郭蘭蘭

摘要：2018年12月，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》正式取消了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可。該舉措既是深化“放管服”改革的要求，也是促進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入、更大限度激發(fā)市場(chǎng)活力的必然要求。在前置審批設(shè)立許可取消后，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的事中事后監(jiān)管成為其健康發(fā)展的必然舉措，因而亟須建立完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事中事后監(jiān)管體系。以上海市為例，分析養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事中事后監(jiān)管方面存在的問(wèn)題，主要有：民政部門主體監(jiān)管后勁不足、綜合監(jiān)管機(jī)制尚不完善、聯(lián)合監(jiān)管信息溝通不暢、日常監(jiān)管存在漏洞、民辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管不足、失信行為懲戒力度較小等問(wèn)題;據(jù)此，進(jìn)一步提出構(gòu)建并不斷完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的事中事后監(jiān)管體系，并通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管力度、提升監(jiān)管質(zhì)量、創(chuàng)新監(jiān)管手段等措施以確保監(jiān)管的有效性，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)范、健康、長(zhǎng)久發(fā)展提供有力支撐。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機(jī)構(gòu);設(shè)立許可;事中事后監(jiān)管

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.04.011

養(yǎng)老等民生話題始終是全國(guó)兩會(huì)代表、委員們聚焦的重點(diǎn)。2020年5月，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議在京開(kāi)幕，《政府工作報(bào)告》和多名與會(huì)代表、委員，對(duì)養(yǎng)老工作進(jìn)行總結(jié)、建議或者提案。如《政府工作報(bào)告》明確提出要發(fā)展養(yǎng)老服務(wù);全國(guó)政協(xié)委員袁亞非提出要激活社會(huì)資本發(fā)揮普惠養(yǎng)老;全國(guó)人大代表張偉針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩極化發(fā)展和行業(yè)亂象提出要建立行業(yè)規(guī)范和產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、分地區(qū)建立標(biāo)準(zhǔn)等建議。這些關(guān)于養(yǎng)老的建議或提案，主要聚焦于兩方面：一是進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)保障和扶持力度，促進(jìn)社會(huì)力量發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè);二是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范、健康發(fā)展，加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)管。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展是養(yǎng)老服務(wù)的重要內(nèi)容之一。

為規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行為、促進(jìn)其健康發(fā)展，2013年6月28日民政部依據(jù)《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》和相關(guān)法律、法規(guī)發(fā)布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》（民政部令第48號(hào)），并于2013年7月1日起正式實(shí)施，開(kāi)啟了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的時(shí)代。

為激活社會(huì)資本、更大限度激發(fā)市場(chǎng)活力，2018年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可。隨后，《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神做好取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可有關(guān)銜接工作的通知》（民辦函〔2018〕103號(hào)）和民政部關(guān)于貫徹落實(shí)新修改的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》的通知（民函〔2019〕1號(hào)）發(fā)布，明確取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，實(shí)施備案制。至此，在我國(guó)實(shí)施了五年的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可正式落下帷幕。取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可是在深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的基礎(chǔ)上國(guó)務(wù)院做出的重大決策部署，是養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是進(jìn)一步激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新活力的重要舉措。

取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的重點(diǎn)從準(zhǔn)入管理轉(zhuǎn)向了過(guò)程管理。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可時(shí)期，借助審批過(guò)程可使成立的機(jī)構(gòu)在消防安全、食品安全和環(huán)境影響等方面均獲得事前保障;而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可取消后，新成立機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制簡(jiǎn)化，在備案機(jī)制甄別養(yǎng)老機(jī)構(gòu)水平的能力不足時(shí)，新進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)容易良莠不齊。為促使養(yǎng)老事業(yè)健康、有序、科學(xué)、穩(wěn)定地發(fā)展，必須加大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的事中事后監(jiān)管，促進(jìn)其規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，并提升服務(wù)質(zhì)量，以保障老年人的權(quán)益。在這個(gè)過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了從篩選養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“品種”到促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“健康成長(zhǎng)”的轉(zhuǎn)變。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的取消對(duì)事中事后監(jiān)管提出了更高的要求，不僅要求“放得開(kāi)”，更要“管得住”。

上海是我國(guó)老齡化程度最嚴(yán)重的地區(qū)之一，據(jù)2019年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)信息顯示，截至2019年底，上海市60歲及以上戶籍老年人口518.12萬(wàn)人，占總戶籍人口的35.2%，面對(duì)超老齡化的養(yǎng)老壓力，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展必然成為上海市社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。隨著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“放管服”改革的深入，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可取消，在促進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)的同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的事中事后監(jiān)管必然成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展的重要保障。

一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策梳理

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可時(shí)期的監(jiān)管政策

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可時(shí)期，許可機(jī)關(guān)對(duì)許可證載明的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，并有權(quán)根據(jù)實(shí)際情形予以撤銷和注銷。此時(shí)，全國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)管均由國(guó)務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)，其監(jiān)管主要包括內(nèi)部管理和監(jiān)督檢查，前者需促進(jìn)老年人對(duì)機(jī)構(gòu)服務(wù)和管理的監(jiān)督，后者則明確指出民政部門作為責(zé)任的主體需通過(guò)年度工作報(bào)告、建立評(píng)估制度、定期開(kāi)展統(tǒng)計(jì)工作、建立舉報(bào)投訴制度等方式對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查并向社會(huì)公布結(jié)果。為強(qiáng)化監(jiān)管能力，2017年，《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》（民發(fā)〔2017〕25號(hào)）要求各級(jí)民政部門加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，而其他部門則依職責(zé)分工監(jiān)管;在規(guī)范行政執(zhí)法行為時(shí)，推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管模式;在建立社會(huì)評(píng)估機(jī)制時(shí)，要充分發(fā)揮行業(yè)自律、群眾舉報(bào)、媒體監(jiān)督等方面的作用;在暢通投訴渠道時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)老服務(wù)舉報(bào)和投訴制度。

以上海為例，《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例》明確規(guī)定由民政部門建立統(tǒng)一的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立、服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)情況的監(jiān)督檢查，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估制度，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)誠(chéng)信檔案，受理投訴和舉報(bào)等方式以加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管;審計(jì)部門依法審計(jì)并公布評(píng)估結(jié)果;物價(jià)部門依法對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)收費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督管理。根據(jù)國(guó)家及上海相關(guān)文件精神，上海市每年開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)。2016年，上海市民政局印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定工作》的通知（滬民福發(fā)〔2016〕21號(hào)），在安全、管理、服務(wù)、設(shè)施設(shè)備四個(gè)方面對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展等級(jí)評(píng)定，評(píng)估結(jié)果與“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)政策、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)簽約服務(wù)政策等掛鉤。2017年，上海市民政局印發(fā)《上海市民政局關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違法行為處罰的裁量基準(zhǔn)》的通知（滬民規(guī)〔2017〕8號(hào)），對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不合法行為設(shè)置處罰標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范化。2018年，上海市民政局和上海市發(fā)改委印發(fā)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)失信信息歸集和使用管理辦法（試行）》的通知（滬民規(guī)〔2018〕20號(hào)），通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管、列為重點(diǎn)對(duì)象、限制政策扶持、限制政府招標(biāo)、限制參加民政部門表彰活動(dòng)等懲戒措施，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)誠(chéng)信健康發(fā)展。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可時(shí)期，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要有以下特點(diǎn)：一是在監(jiān)管責(zé)任主體方面，民政部門為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體，其他如消防、食藥監(jiān)等相關(guān)部門作為協(xié)助部門;二是在監(jiān)管模式方面，主要采用“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)管模式，即在監(jiān)管過(guò)程中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派檢查單位或人員，檢查及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi);三是在監(jiān)管的方式方法方面，監(jiān)管主要通過(guò)檢查抽查、制定評(píng)估機(jī)制、暢通投訴渠道等方式進(jìn)行;四是在監(jiān)管內(nèi)容方面，重點(diǎn)監(jiān)管養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的違法及失信情況，包括人員配備、設(shè)施設(shè)備、安全等，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)方面的監(jiān)管較弱;五是在處罰力度方面，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違法行為的處罰較弱，如上海市對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違法行為的處罰金額多在3萬(wàn)元以內(nèi)，情節(jié)特別嚴(yán)重的最高處20萬(wàn)元的罰款，相比其他行業(yè)違法行為的處罰力度明顯更弱，不足以震懾養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的違法行為。此外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的檢查或評(píng)估結(jié)果等主要與“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”以及民政相關(guān)的扶持政策和項(xiàng)目申報(bào)掛鉤，但與其他相關(guān)領(lǐng)域的扶持政策等掛鉤力度較小，不利于約束養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行為。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可取消后的監(jiān)管政策

2019年，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可取消后，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào)），首條即明確要建立養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度。此外，還要求制定責(zé)任清單，建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，完善事中事后監(jiān)管制度;健全“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”工作機(jī)制，加大對(duì)違規(guī)行為的查處懲戒力度;推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)信用體系的建設(shè);明確市場(chǎng)監(jiān)管部門及民政部門的責(zé)任。隨后，上海市人民政府印發(fā)《上海市深化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案（2019-2022年）》（滬府規(guī)〔2019〕26號(hào)），要求加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，完善“信用為核心、質(zhì)量為保障、放權(quán)與監(jiān)管并重”的服務(wù)管理體系，提出建立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)綜合監(jiān)管制度、健全養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)機(jī)制、推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化建設(shè)、強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)信用體系建設(shè)等。同年6月，上海市民政局發(fā)布《關(guān)于全面開(kāi)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量日常監(jiān)測(cè)工作的實(shí)施方案》（滬民養(yǎng)老發(fā)〔2019〕18號(hào)），對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)提供、服務(wù)保障、服務(wù)安全進(jìn)行日常監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量日常監(jiān)測(cè)全覆蓋。2020年，關(guān)于印發(fā)《2020年上海養(yǎng)老服務(wù)工作要點(diǎn)》的通知（滬民養(yǎng)老發(fā)〔2020〕5號(hào)）和《促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的若干意見(jiàn)》（滬府辦〔2020〕30號(hào)）均明確要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)監(jiān)管。

按照養(yǎng)老服務(wù)“放管服”改革及“取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可”的要求，轉(zhuǎn)變管理方式和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管成為新時(shí)代養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要課題。[1]其中監(jiān)管方面的變化主要有：一是更加重視養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，較為詳細(xì)地闡述了監(jiān)管的重要性;二是強(qiáng)調(diào)綜合監(jiān)管，作為牽頭部門的民政部門要聯(lián)合其他相關(guān)部門實(shí)施聯(lián)合監(jiān)管;三是更加注重誠(chéng)信體系建設(shè)，從失信信息管理到信用管理體系均提出了明確要求;四是建立健全養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量日常監(jiān)測(cè)指標(biāo)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制，持續(xù)開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量滿意度測(cè)評(píng);五是加大風(fēng)險(xiǎn)防范和處罰力度，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的事中事后監(jiān)管實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的隱患零容忍。

對(duì)比設(shè)立許可取消前后的政策可知，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可實(shí)施時(shí)，機(jī)構(gòu)的監(jiān)管更多依靠事前許可，即入門門檻（機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入資質(zhì)）的嚴(yán)格把關(guān)，而關(guān)于過(guò)程管理的相關(guān)規(guī)定則稍顯籠統(tǒng)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的相關(guān)政策也是近年來(lái)在全面放開(kāi)養(yǎng)老市場(chǎng)的大環(huán)境下出臺(tái)的。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可取消后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)直接登記后即可開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的過(guò)程管理必然成為重點(diǎn)監(jiān)管的對(duì)象。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事中事后監(jiān)管存在的問(wèn)題

（一）民政部門的主體監(jiān)管后勁不足

1.監(jiān)管力量不足

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可取消后，民政部門負(fù)責(zé)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和事中事后監(jiān)管。[2]但受部門性質(zhì)及編制的影響，民政部門執(zhí)法力量較弱，能夠參與執(zhí)法的人員較少。如上海市部分轄區(qū)負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)科室僅有1～2人的編制，在繁忙的工作中，監(jiān)管的效果和質(zhì)量難以得到有效保障，不利于民政部門監(jiān)管、指導(dǎo)和服務(wù)功能的有效實(shí)施。

2.過(guò)程監(jiān)管缺乏抓手

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管過(guò)程中除監(jiān)管力量不足外，過(guò)程管理也缺乏抓手。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可時(shí)期，民政部門能夠通過(guò)設(shè)立許可掌握養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開(kāi)辦等相關(guān)情況，進(jìn)而對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)過(guò)程指導(dǎo)和監(jiān)管。但設(shè)立許可取消后，民政監(jiān)管部門難以第一時(shí)間掌握新成立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信息，繼而對(duì)后續(xù)監(jiān)管的實(shí)施造成了困難。

（二）綜合監(jiān)管機(jī)制尚不完善

1.綜合監(jiān)管責(zé)任劃分不明

國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于《推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào)）和上海市政府關(guān)于印發(fā)《上海市深化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案（2019-2022年）》的通知（滬府規(guī)〔2019〕26號(hào)）均指出建立養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，由民政部門牽頭，消防、食藥監(jiān)、衛(wèi)生、市場(chǎng)監(jiān)督等多部門聯(lián)合監(jiān)管。但目前尚缺乏各部門間綜合監(jiān)管的內(nèi)容、方式、程序、懲戒措施等方面可操作性的實(shí)施方案，從而導(dǎo)致綜合監(jiān)管責(zé)任不明，并出現(xiàn)一些問(wèn)題無(wú)人監(jiān)管或多頭管理的現(xiàn)象。

2.聯(lián)合監(jiān)管信息溝通不暢

雖然各部門在信息共享方面做了大量工作，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府監(jiān)管部門之間仍存在信息溝通不暢的情況，繼而使一些信息未能在各部門實(shí)現(xiàn)及時(shí)共享。如民政部門對(duì)在工商登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處罰信息等并未充分掌握，難以對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)狀況等形成全面、客觀的評(píng)價(jià)。此外，部門間承接聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成。據(jù)上海市公共信用信息服務(wù)中心統(tǒng)計(jì)，自2018年1月至9月，本市相關(guān)政府機(jī)構(gòu)在查詢（比對(duì)）市民政部門編制信用行為事項(xiàng)（信用“三清單”）時(shí)的比中數(shù)為0，即其他相關(guān)政府部門未對(duì)民政部門查處（查實(shí)）的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為在本部門職權(quán)范圍內(nèi)予以運(yùn)用，也未實(shí)施有效的部門聯(lián)合懲戒。

3.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)自律組織監(jiān)管不足

獨(dú)立完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)自律組織是政府監(jiān)管養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的有力補(bǔ)充，是行業(yè)自律和誠(chéng)信建設(shè)的有力保障。2003年，上海市社會(huì)福利行業(yè)協(xié)會(huì)成立，旨在為上海市社會(huì)福利行業(yè)服務(wù)，發(fā)揮政府與社會(huì)福利機(jī)構(gòu)之間的橋梁作用，促進(jìn)行業(yè)自律，推動(dòng)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展。[3]2017年，上海市社會(huì)福利行業(yè)協(xié)會(huì)順利與行政機(jī)關(guān)脫鉤;[4]2019年，為深化機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，上海市社會(huì)福利行業(yè)更名為上海市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)。[5]近年來(lái)，該協(xié)會(huì)通過(guò)整合衛(wèi)生協(xié)會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老護(hù)理員技能水平評(píng)價(jià)、技能培訓(xùn)等提供支持，并發(fā)布《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)行為“八不準(zhǔn)”》以規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)保證金等用途;起草了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定》等辦法，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展起到了重要的支持和指導(dǎo)作用。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的推進(jìn)，2019年長(zhǎng)三角養(yǎng)老協(xié)會(huì)聯(lián)合體在浦東揭牌，旨在進(jìn)一步促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展。目前，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和支持作用已經(jīng)凸顯，但在行業(yè)認(rèn)證及誠(chéng)信建設(shè)方面仍需進(jìn)一步加強(qiáng)，以更為充分地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。

（三）日常監(jiān)測(cè)工作存在漏洞

2019年6月，上海市民政局印發(fā)《關(guān)于全面開(kāi)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量日常監(jiān)測(cè)工作的實(shí)施方案》，明確監(jiān)測(cè)的范圍是“面向本市民政部門或市場(chǎng)監(jiān)督部門、編制管理部門登記并在民政部門取得設(shè)立許可或備案的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”，由此可見(jiàn)，一些未取得備案的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于民政部門未掌握其開(kāi)辦信息等原因，尚被排除在日常監(jiān)測(cè)范圍之外，而這些未備案的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)便不能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)和糾正。此外，日常監(jiān)測(cè)的隊(duì)伍由民政局委托第三方機(jī)構(gòu)從“上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量日常監(jiān)測(cè)人員庫(kù)”中隨機(jī)抽取，但僅規(guī)定了監(jiān)測(cè)人員的年齡、養(yǎng)老專業(yè)背景等，評(píng)估隊(duì)伍相關(guān)專業(yè)人員的配比構(gòu)成尚未進(jìn)一步明確，如食品藥品檢測(cè)人員、消防安全檢測(cè)人員等的人員配比，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)涉及到多方面內(nèi)容的監(jiān)管，監(jiān)測(cè)人員需要合理配置。

（四）民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管不足

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠落實(shí)國(guó)家和上海市相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)化管理和達(dá)標(biāo)工程的相關(guān)規(guī)章制度，機(jī)構(gòu)管理較為規(guī)范。以上海市某公辦養(yǎng)老院為例，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)制定了多種制度，如安全自查制度、定期培訓(xùn)制度等，以確保老年人的安全;機(jī)構(gòu)定期有專人對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的消防設(shè)施、安全等進(jìn)行檢查;對(duì)于不合規(guī)定的、存在安全隱患的設(shè)施及時(shí)整改;此外，機(jī)構(gòu)注重軟實(shí)力的培養(yǎng)，按照規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)配備工作人員，定期對(duì)工作人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，并加強(qiáng)護(hù)理員專業(yè)化及人性化服務(wù)的培訓(xùn)內(nèi)容。

而多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管較為被動(dòng)，有些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在不配合監(jiān)管，相關(guān)指導(dǎo)、培訓(xùn)和日常檢查落地困難的現(xiàn)象。此外，部門民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在著內(nèi)部管理無(wú)序、缺乏內(nèi)部溝通與監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)象。在個(gè)別完全由個(gè)人投資并運(yùn)營(yíng)的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，最高管理者往往有獨(dú)斷專權(quán)的嫌疑;此外，這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般也都缺乏內(nèi)部管理制度和監(jiān)督制度，或雖有但卻形同虛設(shè)。對(duì)于機(jī)構(gòu)存在的一些不合規(guī)范之處，往往缺乏自查的意識(shí)和能力，過(guò)分依賴于相關(guān)部門的監(jiān)管及后續(xù)整改。

（五）失信行為懲戒力度較小

為規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)失信信息歸集和管理，規(guī)范對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違法行為行政處罰裁量的合理運(yùn)用，上海市民政局近年來(lái)印發(fā)了《上海市民政局關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違法行為行政處罰的裁量基準(zhǔn)》（滬民規(guī)〔2017〕8號(hào)）和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)失信信息歸集和使用管理辦法（試行）》（滬民規(guī)〔2018〕20號(hào)）。文件中對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的失信行為懲戒力度較小，失信成本較低，不足以引起養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)自身信用管理的重視，而且這兩個(gè)文件均是基于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可為前提而制定的政策，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可取消后，上述政策文件的執(zhí)行缺乏法律依據(jù)，不利于失信養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的處罰和處罰的執(zhí)行。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)測(cè)或評(píng)估結(jié)果以及民政部門的行政處罰，主要與民政部門的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”和民政相關(guān)的扶持政策及項(xiàng)目申報(bào)掛鉤，而與其他部門的政策扶持等掛鉤力度較小。如一些需要整改、違約失信的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，除民政系統(tǒng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金和扶持項(xiàng)目的申請(qǐng)會(huì)受到限制外，其他部門相關(guān)資金的申請(qǐng)約束較小，在實(shí)際操作中有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所享受的水電、稅費(fèi)等優(yōu)惠也并未因此而取消。對(duì)嚴(yán)重失信的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員，聯(lián)合懲戒措施缺乏;對(duì)嚴(yán)重失信養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員，其出行、擔(dān)任其他職務(wù)等尚未有明確規(guī)定，較難引起涉事養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理層的足夠重視，不利于通過(guò)其責(zé)任意識(shí)和自律意識(shí)的提升來(lái)避免同類違法違規(guī)行為的再次發(fā)生。同時(shí)，現(xiàn)有懲戒措施難以發(fā)揮應(yīng)有的懲治作用。目前，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的違法行為通常通過(guò)責(zé)令改正、下達(dá)監(jiān)督意見(jiàn)等形式對(duì)其予以告誡，情節(jié)特別嚴(yán)重的最高僅有20萬(wàn)元的罰款，不足以震懾養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的違法行為。

（六）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出機(jī)制缺乏

新修訂的《老年人權(quán)益保障法》以及《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例》等均未明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制。目前，對(duì)多次整改不到位的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，取締、強(qiáng)制注銷等行政處罰缺少法律依據(jù)，也造成一些長(zhǎng)期不執(zhí)業(yè)的“僵尸”機(jī)構(gòu)存在。[6]據(jù)了解，近年來(lái)上海市注銷的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均是自愿申請(qǐng)退出登記，或連續(xù)兩年未年檢而自動(dòng)注銷。如果存在失信狀況、屢不整改且不愿意申請(qǐng)注銷的機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門對(duì)其尚缺乏制裁手段，增加了日常監(jiān)管的難度和安全風(fēng)險(xiǎn)。尤其是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可取消后，進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的大門敞開(kāi)，但退出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)的大門依然緊閉，不利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)的公平公正及優(yōu)勝劣汰。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的事中事后監(jiān)管

近年來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的安全與質(zhì)量監(jiān)管已取得了明顯進(jìn)展，但我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)常態(tài)化的監(jiān)管體系與機(jī)制尚未建立起來(lái)，僅靠國(guó)家層面推動(dòng)的“運(yùn)動(dòng)”式執(zhí)法并不能長(zhǎng)久且有效地監(jiān)督養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其服務(wù)質(zhì)量。因此，當(dāng)務(wù)之急是建立“有章可循”與“多管齊下”式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系，從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的主體上強(qiáng)化監(jiān)管力度，從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管內(nèi)容上提升監(jiān)管質(zhì)量，從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的手段上硬化監(jiān)管手段，不斷完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的事中事后監(jiān)管。

（一）強(qiáng)化監(jiān)管力度

1.加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

執(zhí)法隊(duì)伍的問(wèn)題不解決，監(jiān)管中的責(zé)任條款就難以得到很好的落實(shí)和保障。一是在受編制約束的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌民政自身資源實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管，整合民政內(nèi)部的執(zhí)法資源形成執(zhí)法總隊(duì)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管;二是聯(lián)合消防、衛(wèi)健委、市場(chǎng)監(jiān)督管理局等的執(zhí)法力量，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管等。

2.明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自我管理主體責(zé)任

隨著國(guó)家“放管服”改革的推進(jìn)及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的取消，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自我管理應(yīng)成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重中之重?？赏ㄟ^(guò)制定政策文件等，明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)本機(jī)構(gòu)質(zhì)量和安全的主體責(zé)任，明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全消防、衛(wèi)生、食品等管理制度，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)自我管理重要性的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自我管理的規(guī)范性。

3.完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管機(jī)制

一是完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有關(guān)政策和機(jī)制。制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管實(shí)施方案，規(guī)定相關(guān)部門的聯(lián)合監(jiān)管方式、內(nèi)容等，明確各部門監(jiān)管職責(zé)，建立各司其職、各盡其責(zé)的跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)各部門更好地綜合監(jiān)管。各部門在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管中，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在環(huán)境、建筑、消防、食品、衛(wèi)生等方面存在風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)及時(shí)查處，并確保與民政部門及時(shí)溝通;同時(shí)，民政部門發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在如上風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可及時(shí)向相關(guān)部門發(fā)送抄告函，并積極配合做好后續(xù)查處工作。

二是加強(qiáng)信息共享。加強(qiáng)民政與消防、食藥監(jiān)、衛(wèi)健委、市場(chǎng)監(jiān)督管理局的信息聯(lián)動(dòng)、共享。市場(chǎng)監(jiān)管部門及時(shí)將企業(yè)登記信息共享至相關(guān)平臺(tái)或民政數(shù)據(jù)對(duì)接平臺(tái)，使民政部門能夠及時(shí)掌握養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的登記信息并督促其備案;建立健全網(wǎng)絡(luò)信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，各有關(guān)部門及時(shí)將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信息變更、處罰及檢查結(jié)果等進(jìn)行公示。

三是加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)自律。進(jìn)一步推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，推動(dòng)協(xié)會(huì)認(rèn)定、認(rèn)證、評(píng)估、自律工作的開(kāi)展。認(rèn)定方面，加強(qiáng)協(xié)會(huì)對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位認(rèn)定、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)、信用體系認(rèn)定等工作的推進(jìn);認(rèn)證方面，開(kāi)展專業(yè)技術(shù)人員及繼續(xù)教育的資質(zhì)認(rèn)定;評(píng)估方面，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)老年人的需求評(píng)估，制定統(tǒng)一的需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等;自律方面，出臺(tái)行業(yè)自律公約和細(xì)則，建立誠(chéng)信檔案并及時(shí)公布，促進(jìn)養(yǎng)老行業(yè)的自律和誠(chéng)信建設(shè)。

四是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管。建立完善的社會(huì)監(jiān)督制度，通過(guò)設(shè)立投訴熱線、接受群眾舉報(bào)、善用媒體監(jiān)督、聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員等方式，把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)監(jiān)督做細(xì)做實(shí)。[7]

（二）提升監(jiān)管質(zhì)量

1.監(jiān)管內(nèi)容全面化

制定和完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)施設(shè)備、服務(wù)、管理、安全等各類標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防、食品、特種設(shè)備等方面的安全責(zé)任和制度，全面加強(qiáng)物防、計(jì)防和人防等綜合保障。

2.健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)體系是考量其服務(wù)質(zhì)量的重要手段。[8]首先，應(yīng)建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)體系，明確評(píng)價(jià)主體、程序、結(jié)果和獎(jiǎng)懲措施等，保障評(píng)估體系的權(quán)威性。其次，擴(kuò)大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)日常監(jiān)測(cè)的覆蓋范圍，將已登記注冊(cè)一個(gè)月以上但未進(jìn)行備案的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)納入監(jiān)測(cè)范圍，督促其備案，并保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施的安全、規(guī)范，消除潛在風(fēng)險(xiǎn)因素。再次，系統(tǒng)梳理并合理設(shè)置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)日常監(jiān)測(cè)的專家?guī)?，確保每次監(jiān)管均有消防、食品、衛(wèi)生等方面的專業(yè)人士，保障監(jiān)測(cè)的質(zhì)量。第四，加強(qiáng)對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。通過(guò)對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)章制度、自查制度、風(fēng)險(xiǎn)控制等相關(guān)文件及實(shí)施材料進(jìn)行定期檢查，實(shí)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)測(cè)，并定期在相關(guān)平臺(tái)進(jìn)行公示，以提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。

3.加強(qiáng)智能化管理

有效利用現(xiàn)代化智能監(jiān)管方式對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管?？山⒕W(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)，各部門及相關(guān)方均能通過(guò)該平臺(tái)評(píng)價(jià)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)情況并查找相關(guān)信息;鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置智能化裝備，如老年人滿意度智能化評(píng)價(jià)體系，以智能化手段檢測(cè)老人狀態(tài)和食堂情況等，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管提供便捷化手段。

4.完善等級(jí)評(píng)定

上海市于2016年發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定工作的通知》（滬民福發(fā)〔2016〕21號(hào)），將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)定等級(jí)分為一至三級(jí)。之后，市民政局委托上海市社會(huì)福利行業(yè)協(xié)會(huì)在全市范圍內(nèi)開(kāi)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定工作。[9]截至2019年初，共評(píng)定544家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。2019年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)劃分與評(píng)定》，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)定分為一至五個(gè)等級(jí)。上海與國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)存在一定的差異，為了與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接，建議進(jìn)一步完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定辦法和標(biāo)準(zhǔn)，妥善處置好先前評(píng)定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級(jí)轉(zhuǎn)換與重新評(píng)估等問(wèn)題。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管手段

1.建立誠(chéng)信監(jiān)管機(jī)制

設(shè)置黑名單制度，[10]養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如存在欺老虐老行為、安全責(zé)任事故、違法違規(guī)開(kāi)展金融活動(dòng)、弄虛作假、套取騙取財(cái)政資金等，將錄入養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)誠(chéng)信檔案和黑名單，并根據(jù)情況，取消其承接政府購(gòu)買服務(wù)及享受補(bǔ)貼資金的資格。

2.建立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)退出機(jī)制

對(duì)發(fā)生嚴(yán)重違法違規(guī)行為且拒不整改和因違法違規(guī)行為導(dǎo)致事故的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，依規(guī)由相關(guān)部門實(shí)行責(zé)令改正、終止“公辦民營(yíng)”合作、運(yùn)營(yíng)商禁入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)等措施，并倡導(dǎo)通過(guò)立法保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制，[11]促進(jìn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。此外，可建立專門的基金以保障退出的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中老年人的安置問(wèn)題，[12]或考慮將公辦的養(yǎng)老院作為臨時(shí)的中轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，妥善處理好退出機(jī)構(gòu)中老年人的安置，以充分保障老年人的權(quán)益。

3.加大獎(jiǎng)補(bǔ)及懲戒力度

對(duì)于運(yùn)營(yíng)較好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，加大獎(jiǎng)補(bǔ)力度，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的正向激勵(lì)引導(dǎo)作用。建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)信用體系，并將存在嚴(yán)重失信情形的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)直接列入上海市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)信用黑名單;加大處罰力度，對(duì)失信主體，加大抽查比例和頻次，督促失信養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整改，對(duì)嚴(yán)重失信的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，提高處罰下線及上線，對(duì)相關(guān)人員作出適當(dāng)?shù)南拗瞥鲂泻蜕鐣?huì)職務(wù)擔(dān)任等處罰;建立聯(lián)合懲治機(jī)制，對(duì)失信的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將其信用狀況與政府補(bǔ)貼相掛鉤，依法限制其享受政府補(bǔ)貼資金、稅費(fèi)減免等優(yōu)惠措施，限制其參加政府采購(gòu)等。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉鵬程.國(guó)務(wù)院取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可養(yǎng)老服務(wù)業(yè)“放管服”釋放改革紅利[J].中國(guó)社會(huì)工作， 2018（26）：20-21.

[2]周春芳.積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)探索養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管新方式[J].中國(guó)社會(huì)工作， 2018（26）：25.

[3]邱剛.上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)化運(yùn)作的研究[D].上海：上海交通大學(xué)， 2007.

[4]上海市社會(huì)福利行業(yè)協(xié)會(huì)順利完成與行政機(jī)關(guān)脫鉤工作[EB/OL]. （2017-05-03） [2019-12-03]. http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw31406/u21aw1226866. html.

[5]養(yǎng)老界的“改革開(kāi)放”，你準(zhǔn)備好了嗎？[EB/OL]. （2018-12-24）[2019-12-05]. http：//www.fuyuan.org.cn/news/20181224789.html.

[6]張凡.六大難題阻礙制度實(shí)施六大建議消除實(shí)施障礙[J].社會(huì)福利， 2016（5）：24-25.

[7]董紅亞.加快重構(gòu)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系[J].中國(guó)社會(huì)工作， 2018（26）：24.

[8]江治強(qiáng).建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管制度亟待提速破題[N].中國(guó)社會(huì)報(bào)，2020-01-06（003）.

[9]趙安妮.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的歷史變遷及變化趨勢(shì)[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)，2019（28）：166-168.

[10]關(guān)任偉.設(shè)立許可證取消后如何加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管[N].中國(guó)社會(huì)報(bào)，2019-07-01（002）.

[11]趙潔.養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].社會(huì)政策研究，2019（2）：22-34.

[12]張續(xù).我國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)退出法律制度研究[D].長(zhǎng)春：長(zhǎng)春理工大學(xué)，2019.

Abstract：On December 29， 2018， the pension institutions establishment permission was officially canceled at the Standing Committee of the 13th National People's Congress through amending the “Law of the Peoples Republic of China on the Protection of the Rights and Interests of the Elderly”. This measure is not only a requirement to deepen the reform of “streamline administration， delegate powers， and improve regulation and services”， but also to promote the entry of social capital and to a greater extent to stimulate the market vitality. After canceling the prerequisite approval establishment permission， strengthening in-event and after-event supervision of the pension institutions is inevitable for its healthy development， and thus it is urgent to establish a sound supervision system on in-event and after-event supervision for pension institutions. Take Shanghai city as an example， the current problems are mainly as follows after analyzing the specific examples of supervision： insufficient supervision capacity of the civil affairs department， imperfect comprehensive supervision mechanism， poor communication on information of the joint-supervision， flaws in the daily supervision， insufficient internal supervision of private institutions， light punishment for dishonesty， etc. As a result， this article proposes to build and continuously improve the in-event and after-event supervision system for the pension institutions， and to ensure the effectiveness of supervision by strengthening the supervision， improving supervision quality and supervision measures.

Key words：pension institutions; establishment permission; in-event and after-event supervision

責(zé)任編輯：許? 丹