(xiàng)的規(guī)定

表二：甘肅省地方性法規(guī)、規(guī)章中有關(guān)地震系統(tǒng)的備案事項(xiàng)規(guī)定

二、地震系統(tǒng)行政備案存在的問題

（一）難以辨別地震系統(tǒng)行政備案的法律性質(zhì)

盡管地震行政管理對(duì)象和行政管理事項(xiàng)多樣，各省還有針對(duì)省情、震情擴(kuò)充行政管理范圍，但是主要都是通過行政權(quán)的行使影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。囿于行政備案行為尚未被法律模式化，行政備案行為難以在現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)章中找到相應(yīng)的位置，且大量的備案行為只出現(xiàn)在相關(guān)條款中，其涵義、內(nèi)容、程序不同，備案行為的法律性質(zhì)難以辨別，僅能通過對(duì)法律條款的解讀，粗略梳理出防震減災(zāi)業(yè)務(wù)活動(dòng)中的備案行為的法律性質(zhì)。例如，防震減災(zāi)行政法規(guī)《地震監(jiān)測管理?xiàng)l例》第十九條對(duì)全國地震監(jiān)測臺(tái)網(wǎng)正式運(yùn)行后，不得擅自中止或者終止，確需中止或終止運(yùn)行的，根據(jù)地震臺(tái)網(wǎng)的屬性、級(jí)別做了明確的規(guī)定，其中國家地震監(jiān)測臺(tái)網(wǎng)和省級(jí)地震監(jiān)測臺(tái)網(wǎng)經(jīng)國務(wù)院地震工作主管部門批準(zhǔn)后方可中止或中止運(yùn)行;市、縣地震監(jiān)測臺(tái)網(wǎng)需要省級(jí)政府地震工作主管部門批準(zhǔn)加備案后才能中止或終止運(yùn)行;而作為專用地震監(jiān)測臺(tái)網(wǎng)的中止或者終止運(yùn)行，法律規(guī)定僅需要備案即可確認(rèn)其中止或終止運(yùn)行的法律效果。

（二）缺少行政備案的制度規(guī)定

從表一、表二的備案行為梳理統(tǒng)計(jì)，地震系統(tǒng)的法律法規(guī)中均存在備案行為，主要體現(xiàn)在法規(guī)規(guī)章備案、防震減災(zāi)規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案、監(jiān)測臺(tái)網(wǎng)中止或終止運(yùn)行、安評(píng)資質(zhì)、地震行政執(zhí)法備案領(lǐng)域，但是在這些法律、法規(guī)、規(guī)章的條款、附則中并未具體列述備案行為的程序性規(guī)定，甚至缺少對(duì)地震系統(tǒng)備案行為的相關(guān)法律解釋。程序制度的普遍缺失致使缺少針對(duì)備案行為的救濟(jì)措施和規(guī)定，對(duì)地震系統(tǒng)備案過程中出現(xiàn)的違規(guī)、違法行為，法律法規(guī)沒有規(guī)定相關(guān)行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)督程序，極大影響了行政相對(duì)人的獲得救濟(jì)權(quán)利。

三、規(guī)范地震系統(tǒng)行政備案的法律適用

（一）梳理地震系統(tǒng)的備案功能

給予不同類型法律行為的功能差異，基于備案行為的法律性質(zhì)分析，筆者認(rèn)為，可以將地震系統(tǒng)備案行為分為告知意義備案、行政許可意義的備案、行政確認(rèn)意義的備案、法律監(jiān)督意義的備案四大類，通過對(duì)備案功能的梳理，明確備案程序性規(guī)定，明確備案主體與備案行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。

所謂告知意義的備案為一種事實(shí)行為，是指通過備案獲取信息、披露信息存檔備查，只起到及時(shí)準(zhǔn)確預(yù)測、預(yù)估相關(guān)情況的作用，為日后防震減災(zāi)行政管理、服務(wù)、決策、執(zhí)法、監(jiān)督提供信息參考依據(jù)，符合該概念的行政備案行為有防震減災(zāi)規(guī)劃、地震應(yīng)急預(yù)案、地震監(jiān)測設(shè)施分布地點(diǎn)及其觀測環(huán)境保護(hù)范圍的備案。行政許可意義的行政備案表現(xiàn)為行政相對(duì)人向地震工作主管部門備案后，申請(qǐng)人具備從事某項(xiàng)活動(dòng)的資格和條件，符合該概念的行政備案行為有市、縣地震監(jiān)測臺(tái)網(wǎng)中止或終止運(yùn)行的備案。行政確認(rèn)意義的行政備案不改變現(xiàn)有法律關(guān)系，不直接設(shè)定權(quán)利義務(wù)，僅僅是對(duì)現(xiàn)有的法律關(guān)系、法律地位通過備案公示予以明確。例如，專用地震監(jiān)測臺(tái)網(wǎng)中止或終止的備案，將專用地震監(jiān)測臺(tái)網(wǎng)中止或終止運(yùn)行的法律效果予以客觀化，確認(rèn)其日后不再接收監(jiān)測數(shù)據(jù)、承擔(dān)監(jiān)測義務(wù)。法律監(jiān)督意義的備案是地震工作主管部門通過對(duì)備案的事由、材料的完整性、有效性、真實(shí)性、合法性的監(jiān)督審查，保證備案事項(xiàng)無損于公共利益，主要體現(xiàn)在地震系統(tǒng)的法律法規(guī)立法備案、行政執(zhí)法情況備案、地震行政復(fù)議情況備案、地震安全性評(píng)價(jià)資質(zhì)的審批備案等備案事項(xiàng)。

（二）構(gòu)建地震系統(tǒng)備案制度的程序性規(guī)定

構(gòu)建地震系統(tǒng)備案制度的程序性規(guī)定，完善備案標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范提交的材料文書清單、備案審查流程、完成備案時(shí)限，明確備案程序中行政主體和行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。以備案行為的功能定位為中心，充分利用法律法規(guī)對(duì)防震減災(zāi)規(guī)劃、法規(guī)規(guī)章備案、應(yīng)急預(yù)案、監(jiān)測臺(tái)網(wǎng)中止或終止運(yùn)行、安評(píng)資質(zhì)、地震行政執(zhí)法備案行為等為予以規(guī)范，以備案以期實(shí)現(xiàn)的法律效果為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置不同的備案審查方式，規(guī)范備案的具體程序和方法，針對(duì)涉及國家公共安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展安全的備案事項(xiàng)，在進(jìn)行形式審查的同事，加大實(shí)質(zhì)審查力度，對(duì)備案材料的真實(shí)性、合法性嚴(yán)格審查，規(guī)范備案行為應(yīng)遵守的程序性規(guī)定。

（三）完善備案救濟(jì)制度

加強(qiáng)行政備案的事后監(jiān)管，保護(hù)行政相對(duì)人及第三人合法權(quán)益，提高防震減災(zāi)行政效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)地震安全、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展安全的有效保護(hù)。例如，通過定期檢查地震監(jiān)測設(shè)施分布地點(diǎn)及其觀測環(huán)境保護(hù)范圍的備案工作，保障其他行政主體實(shí)施行政許可時(shí)主動(dòng)核查相關(guān)臺(tái)網(wǎng)監(jiān)測設(shè)施備案情況，作出科學(xué)決策，一方面避免造成干擾地震監(jiān)測數(shù)據(jù)資料及對(duì)地震觀測環(huán)境的破壞，另一方面行政相對(duì)人在取得相關(guān)行政許可資格時(shí)能受到排他性法律保護(hù)，以防事后引起地震行政執(zhí)法程序的啟動(dòng)，對(duì)造成相對(duì)人以取得相關(guān)權(quán)益造成損害，增加相對(duì)人可以繼續(xù)合法生產(chǎn)的維權(quán)成本。

在行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)督等救濟(jì)制度中增加行政備案救濟(jì)手段，對(duì)于不予備案、拖延備案影響行政相對(duì)人權(quán)益的，明確相對(duì)人提起行政復(fù)議、行政訴訟的救濟(jì)權(quán)利。規(guī)范行政備案法律責(zé)任，對(duì)于故意或嚴(yán)重過失的直接責(zé)任人員，給予相應(yīng)的行政處罰，涉及刑事犯罪的，移送公安或相關(guān)司法機(jī)關(guān)處理。行政相對(duì)人可以通過行使法律救濟(jì)途徑，使行政備案關(guān)系中的行政主體承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在行政相對(duì)人違反防震減災(zāi)相關(guān)行政備案法定義務(wù)時(shí)，引入懲罰性法律責(zé)任，由行政備案的行政主體責(zé)令行政相對(duì)人改正，遵守備案規(guī)定，屆時(shí)完成備案;對(duì)于教育引導(dǎo)后拒不改正的或備案不及時(shí)、備案錯(cuò)誤對(duì)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、防震減災(zāi)安全發(fā)展造成嚴(yán)重后果的，予以行政處罰。

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