郭蘭蘭

摘要：2018年12月，第十三屆全國人大常委會通過修改《中華人民共和國老年人權益保障法》正式取消了養(yǎng)老機構設立許可。該舉措既是深化“放管服”改革的要求，也是促進社會資本進入、更大限度激發(fā)市場活力的必然要求。在前置審批設立許可取消后，加強養(yǎng)老機構的事中事后監(jiān)管成為其健康發(fā)展的必然舉措，因而亟須建立完善的養(yǎng)老機構事中事后監(jiān)管體系。以上海市為例，分析養(yǎng)老機構事中事后監(jiān)管方面存在的問題，主要有：民政部門主體監(jiān)管后勁不足、綜合監(jiān)管機制尚不完善、聯(lián)合監(jiān)管信息溝通不暢、日常監(jiān)管存在漏洞、民辦機構內部監(jiān)管不足、失信行為懲戒力度較小等問題;據(jù)此，進一步提出構建并不斷完善養(yǎng)老機構的事中事后監(jiān)管體系，并通過強化監(jiān)管力度、提升監(jiān)管質量、創(chuàng)新監(jiān)管手段等措施以確保監(jiān)管的有效性，為養(yǎng)老服務業(yè)的規(guī)范、健康、長久發(fā)展提供有力支撐。

關鍵詞：養(yǎng)老機構;設立許可;事中事后監(jiān)管

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.04.011

養(yǎng)老等民生話題始終是全國兩會代表、委員們聚焦的重點。2020年5月，十三屆全國人大三次會議在京開幕，《政府工作報告》和多名與會代表、委員，對養(yǎng)老工作進行總結、建議或者提案。如《政府工作報告》明確提出要發(fā)展養(yǎng)老服務;全國政協(xié)委員袁亞非提出要激活社會資本發(fā)揮普惠養(yǎng)老;全國人大代表張偉針對養(yǎng)老機構兩極化發(fā)展和行業(yè)亂象提出要建立行業(yè)規(guī)范和產業(yè)標準、分地區(qū)建立標準等建議。這些關于養(yǎng)老的建議或提案，主要聚焦于兩方面：一是進一步促進養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，加強保障和扶持力度，促進社會力量發(fā)展養(yǎng)老產業(yè);二是促進養(yǎng)老服務的規(guī)范、健康發(fā)展，加強引導和監(jiān)管。養(yǎng)老機構的健康發(fā)展是養(yǎng)老服務的重要內容之一。

為規(guī)范養(yǎng)老機構的行為、促進其健康發(fā)展，2013年6月28日民政部依據(jù)《中華人民共和國老年人權益保障法》和相關法律、法規(guī)發(fā)布了《養(yǎng)老機構設立許可辦法》（民政部令第48號），并于2013年7月1日起正式實施，開啟了養(yǎng)老機構設立許可的時代。

為激活社會資本、更大限度激發(fā)市場活力，2018年7月，國務院常務會議決定取消養(yǎng)老機構設立許可。隨后，《關于貫徹落實國務院常務會議精神做好取消養(yǎng)老機構設立許可有關銜接工作的通知》（民辦函〔2018〕103號）和民政部關于貫徹落實新修改的《中華人民共和國老年人權益保障法》的通知（民函〔2019〕1號）發(fā)布，明確取消養(yǎng)老機構設立許可，實施備案制。至此，在我國實施了五年的養(yǎng)老機構設立許可正式落下帷幕。取消養(yǎng)老機構設立許可是在深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的基礎上國務院做出的重大決策部署，是養(yǎng)老服務市場發(fā)展的必然趨勢，是進一步激發(fā)養(yǎng)老服務業(yè)創(chuàng)新活力的重要舉措。

取消養(yǎng)老機構設立許可后，養(yǎng)老機構管理的重點從準入管理轉向了過程管理。養(yǎng)老機構設立許可時期，借助審批過程可使成立的機構在消防安全、食品安全和環(huán)境影響等方面均獲得事前保障;而養(yǎng)老機構設立許可取消后，新成立機構的準入機制簡化，在備案機制甄別養(yǎng)老機構水平的能力不足時，新進入養(yǎng)老市場的養(yǎng)老機構容易良莠不齊。為促使養(yǎng)老事業(yè)健康、有序、科學、穩(wěn)定地發(fā)展，必須加大養(yǎng)老機構的事中事后監(jiān)管，促進其規(guī)范化和標準化發(fā)展，并提升服務質量，以保障老年人的權益。在這個過程中，實現(xiàn)了從篩選養(yǎng)老機構的“品種”到促進養(yǎng)老機構“健康成長”的轉變。養(yǎng)老機構設立許可的取消對事中事后監(jiān)管提出了更高的要求，不僅要求“放得開”，更要“管得住”。

上海是我國老齡化程度最嚴重的地區(qū)之一，據(jù)2019年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計信息顯示，截至2019年底，上海市60歲及以上戶籍老年人口518.12萬人，占總戶籍人口的35.2%，面對超老齡化的養(yǎng)老壓力，養(yǎng)老服務發(fā)展必然成為上海市社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略。隨著養(yǎng)老機構“放管服”改革的深入，養(yǎng)老機構設立許可取消，在促進社會資本進入養(yǎng)老行業(yè)的同時，養(yǎng)老機構的事中事后監(jiān)管必然成為養(yǎng)老機構健康發(fā)展的重要保障。

一、養(yǎng)老機構監(jiān)管政策梳理

（一）養(yǎng)老機構設立許可時期的監(jiān)管政策

養(yǎng)老機構設立許可時期，許可機關對許可證載明的事項進行監(jiān)督檢查，并有權根據(jù)實際情形予以撤銷和注銷。此時，全國養(yǎng)老機構的指導和監(jiān)管均由國務院民政部門負責，其監(jiān)管主要包括內部管理和監(jiān)督檢查，前者需促進老年人對機構服務和管理的監(jiān)督，后者則明確指出民政部門作為責任的主體需通過年度工作報告、建立評估制度、定期開展統(tǒng)計工作、建立舉報投訴制度等方式對養(yǎng)老機構進行監(jiān)督檢查并向社會公布結果。為強化監(jiān)管能力，2017年，《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)放管服改革的通知》（民發(fā)〔2017〕25號）要求各級民政部門加強對養(yǎng)老服務的指導、監(jiān)督和管理，而其他部門則依職責分工監(jiān)管;在規(guī)范行政執(zhí)法行為時，推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式;在建立社會評估機制時，要充分發(fā)揮行業(yè)自律、群眾舉報、媒體監(jiān)督等方面的作用;在暢通投訴渠道時，有關部門應當建立養(yǎng)老服務舉報和投訴制度。

以上海為例，《上海市養(yǎng)老機構條例》明確規(guī)定由民政部門建立統(tǒng)一的養(yǎng)老機構信息服務平臺，加強對養(yǎng)老機構設立、服務質量和運營情況的監(jiān)督檢查，建立養(yǎng)老機構評估制度，建立養(yǎng)老機構誠信檔案，受理投訴和舉報等方式以加強對養(yǎng)老機構的監(jiān)管;審計部門依法審計并公布評估結果;物價部門依法對養(yǎng)老機構的服務收費進行監(jiān)督管理。根據(jù)國家及上海相關文件精神，上海市每年開展養(yǎng)老服務質量建設專項行動。2016年，上海市民政局印發(fā)《關于開展本市養(yǎng)老機構等級評定工作》的通知（滬民福發(fā)〔2016〕21號），在安全、管理、服務、設施設備四個方面對養(yǎng)老機構開展等級評定，評估結果與“以獎代補”政策、養(yǎng)老機構收費政策、長期護理保險簽約服務政策等掛鉤。2017年，上海市民政局印發(fā)《上海市民政局關于養(yǎng)老機構違法行為處罰的裁量基準》的通知（滬民規(guī)〔2017〕8號），對養(yǎng)老機構的不合法行為設置處罰標準，促進養(yǎng)老機構的規(guī)范化。2018年，上海市民政局和上海市發(fā)改委印發(fā)《養(yǎng)老機構失信信息歸集和使用管理辦法（試行）》的通知（滬民規(guī)〔2018〕20號），通過加強監(jiān)管、列為重點對象、限制政策扶持、限制政府招標、限制參加民政部門表彰活動等懲戒措施，促進養(yǎng)老機構誠信健康發(fā)展。

養(yǎng)老機構設立許可時期，養(yǎng)老機構的監(jiān)管主要有以下特點：一是在監(jiān)管責任主體方面，民政部門為養(yǎng)老機構的監(jiān)管主體，其他如消防、食藥監(jiān)等相關部門作為協(xié)助部門;二是在監(jiān)管模式方面，主要采用“雙隨機、一公開”的監(jiān)管模式，即在監(jiān)管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派檢查單位或人員，檢查及查處結果及時向社會公開;三是在監(jiān)管的方式方法方面，監(jiān)管主要通過檢查抽查、制定評估機制、暢通投訴渠道等方式進行;四是在監(jiān)管內容方面，重點監(jiān)管養(yǎng)老機構的違法及失信情況，包括人員配備、設施設備、安全等，對養(yǎng)老服務方面的監(jiān)管較弱;五是在處罰力度方面，對養(yǎng)老機構違法行為的處罰較弱，如上海市對養(yǎng)老機構違法行為的處罰金額多在3萬元以內，情節(jié)特別嚴重的最高處20萬元的罰款，相比其他行業(yè)違法行為的處罰力度明顯更弱，不足以震懾養(yǎng)老機構的違法行為。此外，養(yǎng)老機構的檢查或評估結果等主要與“以獎代補”以及民政相關的扶持政策和項目申報掛鉤，但與其他相關領域的扶持政策等掛鉤力度較小，不利于約束養(yǎng)老機構的行為。

（二）養(yǎng)老機構設立許可取消后的監(jiān)管政策

2019年，養(yǎng)老機構設立許可取消后，國務院辦公廳發(fā)布《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號），首條即明確要建立養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管制度。此外，還要求制定責任清單，建立跨部門協(xié)同監(jiān)管機制，完善事中事后監(jiān)管制度;健全“雙隨機、一公開”工作機制，加大對違規(guī)行為的查處懲戒力度;推進養(yǎng)老服務領域社會信用體系的建設;明確市場監(jiān)管部門及民政部門的責任。隨后，上海市人民政府印發(fā)《上海市深化養(yǎng)老服務實施方案（2019-2022年）》（滬府規(guī)〔2019〕26號），要求加強事中事后監(jiān)管，完善“信用為核心、質量為保障、放權與監(jiān)管并重”的服務管理體系，提出建立養(yǎng)老服務行業(yè)綜合監(jiān)管制度、健全養(yǎng)老服務質量綜合評價機制、推進養(yǎng)老服務規(guī)范化建設、強化養(yǎng)老服務領域社會信用體系建設等。同年6月，上海市民政局發(fā)布《關于全面開展養(yǎng)老機構服務質量日常監(jiān)測工作的實施方案》（滬民養(yǎng)老發(fā)〔2019〕18號），對養(yǎng)老機構的服務提供、服務保障、服務安全進行日常監(jiān)測，實現(xiàn)養(yǎng)老機構服務質量日常監(jiān)測全覆蓋。2020年，關于印發(fā)《2020年上海養(yǎng)老服務工作要點》的通知（滬民養(yǎng)老發(fā)〔2020〕5號）和《促進養(yǎng)老產業(yè)加快發(fā)展的若干意見》（滬府辦〔2020〕30號）均明確要加強養(yǎng)老服務行業(yè)監(jiān)管。

按照養(yǎng)老服務“放管服”改革及“取消養(yǎng)老機構設立許可”的要求，轉變管理方式和加強事中事后監(jiān)管成為新時代養(yǎng)老機構發(fā)展的重要課題。[1]其中監(jiān)管方面的變化主要有：一是更加重視養(yǎng)老機構的監(jiān)管，較為詳細地闡述了監(jiān)管的重要性;二是強調綜合監(jiān)管，作為牽頭部門的民政部門要聯(lián)合其他相關部門實施聯(lián)合監(jiān)管;三是更加注重誠信體系建設，從失信信息管理到信用管理體系均提出了明確要求;四是建立健全養(yǎng)老服務質量日常監(jiān)測指標和動態(tài)監(jiān)測評價機制，持續(xù)開展養(yǎng)老服務質量滿意度測評;五是加大風險防范和處罰力度，對養(yǎng)老機構的事中事后監(jiān)管實現(xiàn)全覆蓋，并對養(yǎng)老機構的隱患零容忍。

對比設立許可取消前后的政策可知，養(yǎng)老機構設立許可實施時，機構的監(jiān)管更多依靠事前許可，即入門門檻（機構準入資質）的嚴格把關，而關于過程管理的相關規(guī)定則稍顯籠統(tǒng)，對養(yǎng)老機構監(jiān)管的相關政策也是近年來在全面放開養(yǎng)老市場的大環(huán)境下出臺的。養(yǎng)老機構設立許可取消后，養(yǎng)老機構直接登記后即可開展業(yè)務活動，而養(yǎng)老機構的過程管理必然成為重點監(jiān)管的對象。

二、養(yǎng)老機構事中事后監(jiān)管存在的問題

（一）民政部門的主體監(jiān)管后勁不足

1.監(jiān)管力量不足

養(yǎng)老機構設立許可取消后，民政部門負責加強對養(yǎng)老機構的指導和事中事后監(jiān)管。[2]但受部門性質及編制的影響，民政部門執(zhí)法力量較弱，能夠參與執(zhí)法的人員較少。如上海市部分轄區(qū)負責養(yǎng)老機構的相關科室僅有1～2人的編制，在繁忙的工作中，監(jiān)管的效果和質量難以得到有效保障，不利于民政部門監(jiān)管、指導和服務功能的有效實施。

2.過程監(jiān)管缺乏抓手

養(yǎng)老機構監(jiān)管過程中除監(jiān)管力量不足外，過程管理也缺乏抓手。在養(yǎng)老機構設立許可時期，民政部門能夠通過設立許可掌握養(yǎng)老機構的開辦等相關情況，進而對養(yǎng)老機構進行服務過程指導和監(jiān)管。但設立許可取消后，民政監(jiān)管部門難以第一時間掌握新成立養(yǎng)老機構的信息，繼而對后續(xù)監(jiān)管的實施造成了困難。

（二）綜合監(jiān)管機制尚不完善

1.綜合監(jiān)管責任劃分不明

國務院辦公廳關于《推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）和上海市政府關于印發(fā)《上海市深化養(yǎng)老服務實施方案（2019-2022年）》的通知（滬府規(guī)〔2019〕26號）均指出建立養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管制度，由民政部門牽頭，消防、食藥監(jiān)、衛(wèi)生、市場監(jiān)督等多部門聯(lián)合監(jiān)管。但目前尚缺乏各部門間綜合監(jiān)管的內容、方式、程序、懲戒措施等方面可操作性的實施方案，從而導致綜合監(jiān)管責任不明，并出現(xiàn)一些問題無人監(jiān)管或多頭管理的現(xiàn)象。

2.聯(lián)合監(jiān)管信息溝通不暢

雖然各部門在信息共享方面做了大量工作，但調研發(fā)現(xiàn)，政府監(jiān)管部門之間仍存在信息溝通不暢的情況，繼而使一些信息未能在各部門實現(xiàn)及時共享。如民政部門對在工商登記的養(yǎng)老機構處罰信息等并未充分掌握，難以對養(yǎng)老機構的運營狀況等形成全面、客觀的評價。此外，部門間承接聯(lián)動機制尚未形成。據(jù)上海市公共信用信息服務中心統(tǒng)計，自2018年1月至9月，本市相關政府機構在查詢（比對）市民政部門編制信用行為事項（信用“三清單”）時的比中數(shù)為0，即其他相關政府部門未對民政部門查處（查實）的養(yǎng)老機構違法違規(guī)行為在本部門職權范圍內予以運用，也未實施有效的部門聯(lián)合懲戒。

3.養(yǎng)老機構行業(yè)自律組織監(jiān)管不足

獨立完善的養(yǎng)老機構行業(yè)自律組織是政府監(jiān)管養(yǎng)老機構的有力補充，是行業(yè)自律和誠信建設的有力保障。2003年，上海市社會福利行業(yè)協(xié)會成立，旨在為上海市社會福利行業(yè)服務，發(fā)揮政府與社會福利機構之間的橋梁作用，促進行業(yè)自律，推動社會福利事業(yè)的發(fā)展。[3]2017年，上海市社會福利行業(yè)協(xié)會順利與行政機關脫鉤;[4]2019年，為深化機構改革，進一步促進養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，上海市社會福利行業(yè)更名為上海市養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會。[5]近年來，該協(xié)會通過整合衛(wèi)生協(xié)會等相關機構對養(yǎng)老護理員技能水平評價、技能培訓等提供支持，并發(fā)布《養(yǎng)老機構經濟行為“八不準”》以規(guī)范養(yǎng)老機構保證金等用途;起草了《養(yǎng)老機構等級劃分與評定》等辦法，對養(yǎng)老機構的發(fā)展起到了重要的支持和指導作用。隨著區(qū)域協(xié)調發(fā)展的推進，2019年長三角養(yǎng)老協(xié)會聯(lián)合體在浦東揭牌，旨在進一步促進長三角區(qū)域養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展。目前，行業(yè)協(xié)會對養(yǎng)老機構的指導和支持作用已經凸顯，但在行業(yè)認證及誠信建設方面仍需進一步加強，以更為充分地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。

（三）日常監(jiān)測工作存在漏洞

2019年6月，上海市民政局印發(fā)《關于全面開展養(yǎng)老機構服務質量日常監(jiān)測工作的實施方案》，明確監(jiān)測的范圍是“面向本市民政部門或市場監(jiān)督部門、編制管理部門登記并在民政部門取得設立許可或備案的養(yǎng)老機構”，由此可見，一些未取得備案的養(yǎng)老機構，由于民政部門未掌握其開辦信息等原因，尚被排除在日常監(jiān)測范圍之外，而這些未備案的養(yǎng)老機構在運行過程中可能存在的風險便不能及時被發(fā)現(xiàn)和糾正。此外，日常監(jiān)測的隊伍由民政局委托第三方機構從“上海市養(yǎng)老機構服務質量日常監(jiān)測人員庫”中隨機抽取，但僅規(guī)定了監(jiān)測人員的年齡、養(yǎng)老專業(yè)背景等，評估隊伍相關專業(yè)人員的配比構成尚未進一步明確，如食品藥品檢測人員、消防安全檢測人員等的人員配比，而養(yǎng)老機構涉及到多方面內容的監(jiān)管，監(jiān)測人員需要合理配置。

（四）民辦養(yǎng)老機構內部監(jiān)管不足

調查中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)公辦養(yǎng)老機構能夠落實國家和上海市相關的標準化管理和達標工程的相關規(guī)章制度，機構管理較為規(guī)范。以上海市某公辦養(yǎng)老院為例，養(yǎng)老機構制定了多種制度，如安全自查制度、定期培訓制度等，以確保老年人的安全;機構定期有專人對養(yǎng)老機構的消防設施、安全等進行檢查;對于不合規(guī)定的、存在安全隱患的設施及時整改;此外，機構注重軟實力的培養(yǎng)，按照規(guī)范化標準配備工作人員，定期對工作人員進行相關培訓，并加強護理員專業(yè)化及人性化服務的培訓內容。

而多數(shù)民辦養(yǎng)老機構的監(jiān)管較為被動，有些民辦養(yǎng)老機構存在不配合監(jiān)管，相關指導、培訓和日常檢查落地困難的現(xiàn)象。此外，部門民辦養(yǎng)老機構存在著內部管理無序、缺乏內部溝通與監(jiān)督機制的現(xiàn)象。在個別完全由個人投資并運營的民營養(yǎng)老機構，最高管理者往往有獨斷專權的嫌疑;此外，這些養(yǎng)老機構一般也都缺乏內部管理制度和監(jiān)督制度，或雖有但卻形同虛設。對于機構存在的一些不合規(guī)范之處，往往缺乏自查的意識和能力，過分依賴于相關部門的監(jiān)管及后續(xù)整改。

（五）失信行為懲戒力度較小

為規(guī)范養(yǎng)老機構失信信息歸集和管理，規(guī)范對養(yǎng)老機構違法行為行政處罰裁量的合理運用，上海市民政局近年來印發(fā)了《上海市民政局關于養(yǎng)老機構違法行為行政處罰的裁量基準》（滬民規(guī)〔2017〕8號）和《養(yǎng)老機構失信信息歸集和使用管理辦法（試行）》（滬民規(guī)〔2018〕20號）。文件中對養(yǎng)老機構的失信行為懲戒力度較小，失信成本較低，不足以引起養(yǎng)老機構對自身信用管理的重視，而且這兩個文件均是基于養(yǎng)老機構設立許可為前提而制定的政策，在養(yǎng)老機構設立許可取消后，上述政策文件的執(zhí)行缺乏法律依據(jù)，不利于失信養(yǎng)老機構的處罰和處罰的執(zhí)行。

養(yǎng)老機構的日常監(jiān)測或評估結果以及民政部門的行政處罰，主要與民政部門的“以獎代補”和民政相關的扶持政策及項目申報掛鉤，而與其他部門的政策扶持等掛鉤力度較小。如一些需要整改、違約失信的養(yǎng)老機構，除民政系統(tǒng)獎補資金和扶持項目的申請會受到限制外，其他部門相關資金的申請約束較小，在實際操作中有些養(yǎng)老機構所享受的水電、稅費等優(yōu)惠也并未因此而取消。對嚴重失信的養(yǎng)老服務機構和相關人員，聯(lián)合懲戒措施缺乏;對嚴重失信養(yǎng)老機構的相關人員，其出行、擔任其他職務等尚未有明確規(guī)定，較難引起涉事養(yǎng)老機構管理層的足夠重視，不利于通過其責任意識和自律意識的提升來避免同類違法違規(guī)行為的再次發(fā)生。同時，現(xiàn)有懲戒措施難以發(fā)揮應有的懲治作用。目前，對養(yǎng)老機構的違法行為通常通過責令改正、下達監(jiān)督意見等形式對其予以告誡，情節(jié)特別嚴重的最高僅有20萬元的罰款，不足以震懾養(yǎng)老機構的違法行為。

（六）養(yǎng)老機構退出機制缺乏

新修訂的《老年人權益保障法》以及《養(yǎng)老機構管理辦法》《上海市養(yǎng)老機構條例》等均未明確養(yǎng)老機構的退出機制。目前，對多次整改不到位的養(yǎng)老機構，取締、強制注銷等行政處罰缺少法律依據(jù)，也造成一些長期不執(zhí)業(yè)的“僵尸”機構存在。[6]據(jù)了解，近年來上海市注銷的養(yǎng)老機構均是自愿申請退出登記，或連續(xù)兩年未年檢而自動注銷。如果存在失信狀況、屢不整改且不愿意申請注銷的機構，監(jiān)管部門對其尚缺乏制裁手段，增加了日常監(jiān)管的難度和安全風險。尤其是養(yǎng)老機構設立許可取消后，進入養(yǎng)老機構的大門敞開，但退出養(yǎng)老機構市場的大門依然緊閉，不利于養(yǎng)老機構市場的公平公正及優(yōu)勝劣汰。

三、進一步加強養(yǎng)老機構的事中事后監(jiān)管

近年來，我國養(yǎng)老機構的安全與質量監(jiān)管已取得了明顯進展，但我國養(yǎng)老機構常態(tài)化的監(jiān)管體系與機制尚未建立起來，僅靠國家層面推動的“運動”式執(zhí)法并不能長久且有效地監(jiān)督養(yǎng)老機構及其服務質量。因此，當務之急是建立“有章可循”與“多管齊下”式的養(yǎng)老機構監(jiān)管體系，從養(yǎng)老機構監(jiān)管的主體上強化監(jiān)管力度，從養(yǎng)老機構的監(jiān)管內容上提升監(jiān)管質量，從養(yǎng)老機構的手段上硬化監(jiān)管手段，不斷完善養(yǎng)老機構的事中事后監(jiān)管。

（一）強化監(jiān)管力度

1.加強執(zhí)法隊伍建設

執(zhí)法隊伍的問題不解決，監(jiān)管中的責任條款就難以得到很好的落實和保障。一是在受編制約束的基礎上，統(tǒng)籌民政自身資源實現(xiàn)對養(yǎng)老機構的有效監(jiān)管，整合民政內部的執(zhí)法資源形成執(zhí)法總隊，對養(yǎng)老機構進行監(jiān)管;二是聯(lián)合消防、衛(wèi)健委、市場監(jiān)督管理局等的執(zhí)法力量，對養(yǎng)老機構進行聯(lián)合監(jiān)管等。

2.明確養(yǎng)老機構自我管理主體責任

隨著國家“放管服”改革的推進及養(yǎng)老機構設立許可的取消，養(yǎng)老機構自我管理應成為養(yǎng)老機構監(jiān)管的重中之重?？赏ㄟ^制定政策文件等，明確養(yǎng)老機構對本機構質量和安全的主體責任，明確養(yǎng)老機構應當按照國家有關規(guī)定建立健全消防、衛(wèi)生、食品等管理制度，加強養(yǎng)老機構對自我管理重要性的認識，促進養(yǎng)老機構自我管理的規(guī)范性。

3.完善養(yǎng)老機構綜合監(jiān)管機制

一是完善養(yǎng)老機構有關政策和機制。制定養(yǎng)老機構綜合監(jiān)管實施方案，規(guī)定相關部門的聯(lián)合監(jiān)管方式、內容等，明確各部門監(jiān)管職責，建立各司其職、各盡其責的跨部門協(xié)同監(jiān)管機制，促進各部門更好地綜合監(jiān)管。各部門在養(yǎng)老機構監(jiān)管中，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機構在環(huán)境、建筑、消防、食品、衛(wèi)生等方面存在風險的應及時查處，并確保與民政部門及時溝通;同時，民政部門發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機構存在如上風險時，可及時向相關部門發(fā)送抄告函，并積極配合做好后續(xù)查處工作。

二是加強信息共享。加強民政與消防、食藥監(jiān)、衛(wèi)健委、市場監(jiān)督管理局的信息聯(lián)動、共享。市場監(jiān)管部門及時將企業(yè)登記信息共享至相關平臺或民政數(shù)據(jù)對接平臺，使民政部門能夠及時掌握養(yǎng)老機構的登記信息并督促其備案;建立健全網(wǎng)絡信息數(shù)據(jù)共享平臺，各有關部門及時將養(yǎng)老機構的信息變更、處罰及檢查結果等進行公示。

三是加強養(yǎng)老機構行業(yè)自律。進一步推動養(yǎng)老機構相關行業(yè)協(xié)會的作用，推動協(xié)會認定、認證、評估、自律工作的開展。認定方面，加強協(xié)會對于養(yǎng)老機構床位認定、養(yǎng)老服務機構評級、信用體系認定等工作的推進;認證方面，開展專業(yè)技術人員及繼續(xù)教育的資質認定;評估方面，加強對相關老年人的需求評估，制定統(tǒng)一的需求評估標準等;自律方面，出臺行業(yè)自律公約和細則，建立誠信檔案并及時公布，促進養(yǎng)老行業(yè)的自律和誠信建設。

四是加強社會監(jiān)管。建立完善的社會監(jiān)督制度，通過設立投訴熱線、接受群眾舉報、善用媒體監(jiān)督、聘請社會監(jiān)督員等方式，把養(yǎng)老機構的社會監(jiān)督做細做實。[7]

（二）提升監(jiān)管質量

1.監(jiān)管內容全面化

制定和完善養(yǎng)老機構的設施設備、服務、管理、安全等各類標準，強化養(yǎng)老機構消防、食品、特種設備等方面的安全責任和制度，全面加強物防、計防和人防等綜合保障。

2.健全養(yǎng)老機構質量評價體系

養(yǎng)老機構服務質量綜合評價體系是考量其服務質量的重要手段。[8]首先，應建立養(yǎng)老機構服務質量綜合評價體系，明確評價主體、程序、結果和獎懲措施等，保障評估體系的權威性。其次，擴大養(yǎng)老機構日常監(jiān)測的覆蓋范圍，將已登記注冊一個月以上但未進行備案的養(yǎng)老機構納入監(jiān)測范圍，督促其備案，并保障養(yǎng)老機構設施的安全、規(guī)范，消除潛在風險因素。再次，系統(tǒng)梳理并合理設置養(yǎng)老機構日常監(jiān)測的專家?guī)欤_保每次監(jiān)管均有消防、食品、衛(wèi)生等方面的專業(yè)人士，保障監(jiān)測的質量。第四，加強對民辦養(yǎng)老機構的監(jiān)督管理。通過對民辦養(yǎng)老機構內部規(guī)章制度、自查制度、風險控制等相關文件及實施材料進行定期檢查，實行動態(tài)化監(jiān)測，并定期在相關平臺進行公示，以提升養(yǎng)老機構的服務質量。

3.加強智能化管理

有效利用現(xiàn)代化智能監(jiān)管方式對養(yǎng)老機構進行監(jiān)管?？山⒕W(wǎng)絡信息共享平臺，各部門及相關方均能通過該平臺評價養(yǎng)老機構的運營情況并查找相關信息;鼓勵養(yǎng)老機構內設置智能化裝備，如老年人滿意度智能化評價體系，以智能化手段檢測老人狀態(tài)和食堂情況等，為養(yǎng)老機構的監(jiān)管提供便捷化手段。

4.完善等級評定

上海市于2016年發(fā)布了《關于開展本市養(yǎng)老機構等級評定工作的通知》（滬民福發(fā)〔2016〕21號），將養(yǎng)老機構評定等級分為一至三級。之后，市民政局委托上海市社會福利行業(yè)協(xié)會在全市范圍內開展養(yǎng)老機構等級評定工作。[9]截至2019年初，共評定544家養(yǎng)老機構。2019年，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布了《養(yǎng)老機構等級劃分與評定》，將養(yǎng)老機構的評定分為一至五個等級。上海與國家的標準存在一定的差異，為了與國家標準對接，建議進一步完善養(yǎng)老機構等級評定辦法和標準，妥善處置好先前評定的養(yǎng)老機構等級轉換與重新評估等問題。

（三）創(chuàng)新監(jiān)管手段

1.建立誠信監(jiān)管機制

設置黑名單制度，[10]養(yǎng)老機構如存在欺老虐老行為、安全責任事故、違法違規(guī)開展金融活動、弄虛作假、套取騙取財政資金等，將錄入養(yǎng)老服務機構誠信檔案和黑名單，并根據(jù)情況，取消其承接政府購買服務及享受補貼資金的資格。

2.建立養(yǎng)老服務機構退出機制

對發(fā)生嚴重違法違規(guī)行為且拒不整改和因違法違規(guī)行為導致事故的養(yǎng)老服務機構，依規(guī)由相關部門實行責令改正、終止“公辦民營”合作、運營商禁入養(yǎng)老服務行業(yè)等措施，并倡導通過立法保障養(yǎng)老機構的退出機制，[11]促進市場的公平競爭。此外，可建立專門的基金以保障退出的養(yǎng)老機構中老年人的安置問題，[12]或考慮將公辦的養(yǎng)老院作為臨時的中轉機構，妥善處理好退出機構中老年人的安置，以充分保障老年人的權益。

3.加大獎補及懲戒力度

對于運營較好的養(yǎng)老機構，加大獎補力度，實現(xiàn)養(yǎng)老機構的正向激勵引導作用。建立養(yǎng)老機構行業(yè)信用體系，并將存在嚴重失信情形的養(yǎng)老服務機構直接列入上海市養(yǎng)老服務機構信用黑名單;加大處罰力度，對失信主體，加大抽查比例和頻次，督促失信養(yǎng)老機構整改，對嚴重失信的養(yǎng)老服務機構，提高處罰下線及上線，對相關人員作出適當?shù)南拗瞥鲂泻蜕鐣殑論蔚忍幜P;建立聯(lián)合懲治機制，對失信的養(yǎng)老機構，將其信用狀況與政府補貼相掛鉤，依法限制其享受政府補貼資金、稅費減免等優(yōu)惠措施，限制其參加政府采購等。

參考文獻：

[1]劉鵬程.國務院取消養(yǎng)老機構設立許可養(yǎng)老服務業(yè)“放管服”釋放改革紅利[J].中國社會工作， 2018（26）：20-21.

[2]周春芳.積極推進標準化建設探索養(yǎng)老機構監(jiān)管新方式[J].中國社會工作， 2018（26）：25.

[3]邱剛.上海養(yǎng)老機構社會化運作的研究[D].上海：上海交通大學， 2007.

[4]上海市社會福利行業(yè)協(xié)會順利完成與行政機關脫鉤工作[EB/OL]. （2017-05-03） [2019-12-03]. http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw31406/u21aw1226866. html.

[5]養(yǎng)老界的“改革開放”，你準備好了嗎？[EB/OL]. （2018-12-24）[2019-12-05]. http：//www.fuyuan.org.cn/news/20181224789.html.

[6]張凡.六大難題阻礙制度實施六大建議消除實施障礙[J].社會福利， 2016（5）：24-25.

[7]董紅亞.加快重構養(yǎng)老機構監(jiān)管體系[J].中國社會工作， 2018（26）：24.

[8]江治強.建立養(yǎng)老機構綜合監(jiān)管制度亟待提速破題[N].中國社會報，2020-01-06（003）.

[9]趙安妮.養(yǎng)老機構監(jiān)管政策的歷史變遷及變化趨勢[J].中國集體經濟，2019（28）：166-168.

[10]關任偉.設立許可證取消后如何加強對養(yǎng)老機構的監(jiān)管[N].中國社會報，2019-07-01（002）.

[11]趙潔.養(yǎng)老服務監(jiān)管的國際經驗及啟示[J].社會政策研究，2019（2）：22-34.

[12]張續(xù).我國民辦養(yǎng)老機構退出法律制度研究[D].長春：長春理工大學，2019.

Abstract：On December 29， 2018， the pension institutions establishment permission was officially canceled at the Standing Committee of the 13th National People's Congress through amending the “Law of the Peoples Republic of China on the Protection of the Rights and Interests of the Elderly”. This measure is not only a requirement to deepen the reform of “streamline administration， delegate powers， and improve regulation and services”， but also to promote the entry of social capital and to a greater extent to stimulate the market vitality. After canceling the prerequisite approval establishment permission， strengthening in-event and after-event supervision of the pension institutions is inevitable for its healthy development， and thus it is urgent to establish a sound supervision system on in-event and after-event supervision for pension institutions. Take Shanghai city as an example， the current problems are mainly as follows after analyzing the specific examples of supervision： insufficient supervision capacity of the civil affairs department， imperfect comprehensive supervision mechanism， poor communication on information of the joint-supervision， flaws in the daily supervision， insufficient internal supervision of private institutions， light punishment for dishonesty， etc. As a result， this article proposes to build and continuously improve the in-event and after-event supervision system for the pension institutions， and to ensure the effectiveness of supervision by strengthening the supervision， improving supervision quality and supervision measures.

Key words：pension institutions; establishment permission; in-event and after-event supervision

責任編輯：許? 丹