齊傳鈞

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 a.社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院；b.世界社保研究中心，北京 100732)

提要：近20年非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的地位和影響力不斷增強(qiáng)，引起了很多發(fā)展中國(guó)家的高度重視，巴西非繳費(fèi)型養(yǎng)老金因?yàn)榻r(shí)間較早且覆蓋面寬廣而備受關(guān)注。巴西的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金不僅擴(kuò)大了養(yǎng)老金覆蓋面，而且在解決老年貧困問(wèn)題的時(shí)候提升了老年人的經(jīng)濟(jì)地位，同時(shí)也開啟了財(cái)政補(bǔ)貼再平衡進(jìn)程。更重要的是，這些事實(shí)給中國(guó)“城鄉(xiāng)居?！蔽磥?lái)發(fā)展和完善提供了有益的思考和啟示。

非繳費(fèi)型養(yǎng)老金(國(guó)際上被廣泛稱為“社會(huì)養(yǎng)老金”)并非新生事物，最早可以追溯到19 世紀(jì)晚期和20 世紀(jì)早期，幾乎與傳統(tǒng)繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃同時(shí)出現(xiàn)。但長(zhǎng)期以來(lái)，除了北歐國(guó)家和英聯(lián)邦國(guó)家外，在其他大多數(shù)特別是發(fā)展中國(guó)家都沒(méi)有建立起大規(guī)模的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，其重要性并沒(méi)有得到充分重視。直至21世紀(jì)初，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金才引起了很多發(fā)展中國(guó)家的高度重視[1]。相比之下，巴西早在1963年就在農(nóng)村建立起第一個(gè)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，自然成為探索發(fā)展中國(guó)家非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的典型范例。為了更好地了解巴西非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的發(fā)展歷程和現(xiàn)實(shí)情況，本文首先對(duì)巴西養(yǎng)老金制度體系做了系統(tǒng)梳理；然后，在此基礎(chǔ)上探討巴西非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，并總結(jié)其所取得的主要成就；最后提出對(duì)建設(shè)和完善中國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一些啟示。

一、巴西養(yǎng)老金制度體系概況

像很多其他國(guó)家一樣，巴西養(yǎng)老金體系主體由三部分構(gòu)成。第一部分是公共的、強(qiáng)制性的、現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度，被稱為“普通社會(huì)保障制度”(regime geral da previdencia social，RGPS)，為私營(yíng)部門雇傭工人、自雇專業(yè)人士和民選公務(wù)員提供DB型養(yǎng)老金，相當(dāng)于私營(yíng)部門養(yǎng)老金制度(也包括本文重點(diǎn)探討的、主要針對(duì)非正規(guī)就業(yè)群體的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，見下文)，由“國(guó)家社會(huì)保障局”管理。該制度的融資來(lái)源主要包括由雇主和雇員共同承擔(dān)的繳費(fèi)、銷售稅收入和聯(lián)邦財(cái)政轉(zhuǎn)移支付(用于彌補(bǔ)收支赤字)。一般來(lái)說(shuō)，參保人達(dá)到退休年齡，即男性達(dá)到65歲、女性達(dá)到60歲且繳費(fèi)不少于15年就可以全額領(lǐng)取退休金。但是，如果參保人繳費(fèi)年限達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)(男性35年；女性30年)，那么即使不到退休年齡，也可以提前退休而領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，因此實(shí)際退休年齡要比法定退休年齡低得多，而且沒(méi)有限制獲得遺屬養(yǎng)老金的家庭成員年齡，實(shí)際上家庭可以全部繼承參保人的養(yǎng)老金。因此，這一制度是非?？犊?，但只限于有能力加入該制度的正規(guī)就業(yè)群體。

第二部分是“政府工作人員養(yǎng)老金制度”(regímenes propios de previsión social，RPPS)，即公共部門養(yǎng)老金制度。雖然領(lǐng)取待遇的資格標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所有政府工作人員都是相同的，但全國(guó)卻有2 400多個(gè)公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃，分別由聯(lián)邦政府、州和市政當(dāng)局等相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，因此融資規(guī)則有所不同(由國(guó)家社會(huì)保障局秘書處聯(lián)合協(xié)調(diào))。一般來(lái)說(shuō)，政府雇員需要按照工資的一定比例進(jìn)行繳費(fèi)，但不同的計(jì)劃繳費(fèi)率不同。2003年，巴西政府對(duì)政府工作人員養(yǎng)老金制度進(jìn)行了全面的參數(shù)改革(年齡限制、工資參考期和最高替代率等)，旨在推動(dòng)公私兩個(gè)部門養(yǎng)老金規(guī)則的統(tǒng)一，消除公共部門雇員過(guò)高的待遇差距。2012年，巴西政府又朝著該制度的可持續(xù)性邁出了重要一步，建立了“公務(wù)員補(bǔ)充基金”，在規(guī)范2003年養(yǎng)老金改革基礎(chǔ)上，將公共和私營(yíng)部門的養(yǎng)老金計(jì)劃整合在一起。根據(jù)這項(xiàng)改革，新入職的政府雇員不再享有與其最后工資相等的養(yǎng)老金，而是享受與普通社會(huì)保障制度相同的福利上限。如果政府雇員想要獲得更高福利，則必須向公務(wù)員補(bǔ)充基金繳費(fèi)，而雇主(政府機(jī)構(gòu))提供相當(dāng)于雇員收入8.5%的繳費(fèi)，同時(shí)還收緊了遺屬養(yǎng)老金的資格條件。雖然20年內(nèi)這些改革措施會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看對(duì)巴西的財(cái)政影響卻是非常積極的。

第三部分是由大量職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃和個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃構(gòu)成的“補(bǔ)充養(yǎng)老金制度”(regime de previdência complementar，RPC)。無(wú)論是職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃還是個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃都是自愿提供的，封閉式養(yǎng)老基金和保險(xiǎn)公司都可以作為計(jì)劃的管理人。雖然大多數(shù)拉美國(guó)家私人養(yǎng)老金行業(yè)是在1981年智利養(yǎng)老金改革后發(fā)展起來(lái)的，但巴西補(bǔ)充養(yǎng)老金制度的第一個(gè)法規(guī)是在1977年頒布的，因此早于其他拉美國(guó)家。歷史上，補(bǔ)充養(yǎng)老金制度覆蓋的企業(yè)主要是國(guó)有大型跨國(guó)公司(通過(guò)封閉式養(yǎng)老基金這種形式建立起補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃)。但自2001年起，巴西當(dāng)局陸續(xù)頒布新法規(guī)，以提升市場(chǎng)的活力，并吸納國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和最佳做法而不斷創(chuàng)新，一些中小企業(yè)、工會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)和公務(wù)員也被覆蓋進(jìn)來(lái)。

在進(jìn)入21世紀(jì)后，巴西人口一直保持了較快增長(zhǎng)，從2010年的1.907億增長(zhǎng)到2016年的2.058億。更重要的是，隨著中產(chǎn)階級(jí)規(guī)模擴(kuò)大和壽命延長(zhǎng)，人口的增長(zhǎng)速度將超過(guò)此前的估計(jì)。預(yù)測(cè)顯示，到2042年，巴西人口將達(dá)到2.284億的峰值；到2060年，將最終穩(wěn)定在2.18億左右。另外，巴西也是一個(gè)人口相對(duì)年輕的國(guó)家，其中29歲以下人口占到總?cè)丝诘?6%。但是，隨著大量女性進(jìn)入職場(chǎng)，并選擇更晚生育，導(dǎo)致出生率也下降了很多。20世紀(jì)70年代，每名婦女平均有4個(gè)或更多的子女，而如今綜合生育率只有1.72；據(jù)估計(jì)，2034年這一比率將降至1.5，并在2060年保持這一水平。此外，巴西人的預(yù)期壽命也有所增長(zhǎng)，男性目前為70.2歲，女性為77.5歲；而到2041年，男性和女性的平均壽命都將超過(guò)80歲①。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，巴西也將不可避免地遇到老齡化問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老金體系構(gòu)成巨大威脅。20世紀(jì)90年代末，巴西政府已經(jīng)預(yù)期到了未來(lái)制度財(cái)務(wù)不平衡將給政府預(yù)算帶來(lái)巨大壓力，因此，巴西的三支柱養(yǎng)老金模式一直處于改革之中。目前，雖然通過(guò)改革，在一定程度上抑制了部分福利待遇的過(guò)分且不合理增長(zhǎng)，但卻沒(méi)有解決政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，所以巴西未來(lái)的改革還將繼續(xù)。

二、巴西非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

巴西目前主要有兩個(gè)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃在開放運(yùn)行，一個(gè)是覆蓋農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工人的“農(nóng)村養(yǎng)老金”(prêvidencia rural，PR)計(jì)劃；另一個(gè)是針對(duì)城市非正規(guī)就業(yè)群體的“連續(xù)現(xiàn)金待遇”(beneficio de presta?o continuada，BPC)計(jì)劃。

(一)農(nóng)村地區(qū)的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃

巴西于1963年第一個(gè)引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，而且率先從農(nóng)村地區(qū)開始實(shí)施，這與當(dāng)時(shí)特定歷史背景密不可分。在巴西，從殖民時(shí)期到19世紀(jì)，真正的社會(huì)援助和對(duì)窮人的關(guān)懷基本上被認(rèn)為是基督教的慈善事業(yè)。在1888年廢除了強(qiáng)迫勞動(dòng)的奴隸制后，巴西才開始向以工資為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，但這一時(shí)期政府對(duì)窮人的救濟(jì)政策不僅缺乏主動(dòng)性，而且也沒(méi)有連貫性。

1934年，當(dāng)時(shí)的巴西憲法才對(duì)社會(huì)保障權(quán)益做出了規(guī)定，但是這種社會(huì)保障權(quán)益主要是針對(duì)城市正規(guī)部門就業(yè)者，屬于一種社會(huì)保險(xiǎn)的形式，所以內(nèi)容多基于就業(yè)安排的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)等項(xiàng)目，自然將農(nóng)民和非正規(guī)部門就業(yè)人員排斥在外，這與當(dāng)時(shí)實(shí)施的進(jìn)口替代戰(zhàn)略是一致的，即有助于將社會(huì)資源從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向工業(yè)部門，同時(shí)有利于獲得中產(chǎn)階級(jí)和正規(guī)部門工人的大力支持。直到1938年，巴西才開始重視非繳費(fèi)型社會(huì)援助政策，成立了“全國(guó)社會(huì)服務(wù)委員會(huì)”，旨在通過(guò)慈善組織為最貧困的人群提供補(bǔ)貼。此后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，非繳費(fèi)型社會(huì)援助政策還主要是局限于兒童救助和福利等領(lǐng)域，并未向老年人提供退休收入。

20世紀(jì)50和60年代，巴西農(nóng)民社會(huì)運(yùn)動(dòng)興起，土地改革呼聲高漲，社會(huì)矛盾一觸即發(fā)。為此，當(dāng)時(shí)若昂·古拉特(Joǎo Goulart)的左翼政府做出反應(yīng)，于1963年融資來(lái)自1%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品銷售稅，建立了“農(nóng)業(yè)工人退休和救助基金”，旨在為農(nóng)業(yè)工人提供有限的社會(huì)保險(xiǎn)，但由于融資來(lái)源渠道狹窄且有限，所以1964年古拉特政府在軍事政變中被推翻之后，該制度便日漸沒(méi)落，僅限于對(duì)農(nóng)業(yè)工人提供醫(yī)療保險(xiǎn)。但是，隨后的右翼軍政府逐漸認(rèn)識(shí)到這一項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義，便于1971年又重新改造并發(fā)展了該項(xiàng)目，向年齡在65歲及以上農(nóng)業(yè)工人(僅限于家庭的戶主)提供非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，待遇相當(dāng)于最低工資的一半。雖然這相當(dāng)于把農(nóng)業(yè)工人排斥到繳費(fèi)型養(yǎng)老金之外，但他們從此可以在老年時(shí)獲得最低收入保障；由于同時(shí)還包括遺屬養(yǎng)老金，相當(dāng)于為農(nóng)村婦女提供了為數(shù)不多的福利。這一制度因此也成為1988年新《憲法》通過(guò)后建立的農(nóng)村養(yǎng)老制度的基礎(chǔ)。

1988年新《憲法》明確規(guī)定，人人享有社會(huì)保障權(quán)利，并按照傳統(tǒng)福利觀點(diǎn)界定了社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助的邊界，即通過(guò)繳費(fèi)的社會(huì)保險(xiǎn)向有能力工作的人提供福利，而通過(guò)無(wú)須繳費(fèi)的社會(huì)救濟(jì)向無(wú)能力工作的人提供保障。也就是說(shuō)，包括農(nóng)業(yè)工人，也包括城市非正規(guī)部門就業(yè)人員等所有公民都應(yīng)該得到社會(huì)保障權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，巴西實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的全覆蓋，導(dǎo)致1991年實(shí)施了一系列的改革，建立了新型的“農(nóng)村養(yǎng)老金”計(jì)劃。該計(jì)劃將男性取得養(yǎng)老金的資格條件降低為60歲，女性為55歲，同時(shí)不再局限于戶主，故那些并非戶主但符合條件的女性老年人也可以享有這個(gè)養(yǎng)老金。此外，還大幅度提高了待遇標(biāo)準(zhǔn)，從原先只有最低工資的一半提高到最低工資的全額。另外，立法要求取得非繳費(fèi)養(yǎng)老金的人必須出具從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他謀生手段(包括自耕農(nóng)、漁業(yè)、礦業(yè)且土地有限)的證明，即長(zhǎng)期從事農(nóng)村非正規(guī)勞動(dòng)(大于15年)，且沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)(無(wú)繳費(fèi)紀(jì)錄)②，同時(shí)也不是雇主。顯而易見，取得這個(gè)養(yǎng)老金待遇的資格條件不再是收入或者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力調(diào)查，而是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域和職業(yè)身份證明。需要強(qiáng)調(diào)的是，參保者只有繳納10年的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用才有資格享受這一福利。但為了使這些非正規(guī)就業(yè)者有能力和動(dòng)力繳費(fèi)(即農(nóng)業(yè)產(chǎn)品銷售稅)，這一規(guī)定被推遲至2005年開始實(shí)施。但此后在實(shí)踐中，從未實(shí)施過(guò)這一繳費(fèi)規(guī)定，因此“農(nóng)村養(yǎng)老金”本質(zhì)上就是非繳費(fèi)型養(yǎng)老金。

(二)城市地區(qū)的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃

在城市地區(qū)，由于政府和工會(huì)擔(dān)心非繳費(fèi)型養(yǎng)老金對(duì)正規(guī)部門繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的沖擊，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金發(fā)展顯得極為滯后③。直到1974年，才引入社會(huì)救助養(yǎng)老金，即“終身每月收入”計(jì)劃(Renda Mensal Vitalicia，RMV)，受益人群為城市老年人和喪失謀生能力的殘疾人，而待遇標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于最低工資的一半；而且規(guī)定取得該養(yǎng)老金的人必須要達(dá)到70歲以上并至少有12個(gè)月的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)記錄。1988年新《憲法》頒布之后，1996年又建立一種新型的社會(huì)救助養(yǎng)老金，即“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計(jì)劃，同時(shí)“終身每月收入”計(jì)劃不再向新的受益人開放。根據(jù)規(guī)定，“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計(jì)劃只對(duì)家庭人均收入不足最低工資1/4的殘疾人和70歲以上老年人支付相當(dāng)于最低工資的養(yǎng)老金(2003年受益年齡降低到65歲)。每?jī)赡暌獙?duì)受益人的資格條件進(jìn)行一次評(píng)估，其中包括經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查。顯然，城市居民取得非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的條件比農(nóng)村居民更為嚴(yán)格。

與其他聯(lián)邦項(xiàng)目相比，“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計(jì)劃待遇標(biāo)準(zhǔn)非常高，這一點(diǎn)從該項(xiàng)目的預(yù)算規(guī)模上能夠看得出來(lái)。2008年，巴西重要的有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移計(jì)劃(CCT)，即“家庭補(bǔ)助金”計(jì)劃的支出大約為 75億美元，但惠及人數(shù)卻高達(dá)約4 000萬(wàn)；而“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計(jì)劃支出了近140億雷亞爾，卻只有近300萬(wàn)人受益[2]。與其他政府轉(zhuǎn)移支付相比，“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計(jì)劃的受益人顯然要少得多，而且與農(nóng)村地區(qū)相比，該制度在城市地區(qū)發(fā)展得也并不好。例如2000年12月，有460萬(wàn)受益人收到“農(nóng)村養(yǎng)老金”計(jì)劃提供的待遇，而領(lǐng)取RMV養(yǎng)老金和“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計(jì)劃的受益人分別為30萬(wàn)和40萬(wàn)。據(jù)估計(jì)，“農(nóng)村養(yǎng)老金”計(jì)劃的財(cái)政負(fù)擔(dān)(包括給殘疾人提供的津貼)占GDP的1%，“終身每月收入”計(jì)劃和“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計(jì)劃的財(cái)政負(fù)擔(dān)僅為GDP的0.2%。如果剔除對(duì)殘疾人支付的津貼，上述3項(xiàng)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的全部成本約合巴西GDP的1%[3]。

表1 巴西非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的主要特征

三、巴西非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的主要成就

(一)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金擴(kuò)大了待遇覆蓋面

長(zhǎng)期以來(lái)，巴西養(yǎng)老金體系的主體是繳費(fèi)型制度，與正規(guī)就業(yè)緊密結(jié)合且高度相關(guān)，但經(jīng)濟(jì)正規(guī)化水平較低卻長(zhǎng)期難以提高，因此對(duì)就業(yè)人口的覆蓋非常有限。通過(guò)表2不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口還是就業(yè)人口，覆蓋的比例基本都穩(wěn)定在50%左右。如果一直維持這種狀況，理論上講，老年人的覆蓋率也會(huì)大致是這個(gè)水平，即將近一半的老年人無(wú)法得到有保障的晚年收入。但我們看到，從20世紀(jì)70年代開始，也正是巴西非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃加快發(fā)展的起點(diǎn)，65歲及以上人口的受益比例卻在不斷攀升，很快覆蓋率就穩(wěn)定在85%以上?？梢姡抢U費(fèi)型養(yǎng)老金在擴(kuò)大覆蓋面上做出了巨大貢獻(xiàn)。以2008年為例，“農(nóng)村養(yǎng)老金”計(jì)劃和“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計(jì)劃為巴西1 090萬(wàn)的65歲及以上老人提供了養(yǎng)老金。換句話說(shuō)，如果沒(méi)有這兩個(gè)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，那么2008年巴西養(yǎng)老金制度對(duì)65歲及以上人口的覆蓋率將只有65.9%[4]，而不是86.15%。

表2 巴西養(yǎng)老金制度的覆蓋與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的貢獻(xiàn) %

(二)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金提高了老年人經(jīng)濟(jì)地位

通過(guò)兩項(xiàng)較為慷慨的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，巴西使貧困家庭的老年人可以獲得一份比較可觀的晚年收入，從而提升了老年人的家庭地位。同時(shí)，受益的老年人也可能將全部或部分收入用于其他家庭成員的消費(fèi)上，甚至可能改善家庭內(nèi)未成年人的營(yíng)養(yǎng)狀況和受教育狀況，從而在防止極端貧困的同時(shí)，甚至可能打破家庭貧困的代際循環(huán)。當(dāng)然，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃也有另外一個(gè)影響，即受益的老年人獨(dú)居的可能性會(huì)增加。研究表明，“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計(jì)劃確實(shí)給家庭構(gòu)成帶來(lái)了變化，即該計(jì)劃受益人更有可能獨(dú)自生活或只與配偶生活，因?yàn)樗麄冇懈蟮慕?jīng)濟(jì)獨(dú)立性。此外，這些非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃也在一定程度上降低了所在家庭成員的勞動(dòng)參與率[2]。

(三)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金開啟了財(cái)政補(bǔ)貼再平衡進(jìn)程

隨著更多社會(huì)救助項(xiàng)目的引入，導(dǎo)致公共補(bǔ)貼從社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)向受歡迎的再平衡，即在為少數(shù)人保留特權(quán)的同時(shí)擴(kuò)大了財(cái)政補(bǔ)貼的普及面，這無(wú)疑是巴西社會(huì)保障發(fā)展歷程的一次重大轉(zhuǎn)折；當(dāng)然這一轉(zhuǎn)折歷程還沒(méi)有完全結(jié)束。但不可忽視的是，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度地位的提升，表明巴西社會(huì)政策的基本原則發(fā)生了非常重大的變化，即以公民和社會(huì)權(quán)利為基礎(chǔ)，更大范圍地體現(xiàn)出了國(guó)家責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái)，很多發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)保障制度幾乎完全以俾斯麥?zhǔn)降睦U費(fèi)原則為基礎(chǔ)，而國(guó)家在社會(huì)援助方面的責(zé)任只限于對(duì)私營(yíng)和慈善機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的剩余部分提供補(bǔ)充支持；而巴西新《憲法》明確承認(rèn)老年人和殘疾人享有最低保障收入的權(quán)利，社會(huì)保障包括基于公民原則的社會(huì)援助組成部分，以及基于繳費(fèi)原則的社會(huì)保險(xiǎn)。這種不斷強(qiáng)化的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，再加上其他社會(huì)救濟(jì)政策，意味著財(cái)政補(bǔ)貼再平衡進(jìn)程的開啟。

(四)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金提供了較高的待遇水平

巴西非繳費(fèi)型養(yǎng)老金如同慷慨的繳費(fèi)型養(yǎng)老金一樣，受益人待遇水平一直比較高。巴西繳費(fèi)型養(yǎng)老金的平均替代率幾乎達(dá)到70%，明顯高于歐盟國(guó)家不足60%的平均水平(一些歐盟國(guó)家退休者收入還包括來(lái)自補(bǔ)充和強(qiáng)制積累性的計(jì)劃待遇)。同樣，巴西將最低養(yǎng)老金固定在最低工資水平上，而最低工資設(shè)定為收入中位數(shù)的70%，這在國(guó)際比較中是非常高的(經(jīng)合組織建議最低工資為收入中位數(shù)的45%，而經(jīng)合組織國(guó)家實(shí)際水平為48%)[5]。所以，巴西養(yǎng)老金體系中的非繳費(fèi)養(yǎng)老金待遇水平也是比較慷慨的。這種慷慨程度還體現(xiàn)在與其他拉美國(guó)家的比較上，即無(wú)論是“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計(jì)劃，還是“農(nóng)村養(yǎng)老金”計(jì)劃的待遇水平都超過(guò)絕大多數(shù)拉美國(guó)家的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇水平(如表3所示)。

表3 拉美地區(qū)非繳費(fèi)養(yǎng)老金的基本構(gòu)成情況

(五)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金消除了老年貧困

研究表明，“農(nóng)村養(yǎng)老金”計(jì)劃在減少貧窮方面是非常有效的。2008年巴西農(nóng)村貧困人口占比為53.5%，而極度貧困人口占比為26.1%。如果沒(méi)有農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃，那么農(nóng)村的貧困率和極度貧困率將分別高達(dá)68.1%和 41.3%。也即是說(shuō)，“農(nóng)村養(yǎng)老金”計(jì)劃使巴西農(nóng)村貧困人口減少了400萬(wàn)，同時(shí)也使410萬(wàn)人擺脫了極度貧困?！斑B續(xù)現(xiàn)金待遇”計(jì)劃對(duì)消除貧困也發(fā)揮了很大作用，尤其對(duì)縮小貧困差距的影響更為顯著。就成本而言，雖然較高，但也是可以接受的，“農(nóng)村養(yǎng)老金”的支出預(yù)算為GDP的1.4%，而“連續(xù)現(xiàn)金待遇”計(jì)劃僅為0.6%，兩項(xiàng)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的總成本占GDP的2.0%左右。當(dāng)然，如果加上繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，總成本將高達(dá)12%，遠(yuǎn)高于同樣人口年輕國(guó)家的負(fù)擔(dān)[4]。

四、對(duì)中國(guó)的啟示

中國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)居?！?始于2009年的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！?，并于2011年迅速推向城鎮(zhèn)居民，即所謂的城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱“城居?！?，最后在2014年合并“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！倍伞?yīng)該說(shuō)，“城鄉(xiāng)居保”在如此短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)從試點(diǎn)到推廣再到定型，政策落實(shí)效率是非常高的。同時(shí)，覆蓋面的擴(kuò)大效果也非常顯著，到2018年年底參保人數(shù)已經(jīng)高達(dá)5.24億人，其中領(lǐng)取待遇的老年人為1.59億人④。毫無(wú)疑問(wèn)，“城鄉(xiāng)居保”所發(fā)揮的作用和做出的貢獻(xiàn)都不容否認(rèn)。但是，由于建立時(shí)間較短，加之社會(huì)形勢(shì)日新月異，“城鄉(xiāng)居?！敝贫冗€存在著一些需要改進(jìn)的地方，甚至有些問(wèn)題已經(jīng)到了不得不面對(duì)的時(shí)候。顯然，作為發(fā)展中大國(guó)，且人均國(guó)民收入幾乎和中國(guó)幾乎差不多的巴西，可以為中國(guó)“城鄉(xiāng)居?！钡陌l(fā)展提供一些有益的思考和啟示。

首先，如何界定中國(guó)“城鄉(xiāng)居?！钡男再|(zhì)問(wèn)題？通過(guò)對(duì)巴西非繳費(fèi)型制度的分析發(fā)現(xiàn)，巴西同中國(guó)一樣，非繳費(fèi)型制度都是在發(fā)現(xiàn)繳費(fèi)型制度無(wú)法單獨(dú)完成養(yǎng)老金全覆蓋的情況下推出的，而且都是先從農(nóng)村開始，然后擴(kuò)展到城市，同時(shí)也要求過(guò)農(nóng)民“繳費(fèi)”，即巴西要求繳納農(nóng)業(yè)產(chǎn)品銷售稅來(lái)提供融資，而且繳費(fèi)期限至少10年。雖然提出過(guò)這一條件，但巴西從來(lái)就沒(méi)落實(shí)這一規(guī)定，說(shuō)明要求低收入者進(jìn)行繳費(fèi)是非常困難的。同樣，在中國(guó)“城鄉(xiāng)居?！毕?，國(guó)家相當(dāng)于雇主，而個(gè)人也要通過(guò)“個(gè)人賬戶”體現(xiàn)繳費(fèi)責(zé)任，實(shí)際上是沿用了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱“城職保”)的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶結(jié)合(簡(jiǎn)稱“統(tǒng)賬結(jié)合”)模式。雖然個(gè)人繳費(fèi)要求得到落實(shí)，但執(zhí)行情況卻不盡人意。在政府提供了優(yōu)厚的繳費(fèi)補(bǔ)貼的情況下，2017年平均每人的年繳費(fèi)只有227.2元，說(shuō)明大多數(shù)參保人選擇的是非常低的繳費(fèi)檔次(繳費(fèi)檔次上限至少可以達(dá)到2 000元)[1]?？梢姡屴r(nóng)民等低收入者為養(yǎng)老金權(quán)益“付費(fèi)”在現(xiàn)實(shí)中依然面臨著巨大困難，而中國(guó)也正在面臨同樣的情況。究其原因，就在于如何正確認(rèn)識(shí)非繳費(fèi)型制度的本質(zhì)，即“城鄉(xiāng)居?！敝贫仁且环N“福利” 而不是“保險(xiǎn)”。如果認(rèn)識(shí)不清，仍然堅(jiān)持個(gè)人繳費(fèi)作為領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的前提條件，必然會(huì)有一部分人因?yàn)閺膩?lái)沒(méi)有繳費(fèi)或其繳費(fèi)年限不足15年，最終導(dǎo)致養(yǎng)老金全覆蓋目標(biāo)的落空。

其次，如何確定“城鄉(xiāng)居?！钡拇鰳?biāo)準(zhǔn)問(wèn)題？巴西向農(nóng)村老年人提供每月300美元的養(yǎng)老金，顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國(guó)的，這在拉美國(guó)家也是位居前列的，而且這一待遇標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有地域上的差別。反觀中國(guó)，現(xiàn)有的待遇水平不僅低下，而且何為“保基本”缺乏依據(jù)和量化，每年的調(diào)待也只能是人為的酌情調(diào)節(jié)。同時(shí)，盡管全國(guó)平均待遇水平很低，但各地之間卻差異巨大，在“個(gè)人賬戶”尚未支付的當(dāng)期，這種差距是否體現(xiàn)了各地之間的生活成本，能否以及在多大程度上體現(xiàn)中央政府的責(zé)任和權(quán)威，以及未來(lái)是否會(huì)成為社會(huì)不滿情緒的一個(gè)來(lái)源，這些都是需要我們加以關(guān)注的問(wèn)題，比如相鄰省份的兩個(gè)村子，不同戶籍老年人得到的待遇相差有可能是數(shù)倍之多。再者，雖然巴西非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇水平較高，但并沒(méi)有對(duì)繳費(fèi)型制度構(gòu)成明顯的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)(因?yàn)轭A(yù)期到可以獲得“免費(fèi)”的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金而不參加或退出繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃)，說(shuō)明只要制度設(shè)計(jì)得當(dāng)，適當(dāng)提高非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)也并不會(huì)對(duì)繳費(fèi)型計(jì)劃構(gòu)成太大威脅。

最后，如何看待“城鄉(xiāng)居保”的精準(zhǔn)扶貧功能？我們知道，精準(zhǔn)扶貧是全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)偉大工程，涉及人群廣，難度大。其中，如何確定扶貧對(duì)象是其中的難點(diǎn)之一。如果瞄準(zhǔn)誤差較大，那么不僅會(huì)浪費(fèi)財(cái)政資金和其他社會(huì)資源，也可能會(huì)導(dǎo)致很多困難群體得不到應(yīng)有的待遇，造成社會(huì)的不公。相比之下，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金為我們提供了另外一個(gè)精準(zhǔn)扶貧思路，即通過(guò)對(duì)“城鄉(xiāng)居?！?的改革和完善，使其待遇水平進(jìn)一步提高，資格年齡也相應(yīng)提高(以此來(lái)平衡財(cái)政壓力)，讓全國(guó)每一位老年人(65歲及以上)的養(yǎng)老金待遇都超過(guò)貧困線，進(jìn)而一舉解決老年貧困問(wèn)題，從而大大減輕精準(zhǔn)扶貧的難度。必須強(qiáng)調(diào)的是，世界大多數(shù)國(guó)家的貧困人口中，老年人占了相當(dāng)大的比例，所以消除老年貧困都是各國(guó)減貧政策的重點(diǎn)；而且，由于老年人喪失了勞動(dòng)能力，對(duì)他們提供滿足基本生活的養(yǎng)老金，無(wú)論從倫理還是道德上來(lái)講，都是應(yīng)該和必需的[6]。

注 釋

①http://www.abrapp.org.br.

②把農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老金融合到整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度后，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(繳費(fèi)型)的繳費(fèi)要求也是限定一定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域。也就是說(shuō)，不同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域和不同的職業(yè)身份決定了職工個(gè)人是否必須參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于不需要參加社會(huì)保險(xiǎn)職工的晚年收入保障由非繳費(fèi)型養(yǎng)老金提供。

③社會(huì)保障權(quán)益早在1934年就被寫入憲法，但不包含農(nóng)村和非正規(guī)就業(yè)工人的養(yǎng)老保障權(quán)益，所以導(dǎo)致當(dāng)時(shí)巴西的社保制度只是正對(duì)正規(guī)就業(yè)人員。

④參見：人力資源和社會(huì)保障部《2018年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201906/t20190611_320429.html。