商義錚

摘 要：改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，人口壓力的加劇，養(yǎng)老問題愈發(fā)凸顯，加之國家政策對于民營化的支持與鼓勵，養(yǎng)老服務事業(yè)迎來了民營化蓬勃發(fā)展的時期，然，其畢竟處于發(fā)展的起步階段，不可避免地會遇到很多問題。學界對于養(yǎng)老機構民營化的研究也是百花爭鳴，本文梳理已有文獻，總結養(yǎng)老機構民營化的發(fā)展歷程，概括與反思國內外學界對于養(yǎng)老機構民營化的不同研究視角與態(tài)度傾向，分析其發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題及提出對策構想，指出研究之不足，積極推動該研究主題的學術對話，為完善中國社會養(yǎng)老服務行業(yè)提供綿薄之力。

關鍵詞：養(yǎng)老機構；民營化；文獻述評

前言

“統(tǒng)計資料顯示，截至2014年底，我國60周歲及以上人口達 21242萬人，占總人口的 15.5%；65周歲及以上人口達13755萬人，占總人口的10.1%；失能半失能老人達3750萬人，占總人口的2.8%。預計2025年前，高齡老年人口將保持年均100萬的增長態(tài)勢，他們從失能半失能到離世往生，平均時長3.3年；到2050年，60周歲及以上人口將達到4億，幾乎每四人中就有一個老年人。”[1]可見，老年人口數(shù)量和比例急升，同時，1980年開始的獨生子女政策很大程度上影響并形成了當前我國“四二一”的家庭人口結構類型（每一個家庭由三代人組成，分別為四位老人，兩個中年人和一個兒童）。另外，伴隨著改革開放以來我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，加劇了勞動力不同地區(qū)之間的流動，造成留守、空巢老人的現(xiàn)象突出。由此可知，當前及以后相當長的時間內，傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老將面對前所未有的壓力。有調查顯示，我國愿意選擇機構養(yǎng)老的老人占總數(shù)的9%-10%，而我國目前養(yǎng)老機構的床位數(shù)只是現(xiàn)有老人總數(shù)的1%左右。在此情形下，充分調動民間力量，促進養(yǎng)老民營化，興辦養(yǎng)老機構，顯得必要而又迫切。

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，社會對于養(yǎng)老機構民營化的探索越來越多，加之國家政策對于民營化的支持與鼓勵，民營化的春風浮動了整個神州大地。然，其畢竟處于發(fā)展的起步階段，不可避免地會遇到很多問題。學界對于養(yǎng)老機構民營化的研究也是百花爭鳴，本文梳理已有文獻，總結養(yǎng)老機構民營化的發(fā)展歷程，概括與反思國內外學界對于養(yǎng)老機構民營化的不同研究視角與態(tài)度傾向，分析其發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題及提出對策構想，指出研究之不足，積極推動該研究主題的學術對話，為完善中國社會養(yǎng)老服務行業(yè)提供綿薄之力。

一、相關概念界定

養(yǎng)老機構：養(yǎng)老機構即為機構養(yǎng)老的社會承載方式，是為老年人提供入住、養(yǎng)護等綜合性養(yǎng)老服務的場所?！澳壳埃覈酿B(yǎng)老機構有老年公寓、托老所、養(yǎng)老院、敬老院等多種形式，依據(jù)其福利性質不同，由政府或社會提供機構養(yǎng)老服務”[2]當今，各式各樣的養(yǎng)老機構“所有制的性質也有所不同（公辦、民辦、公助民辦、公辦民營），國家對不同類別養(yǎng)老機構的建立與管理有不同的要求，各類機構也對自己的發(fā)展有明確的目標?！盵3]

民營化：民營化又可以稱作公私伙伴關系，最早來源于西方國家。世界民營化大師薩瓦斯將其定義為“從狹義上看，民營化指一種政策，即引進市場激勵以取代對經(jīng)濟主體的隨意的政治干預，從而改進一個國家的國民經(jīng)濟。這意味著政府取消對無端耗費國家資源的不良國企的支持，從國企撤資，放松規(guī)制以鼓勵民營企業(yè)家提供產(chǎn)品和服務，通過合同承包、特許經(jīng)營、憑單等形式把責任委托給在競爭市場中運營的私營公司和個人?！盵4]“更多地依賴民間機構，更少地依賴政府來滿足公眾的需求……在產(chǎn)品/服務的生產(chǎn)和財產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會其他構作用的行動”[5]

養(yǎng)老機構民營化：養(yǎng)老機構民營化是基于我國實際情況而提出的一個概念，作為擁有強政府的我國而言，改革開放初期的社會主義市場經(jīng)濟的建設過程中強大的中央集權政府發(fā)揮了集中力量辦大事的不可替代的作用，在養(yǎng)老服務的提供上也主要是政府單方供給整個養(yǎng)老行業(yè)的需求，然而政府并非專業(yè)的生產(chǎn)商，并不擅長所有物品、服務的具體供給，因此，養(yǎng)老機構民營化主要是促使養(yǎng)老服務的重心由政府向市場轉移，或者引入市場機制，鼓勵私營企業(yè)和社會組織提供養(yǎng)老服務，一方面緩解政府壓力，另一方面發(fā)揮市場高效率的優(yōu)勢，使養(yǎng)老機構能夠更好的為老年人服務。但是，養(yǎng)老機構民營化并非代表著政府角色的退出，市場并不是萬能的，正如理查德·布隆克所言，“自由市場這只看不見的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態(tài)度的社會目標的實現(xiàn)”[6]在養(yǎng)老機構民營化的過程中，“政府移交的是服務項目的提供，而不是服務責任?！盵7]因此，需要發(fā)揮政府的治理作用，促進養(yǎng)老機構民營化過程中的健康良性發(fā)展。

二、養(yǎng)老機構民營化的發(fā)展歷程

針對于養(yǎng)老機構民營化的研究，西方的文獻中并不多見，但是國外很多學者熱衷于從非盈利組織的角度研究民營化的發(fā)展。在20世紀60年代末，彼得·德魯最早提出公用事業(yè)民營化的理念。其后，薩瓦斯、普爾、羅斯巴德等著名學者進一步對其作出了專門性研究，薩瓦斯（2002）系統(tǒng)闡述了西方國家公用事業(yè)民營化改革的歷史背景、實施形式與操作模式以及相關的政府監(jiān)管職責；Roland（2002）比較了大規(guī)模私有化和漸進私有化，提出了棘輪效應模型，解釋了公共企業(yè)運作低效的原因。民營化政府規(guī)制的話題引發(fā)學者熱議，早期此類研究主要從“規(guī)制失效”和“帕累托改進”為理論基礎，William.Baumol（1982）提出了可競爭理論，為公共事業(yè)民營化引入競爭和政府規(guī)制改革奠定了基礎；而無論是市場還是政府，在發(fā)揮效用的同時，都不可避免的出現(xiàn)著一些自身固有的缺陷，市場失靈與非市場失靈都可能發(fā)生（查爾斯·沃爾夫，2007）。對此，魏伯樂等（2006）揭示了民營化一旦越過某一界限，就會造成很多負面效應，必須依靠利益相關者的民主參與和政府加強規(guī)制來解決；休斯（2000）認為公用事業(yè)民營化實際上是一個政治問題，不可避免要求政府發(fā)揮應有的作用；奧斯本與蓋布勒（2001）認為，政府的有些職能由私人部門來替代是合理的，但是“私有化并不是唯一的解決辦法。那些從意識形態(tài)上大肆鼓吹私有化的人，相信企業(yè)總是優(yōu)于政府，事實上是在向美國人民賣騙人的蛇藥。”[8]安東尼。吉登斯指出，“一個國家如果需要更好的提供社會福利，只有更多的與第三部門合作并且發(fā)揮其特有的作用?！?

在中國，公共物品的供給和服務的民營化與改革開放政策的進程大體相當，中國公共事業(yè)民營化帶有強烈的中國特色，其探索是基于中國30年的計劃經(jīng)濟體制這一根基，將計劃經(jīng)濟體制轉變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制，需要釜底抽薪式的改革，因此，公共物品和服務民營化理念消耗了很長時間被政府接受。

早前，養(yǎng)老機構的發(fā)展模式大多都是公辦公營，這種模式將公與私割裂開來，國家對符合標準的老年人提供生活的最基本保障，無論服務質量如何，老年人的反饋如何都將得到政府的長久資助，早期基本上可以將養(yǎng)老服務機構看成是一種純公共物品，由政府提供，具有公共性、非競爭性、非排他性的顯著特點。隨著改革開放的發(fā)展，老齡化社會的到來，養(yǎng)老機構的入住標準、對象、提供服務的方式以及其自身的發(fā)展模式都發(fā)生了變化，逐步從純公共物品轉變?yōu)闇使参锲?，公立養(yǎng)老機構的床位越發(fā)緊缺，從而具有一定的競爭性，政府對入住養(yǎng)老機構的人群也分為不同的付費供給標準。此時，私立養(yǎng)老機構也逐步興起，私辦私營，自負盈虧。2011年國務院發(fā)布的《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》明確指出：“發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破行業(yè)界限，開放社會養(yǎng)老服務市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，引導和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務設施?！庇纱?，政府更加重視機構養(yǎng)老的發(fā)展，鼓勵國家公益性服務事業(yè)吸納民間閑置資本，并且逐漸放寬對民間資本運營養(yǎng)老機構的限制門檻，因此，十二五規(guī)劃以來，養(yǎng)老機構的民營化可謂是蓬勃發(fā)展。

三、 國內外學界關于養(yǎng)老機構民營化過程中的研究視角及其態(tài)度傾向

（一）國內學者的相關研究及其態(tài)度傾向

相關研究目前尚處于起步階段，成果并不多見。鑒于中國老齡化社會的到來，公共養(yǎng)老負擔十分沉重，學者對于民營化養(yǎng)老大都并不排斥，寄希望于通過民營化手段，推動人、團體與政府共同保障和推進我國的社會養(yǎng)老服務體系建設（劉佩璐；趙泓博，2012；）但由于民營化養(yǎng)老機構大都面臨資金難題、人才難題與諸多運行不規(guī)范問題（翟德華，2014；劉紅、張妍蕊，2008；邱秋英、袁圣慧，2009；胡勇，2014），有學者主張在宣傳理念、構建平臺、規(guī)范機制和加強監(jiān)督等方面加強政府相關監(jiān)管責任（郭林，2014；于新循，2010；梁瑩、萬艷，2012；劉紅，2008），“公建民營”模式顯然更受歡迎，其在提高運營效率方面成效初顯，但仍存在服務質量不高、資金運營緊張、相關制度不健全等問題（吳溪，2014），亦有學者專題研究了對于民營養(yǎng)老機構如何實施積極、有效的行政補助問題（陳無風，2014）?；诿駹I養(yǎng)老機構運行通常所存床位不足、設施不全、顧客不信任等尖銳問題，有學者乃至從公共物品理論出發(fā)，偏重養(yǎng)老服務的公共屬性，強調更應發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構的作用，后民營化相關研究鮮明體現(xiàn)出這一旨趣（楊愛華，2014）。

近期，互聯(lián)網(wǎng)+的模式備受推崇，學者提議養(yǎng)老機構的發(fā)展也應該與時俱進，指明通過將互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)養(yǎng)老事業(yè)結合，將現(xiàn)代化的通信技術、與網(wǎng)絡娛樂方式融入養(yǎng)老機構中去，以服務老人為中心，實現(xiàn)傳統(tǒng)養(yǎng)老機構服務質量的提升，同時，通過網(wǎng)絡平臺建立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈條，促使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⑦B鎖化，加速養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的轉型。（潘峰、宋峰，2015；童星，2015）或者基于互聯(lián)網(wǎng)共享信息的優(yōu)勢，提出，“將互聯(lián)網(wǎng)技術的創(chuàng)新成果深度融入經(jīng)濟社會生活中，從而改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式和服務管理方式?！盵9]

（二）國外學者的相關研究及其態(tài)度傾向

西方學者公用事業(yè)民營化相關研究成果最有借鑒意義。彼得·德魯克20世紀60年代末最早提出公用事業(yè)民營化理念。其后，薩瓦斯、普爾、羅斯巴德等作出了進一步專門性研究，薩瓦斯（2002）系統(tǒng)闡述了西方國家公用事業(yè)民營化改革的歷史背景、實施形式與操作模式、政府相關監(jiān)管職責；Roland（2002）比較了大規(guī)模私有化和漸進私有化，提出了棘輪效應模型，解釋了公共企業(yè)運作低效的原因。民營化政府規(guī)制的話題引發(fā)學者熱議，早期此類研究主要從“規(guī)制失效”和“帕累托改進”為理論基礎，威廉·杰克·鮑莫爾（1982）提出了可競爭理論，為公用事業(yè)民營化引入競爭和政府規(guī)制改革奠定了基礎；而不管是市場還是政府，在發(fā)揮效用的同時，都有著自身基因所決定的缺陷，市場失靈與非市場失靈都可能發(fā)生（查爾斯·沃爾夫，2007）。魏伯樂等（2006）揭示了民營化一旦越過某一界限，就會造成很多負面效應，必須依靠利益相關者的民主參與和政府加強規(guī)制來解決；休斯（2000）認為公用事業(yè)民營化實際上是一個政治問題，不可避免要求政府發(fā)揮應有的作用；奧斯本與蓋布勒（2001）認為，政府的有些職能由私人部門來替代是合理的，但是“私有化并不是唯一的解決辦法。那些從意識形態(tài)上大肆鼓吹私有化的人，相信企業(yè)總是優(yōu)于政府，事實上是在向美國人民賣騙人的蛇藥?！?/p>

總之，國內外學界對養(yǎng)老機構民營化已經(jīng)提供了一定量的先期成果，為本課題研究提供了理論借鑒和分析工具。但總體而言，存在兩方面不足，一是相關實證和比較分析十分缺乏，研究工作難于“接地氣”，顯得較為籠統(tǒng)、抽象；二是已有研究盡管對于養(yǎng)老機構民營化過程中的政府責任多有論及，然而或過于粗線條，相關對策措施缺乏問題指向與系統(tǒng)特性，或易于走向過度強調政府職能的它途，罔顧政府責任手段的成本與消極影響。有鑒于此，本課題將在探索養(yǎng)老機構民營化積極意義的條件下，結合典型案例的詳細分析，思考如何以良好的公共治理和政策選擇，更好地推動養(yǎng)老機構民營化的健康、有序發(fā)展。

四、養(yǎng)老機構民營化過程中出現(xiàn)的問題及其對策構想

養(yǎng)老機構民營化的發(fā)展尚處于一個探索的過程中，當前機構養(yǎng)老已經(jīng)是被社會所熟知的一種養(yǎng)老形式，民間企業(yè)家對于養(yǎng)老行業(yè)的熱情也逐漸升高。但是針對于其發(fā)展過程中的問題，學界總體上從以下方面給出對策構想：

針對于當前大部分老年人對于機構養(yǎng)老的反對觀念，入住養(yǎng)老機構的不安全感、孤寂感，學者提出以老年人的感受為中心，以人為本，“建立老年生命質量和生活品質并重的機構養(yǎng)老觀?！盵10]注意機構養(yǎng)老過程中家庭氛圍的營造，注重提供養(yǎng)老服務的質量和品質；當前機構養(yǎng)老風險分擔機制缺位，對于意外事件的責任難以厘清，養(yǎng)老服務業(yè)現(xiàn)行的服務標準體系不健全、碎片化，服務質量參差不齊，可操作性不強，針對于此，提出參照國際、國內機構養(yǎng)老發(fā)展較為突出的區(qū)域的相關經(jīng)驗，倡導從技術層面建立長期照護的養(yǎng)老服務體系，打造標準化、專業(yè)化、職業(yè)化的養(yǎng)老服務標準。（王章安，2015；穆光宗，2012）；根據(jù)養(yǎng)老服務的多重屬性，提出建立多主體供給的平衡機制，實質上即為由倡導公建公營、公建民營和民建民營三種形式，分別對應純公共物品屬性，準公共物品數(shù)形和私人物品三類屬性。（江燕娟、李放，2014）相比之下，學者更傾向于公建民營或者公助民辦的機構養(yǎng)老的發(fā)展模式，指出其優(yōu)勢在于政府出資建立養(yǎng)老機構，之后充分利用市場機制，轉移其不太擅長的經(jīng)營權，發(fā)揮民智，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)。（楊團，2011；穆光宗，2012）；發(fā)展養(yǎng)老機構的資金供應不足，缺乏融資渠道，鼓勵多元投資，擴大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成品牌型的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈，擴大資金來源，使機構養(yǎng)老走社會化、產(chǎn)業(yè)化的道路。（馬慶堃、魏彥彥，2014；姜向群、丁志宏、秦艷艷，2011）；從在學校開設相關的課程，提高從事養(yǎng)老服務、護理行業(yè)職工的專業(yè)職業(yè)技能培訓和職業(yè)地位的角度，解決機構養(yǎng)老中缺少人才、服務質量不高的問題。（張平、向衛(wèi)娥，2015）。