張丹丹 孫德剛

【內(nèi)容提要】 全球化時(shí)代下，領(lǐng)事保護(hù)工作的有序化與企業(yè)和人員“走出去”的無(wú)序化之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾。中國(guó)在中東利益的拓展、中國(guó)參與中東事務(wù)的主體日益多元化以及中東熱點(diǎn)問(wèn)題久拖不決，使中國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)面臨新挑戰(zhàn)。中國(guó)政府秉承“外交為民”理念，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，整體推進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)，傾力打造海外民生工程。撤僑行動(dòng)是領(lǐng)事工作的重點(diǎn)，體現(xiàn)出中國(guó)的“整體思想”——通過(guò)自上而下的動(dòng)員整合政府部門(mén)、駐外機(jī)構(gòu)、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)的力量，維護(hù)海外公民人身與財(cái)產(chǎn)安全。2011年中國(guó)從利比亞撤僑體現(xiàn)出中國(guó)內(nèi)外統(tǒng)籌、部門(mén)協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)的制度優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)在中東領(lǐng)事保護(hù)的經(jīng)典案例，推動(dòng)了中國(guó)中東外交能力建設(shè)。在中東領(lǐng)事保護(hù)體系建設(shè)中，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制與善后機(jī)制，與中東國(guó)家簽訂領(lǐng)事條約，參與中東安全治理，探索領(lǐng)事保護(hù)的社會(huì)化路徑，利用中國(guó)中東整體外交的“組合拳”，構(gòu)建“大領(lǐng)事”格局。

新中國(guó)成立至20世紀(jì)70年代末，中國(guó)高舉“反帝、反殖、反霸”的國(guó)際主義旗幟，支持民族解放運(yùn)動(dòng)。1955年，周恩來(lái)總理在萬(wàn)隆會(huì)議上指出：“我們亞非國(guó)家需要在經(jīng)濟(jì)上和文化上合作，以便有助于消除我們?cè)谥趁裰髁x的長(zhǎng)期掠奪和壓迫下所造成的經(jīng)濟(jì)上和文化上的落后狀態(tài)?！雹僦腥A人民共和國(guó)外交部、中共中央文獻(xiàn)研究室：《周恩來(lái)外交文選》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1990年，第118頁(yè)；丁俊、陳謹(jǐn)：《改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)與中東國(guó)家的人文交流述論》，《阿拉伯世界研究》2018年第9期，第30頁(yè)。受中國(guó)綜合國(guó)力弱、建交國(guó)少、外交資源不足的限制，中國(guó)出境人員少。1949年至1978年，中國(guó)內(nèi)地居民出境總?cè)藬?shù)僅28萬(wàn)人次，年均1萬(wàn)人次。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)與外部世界的交流日趨頻繁，中東成為中國(guó)旅游、經(jīng)商、海外承包、留學(xué)的重要目的地，中國(guó)在中東的僑民近100萬(wàn)人。隨著中國(guó)綜合實(shí)力的上升、國(guó)家身份的變化和國(guó)際地位的提高，中國(guó)與中東國(guó)家的經(jīng)貿(mào)和人文交流日益密切，領(lǐng)事保護(hù)成為中國(guó)外交的新任務(wù)。

一、中國(guó)中東外交轉(zhuǎn)型與領(lǐng)事保護(hù)新任務(wù)

中國(guó)在中東領(lǐng)事保護(hù)彰顯“刺激——反應(yīng)”模式，是海外利益不斷增長(zhǎng)、企業(yè)和人員不斷走出去“倒逼”的結(jié)果。自20世紀(jì)90年代末中國(guó)政府開(kāi)始鼓勵(lì)中資企業(yè)“走出去”以來(lái)，中資企業(yè)和公民跨境流動(dòng)人數(shù)迅猛增加，海外公民領(lǐng)事保護(hù)日益成為中國(guó)外交的重要任務(wù)。中國(guó)外交在伸張國(guó)際道義、捍衛(wèi)國(guó)家利益的同時(shí)，將保護(hù)海外中國(guó)公民的安全和利益作為重要任務(wù)，中國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)進(jìn)入“外交為民”的新時(shí)期。2004年3月14日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)憲法修正案，明確規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。中國(guó)外交工作逐漸改變國(guó)家中心主義的傳統(tǒng)視角,外交理念從維護(hù)“國(guó)家主權(quán)”的單一利益轉(zhuǎn)向“維護(hù)國(guó)家主權(quán)”與“保護(hù)海外公民安全”的多重利益（見(jiàn)表1）。

中東地區(qū)是中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的重要“試驗(yàn)場(chǎng)”。在“走出去”戰(zhàn)略實(shí)施初期，中資企業(yè)“多在全球最窮且政策最不透明的地區(qū)，主要從事資源開(kāi)采和項(xiàng)目投資”，②喬?！ぶZ布爾：《中國(guó)投資遭遇海外政治風(fēng)險(xiǎn)》，2015年2月13日，http://www.ftchinese.com/story/001060639。中東也由此成為中國(guó)重要的對(duì)外勞務(wù)輸出對(duì)象和企業(yè)“走出去”目的地。1993年中國(guó)成為凈石油進(jìn)口國(guó)后，中東日益成為重要能源進(jìn)口來(lái)源地、勞務(wù)輸出地與工程承包市場(chǎng)。中資企業(yè)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)較高的國(guó)家和地區(qū)投資，意味著境外中資企業(yè)在對(duì)象國(guó)面臨著極高的安全風(fēng)險(xiǎn)。①Peter J. Buckley, et al.“The Determinants of Chinese Outward Foreign Direct Investment,”Journal of International Business Studies, Vol. 38, No. 4, 2007, p.505.據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2004—2015年間發(fā)生涉及中國(guó)公民的境外遇襲事件289起，其中中東地區(qū)占32.87%；②達(dá)巍主編：《中國(guó)國(guó)際安全研究報(bào)告（2018）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第233頁(yè)。2018年外交部和駐外使領(lǐng)館涉及中東地區(qū)中國(guó)公民領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助類(lèi)案件3229起。③《中國(guó)撤離在利比亞人員行動(dòng)專(zhuān)題吹風(fēng)會(huì)在外交部舉行》，2011年3月6日，http://cs.mfa.gov.cn/zggmzhw/lsbh/lbxw/t804199.shtml。2019年1月，國(guó)際SOS與化險(xiǎn)集團(tuán)（Control Risks）聯(lián)合發(fā)布的《2019年全球差旅風(fēng)險(xiǎn)地圖》顯示，中東地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)整體較高，中國(guó)公民常遭遇襲擊、綁架、搶劫等威脅；④International SOS: 2019 Global Travel Risk Map, 24 December, 2018, https://www.internationalsos.com.cn/risk-outlook-2019.敘利亞、也門(mén)、利比亞和南蘇丹等國(guó)家面臨極大安全風(fēng)險(xiǎn)，其中利比亞是全球風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)上升最快的國(guó)家之一。

表1 新中國(guó)中東外交轉(zhuǎn)型與領(lǐng)事保護(hù)新使命

由表1可以看出，中資企業(yè)與中國(guó)公民“走出去”，豐富了中國(guó)中東利益的內(nèi)涵（主權(quán)、安全與發(fā)展利益），中國(guó)在中東的主體日益多元化（政府、企業(yè)與個(gè)人），“外交為民”成為中國(guó)特色中東外交的重要特點(diǎn)。⑤Andrea Ghiselli,“Civil-Military Relations and Organisational Preferences Regarding the Use of the Military in Chinese Foreign Policy: Insights from the Debate on MOOTW,”Journal of Strategic Studies, Vol.43, No.3, 2020, p. 432.“一帶一路”倡議的提出，更加促進(jìn)了中國(guó)與中東國(guó)家的全方位合作。在鼓勵(lì)中資企業(yè)和公民走出國(guó)門(mén)、參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人文交流的同時(shí)，中國(guó)也不斷發(fā)出安全預(yù)警。如王毅外長(zhǎng)所言：“中國(guó)的海外利益從來(lái)不是一個(gè)抽象、空洞的概念，而是由每一位海外同胞的個(gè)體利益匯聚而成的，包括每個(gè)公民，每個(gè)企業(yè)，每個(gè)團(tuán)體。做好領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)，在維護(hù)個(gè)體利益的同時(shí)，就是在維護(hù)國(guó)家整體利益?！雹偻跻悖骸锻饨灰拥貧?、懂民情、惠民生》，2013年3月22日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1023775.shtml。“走出去”意味著中國(guó)政府不斷加強(qiáng)對(duì)海外公民安全保護(hù)的責(zé)任意識(shí)和有效措施，形成中央政府、地方政府、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和個(gè)人的互動(dòng)模式。

非作戰(zhàn)撤僑行動(dòng)是領(lǐng)事保護(hù)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，系指政府通過(guò)外交手段把僑居他國(guó)的公民安全撤回至本國(guó)政府行政區(qū)域的外交行為。②Edward Schwarck,“UK-China Cooperation on Non-Combatant Evacuation Operations,”The RUSI Journal, Vol.161, No.5, 2016, p.36.中國(guó)在中東撤僑行動(dòng)中體現(xiàn)出獨(dú)特的外交風(fēng)格，是領(lǐng)事保護(hù)決策部署、體制機(jī)制、資源配置和協(xié)調(diào)能力的綜合體現(xiàn)。下文以2011年“阿拉伯之春”爆發(fā)后中國(guó)從利比亞撤僑為例，考察中國(guó)中東領(lǐng)事保護(hù)的理念演變與機(jī)制創(chuàng)新。

二、利比亞撤僑行動(dòng)與中國(guó)中東整體性領(lǐng)事保護(hù)的實(shí)踐

“一帶一路”倡議提出以來(lái)，中國(guó)成為伊朗第一大貿(mào)易伙伴、阿拉伯國(guó)家第二大貿(mào)易伙伴、土耳其和以色列第三大貿(mào)易伙伴，也是中東最大投資國(guó)之一。同時(shí)，恐怖主義、政權(quán)更迭、教派矛盾、街頭政治、民族分裂活動(dòng)、外部大國(guó)干涉等愈演愈烈，中國(guó)在中東利益和安全威脅同時(shí)增長(zhǎng)，涉及中國(guó)公民的中東安全事件頻發(fā)，維護(hù)中國(guó)公民和企業(yè)的安全利益成為外交工作的新議題。

撤僑行動(dòng)是領(lǐng)事保護(hù)的重點(diǎn)內(nèi)容，也是中國(guó)維護(hù)在中東發(fā)展利益、保護(hù)僑民、規(guī)避安全風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)中國(guó)分別從伊拉克（1991年）、科威特（1991年）、黎巴嫩（2006年）、埃及（2011年）、利比亞（2011年）、也門(mén)（2015年）等成功撤僑，其中利比亞撤僑規(guī)模最大、效果最好，做到了“零傷亡”，堪稱(chēng)中國(guó)中東領(lǐng)事保護(hù)的經(jīng)典案例。

（一）撤僑前在利比亞中資企業(yè)和公民情況

中國(guó)在利比亞開(kāi)展工程承包項(xiàng)目始于20世紀(jì)80年代。1993年有6家中資企業(yè)在利比亞簽訂勞務(wù)合同共950萬(wàn)美元，中國(guó)在利比亞承建各種項(xiàng)目的人員約2900人，其中大部分為工人。①中華人民共和國(guó)外交部政策研究室：《中國(guó)外交概覽1995》，北京：世界知識(shí)出版社，1995年，第156頁(yè)。1997年利比亞出臺(tái)《鼓勵(lì)外國(guó)資本投資法》，規(guī)定海外公司可投資的領(lǐng)域，并建立自貿(mào)區(qū)。

21世紀(jì)，利比亞成為中國(guó)對(duì)外承包工程業(yè)務(wù)的重要市場(chǎng)。2002年，中石油、中興以及華為等中資企業(yè)在利比亞相繼承攬了承包工程。②王金巖：《利比亞變局對(duì)中國(guó)海外經(jīng)濟(jì)利益的影響》，《阿拉伯世界研究》2012年第2期，第37頁(yè)。2004年，利比亞首次對(duì)15個(gè)石油勘探開(kāi)發(fā)區(qū)塊進(jìn)行國(guó)際招標(biāo)；2005年5月，中石油在利比亞國(guó)家石油公司發(fā)布第二輪招標(biāo)中首次獲一海上區(qū)塊；江陰三元鋼鐵公司投資2000萬(wàn)美元建設(shè)鋼鐵廠(chǎng)。③《中國(guó)與利比亞經(jīng)貿(mào)合作簡(jiǎn)況》，2008年5月25日，http://ly.mofcom.gov.cn/article/zxhz/200510/ 20051000506642.shtml。2007年，約75家中資企業(yè)在利比亞承攬了50余個(gè)工程承包項(xiàng)目，主要包括班加西、的黎波里及周邊城鎮(zhèn)的房屋建設(shè)項(xiàng)目、薩布哈南部沙漠的石油和水電設(shè)施項(xiàng)目等，總合同額達(dá)188億美元,相關(guān)工作人員超過(guò)3.5萬(wàn)名。④李海洋、李存葆主編：《國(guó)家救援：一切為了人民》，北京：現(xiàn)代出版社，2012年，第273頁(yè)。利比亞危機(jī)爆發(fā)前，駐利比亞的央企為13家（見(jiàn)表2），主要集中在住房、鐵路、石油、通信等領(lǐng)域，工作人員超過(guò)2.5萬(wàn)，大多從事能源、交通和通訊三大領(lǐng)域，工作、居住地點(diǎn)相對(duì)集中，僑居時(shí)間較短。此外，在利比亞也有少量的中國(guó)留學(xué)生以及僑民。⑤⑥張歷歷：《中國(guó)大力從利比亞撤僑》，《當(dāng)代世界》2011年第4期，第21頁(yè)。

表2 撤僑前在利比亞的中資企業(yè)情況

續(xù)表

（二）2011年利比亞撤僑過(guò)程

始于2010年底的中東變局，標(biāo)志著中東危機(jī)進(jìn)入失序與動(dòng)蕩的新階段。受突尼斯和埃及亂局的影響，2011年2月15日，利比亞民眾在班加西舉行大規(guī)?？棺h示威活動(dòng)。①CNN Wire Staff,“A Timeline of the Conflict in Libya,”August 18, 2011, http://edition.cnn.com/2011/WORLD/africa/08/18/libya.timeline/index.html。利比亞?wèn)|北部的艾季達(dá)比亞市是早期反政府抗議活動(dòng)的發(fā)源地。截至2月23日，27家中資企業(yè)的工地和營(yíng)地遭襲擊和搶劫，工程承包業(yè)務(wù)遭受損失高達(dá)198億至199億元，包括設(shè)備和資產(chǎn)損失、利方拖欠的工程款等。②Shaio Zerba,“China's Libya Evacuation Operation: A New Diplomatic Imperative—Overseas Citizen Protection,”Journal of Contemporary China, No. 90, 2014, p.1094.2007年，中國(guó)寧波華豐公司與利比亞政府簽下金額33.54億元的住房項(xiàng)目，936名中國(guó)工人駐扎在艾季達(dá)比亞市的營(yíng)地。2011年2月18日，華豐公司的營(yíng)地遭搶劫；同日，中國(guó)水利水電公司工地也遭襲擊，50多名歹徒手持霰彈槍、沖鋒槍、手雷等，朝項(xiàng)目部發(fā)起攻擊；2月20日，中國(guó)水利水建公司384名工作人員被圍困；2月21日，中國(guó)鐵建十三局集團(tuán)四公司遭歹徒襲擊；北京宏福集團(tuán)工地遭不明持槍分子搶劫；中國(guó)一冶利比亞美麗塔項(xiàng)目遭襲，造成人員傷亡；中國(guó)通訊服務(wù)公司在利項(xiàng)目也被武裝團(tuán)伙包圍。①馬多思：《利比亞大營(yíng)救》，《中國(guó)新聞周刊》2011年第507期，第10頁(yè)。中國(guó)在利公民人身和財(cái)產(chǎn)安全面臨嚴(yán)重威脅。

在利比亞的中國(guó)公民和企業(yè)的安全狀況急劇惡化引起中國(guó)政府的高度重視。2011年2月22日，國(guó)務(wù)院成立應(yīng)急指揮部，立即啟動(dòng)國(guó)家涉外突發(fā)事件一級(jí)應(yīng)急預(yù)案，中央軍委、外交部、商務(wù)部、國(guó)資委、民航局、公安部等相關(guān)部門(mén)和有關(guān)地市、駐外使領(lǐng)館以及中資企業(yè)等廣泛參與，制定了海、陸、空多國(guó)多點(diǎn)立體協(xié)同撤離方案，全面展開(kāi)撤離在利比亞的中國(guó)公民行動(dòng)。此次撤僑行動(dòng)涉及中國(guó)公民人數(shù)眾多，且人員分散，中國(guó)政府首次采用“海陸空聯(lián)動(dòng)”和“東西南北四線(xiàn)”同時(shí)撤離的方式（見(jiàn)表3）。在國(guó)務(wù)院協(xié)調(diào)下，中國(guó)政府共調(diào)派182架次民航包機(jī)、24架次軍機(jī)、5艘貨輪、1艘護(hù)衛(wèi)艦，租用70架次外航包機(jī)、22艘次外籍郵輪、1000班次客車(chē)，海陸空聯(lián)動(dòng)，撤回35860名中國(guó)公民，協(xié)助撤出來(lái)自希臘、意大利、孟加拉國(guó)、尼泊爾等12個(gè)國(guó)家2100名僑民。②中華人民共和國(guó)外交部政策規(guī)劃司編：《中國(guó)外交：2012年版》，北京：世界知識(shí)出版社，2012年,第312頁(yè)。

表3 利比亞撤僑海陸空路線(xiàn)圖

此次撤僑行動(dòng)是中國(guó)海軍首次在非洲和地中海執(zhí)行軍事行動(dòng)，也是迄今中國(guó)軍隊(duì)參與的最大規(guī)模非戰(zhàn)斗人員撤僑行動(dòng)，首次使用護(hù)衛(wèi)艦和遠(yuǎn)程軍用運(yùn)輸機(jī)協(xié)助撤僑，代表著中國(guó)海軍遠(yuǎn)程執(zhí)行任務(wù)能力不斷增強(qiáng)，開(kāi)啟了中國(guó)海軍執(zhí)行多樣化任務(wù)的新篇章。①Gabe Collins and Andrew S. Erickson,“Implications of China's Military Evacuation of Citizens from Libya,”China Brief, Vol.11, Issue 4, 2011, pp.8-10; Cdr Gurpreet S. Khurana,“China's Maritime Strategy and India: Consonance and Discord,”Maritime Affairs, Vol.7, No.2, 2011, p.54.這次撤僑也是中國(guó)“軍事力量軟運(yùn)用”和“以軍促民”“齊頭并進(jìn)”整體思想的重要實(shí)踐。

三、利比亞撤僑行動(dòng)與中國(guó)中東整體性領(lǐng)事保護(hù)的機(jī)制

維護(hù)中國(guó)海外公民和法人的合法權(quán)益，是中國(guó)對(duì)外領(lǐng)事關(guān)系的核心問(wèn)題。②中華人民共和國(guó)外交部政策研究司編：《中國(guó)外交》，北京：世界知識(shí)出版社，2005年，第360頁(yè)。在當(dāng)代國(guó)際關(guān)系中，一國(guó)以外交行動(dòng)和其他和平方式對(duì)本國(guó)自然人和法人提供外交保護(hù)，是被聯(lián)合國(guó)文件所肯定的符合國(guó)際法的權(quán)力。③汪段泳：《海外利益實(shí)現(xiàn)與保護(hù)的國(guó)家差異——一項(xiàng)文獻(xiàn)綜述》，《國(guó)際觀察》2009年第2期，第34頁(yè)。在“以人為本、外交為民”理念的指導(dǎo)下，中國(guó)在維護(hù)海外公民和法人合法權(quán)益、推動(dòng)領(lǐng)事保護(hù)體系建設(shè)等方面進(jìn)行了外交實(shí)踐。自20世紀(jì)90年代初中國(guó)首次在中東實(shí)施撤僑行動(dòng)以來(lái)，外交部根據(jù)中東風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和類(lèi)別，依據(jù)國(guó)際法、國(guó)際公約、雙邊條約以及對(duì)象國(guó)的相關(guān)法律，在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家領(lǐng)事保護(hù)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建起整體性中東領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制，這在利比亞撤僑行動(dòng)中充分體現(xiàn)出來(lái)，并分為危機(jī)前、危機(jī)中、危機(jī)后三個(gè)階段。

（一）危機(jī)前的預(yù)警機(jī)制評(píng)估

中國(guó)在中東的常態(tài)化領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制主要包括日常宣傳、普及領(lǐng)事安全教育和對(duì)中東各駐在國(guó)的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警。值得注意的是，中國(guó)駐中東地區(qū)使領(lǐng)館的領(lǐng)事安全教育，融入中國(guó)總體的海外安全宣傳教育之中，④黎海波：《中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)：歷史發(fā)展與案例分析》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2017年，第74頁(yè)；張丹丹、孫德剛：《中國(guó)在中東的領(lǐng)事保護(hù)：理念、實(shí)踐與機(jī)制創(chuàng)新》，《西亞非洲》2019年第4期，第115—119頁(yè)。包括普及領(lǐng)事保護(hù)知識(shí)手冊(cè)、舉辦安全講座、宣傳領(lǐng)事安全知識(shí)等。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警方面，中國(guó)駐中東各使領(lǐng)館密切關(guān)注地區(qū)安全形勢(shì)，及時(shí)發(fā)布“注意安全”“謹(jǐn)慎前往”“暫勿前往”三個(gè)級(jí)別的海外安全提醒和預(yù)警信息，并通過(guò)部門(mén)協(xié)作和技術(shù)手段，不斷擴(kuò)大預(yù)警信息和安全提醒的受眾人群和覆蓋范圍。2010年8月，商務(wù)部印發(fā)《對(duì)外投資合作境外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和信息通報(bào)制度》，要求駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)和地方政府的商務(wù)主管部門(mén)及時(shí)向駐在國(guó)中資企業(yè)發(fā)布預(yù)警，并將有關(guān)情況報(bào)送商務(wù)部，商務(wù)部將視情況向全國(guó)發(fā)布預(yù)警。①《對(duì)外投資合作境外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和信息通報(bào)制度》，2015年12月11日，http://fec.mofcom.gov.cn/article/jwaq/zcfg/201512/20151201198308.shtml。

在實(shí)踐中，利比亞撤僑事件凸顯了中國(guó)在中東的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)仍存在預(yù)警功能欠佳、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與評(píng)估體系不健全等問(wèn)題。在利比亞危機(jī)發(fā)生前，中國(guó)國(guó)內(nèi)不同部門(mén)對(duì)利比亞風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別缺乏統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，例如，2010年外交部編寫(xiě)的《海外安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》和中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司編寫(xiě)出版的《國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告》，都未將利比亞列入非洲地區(qū)值得關(guān)注的高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家，有的報(bào)告甚至認(rèn)為“未來(lái)五年，作為北非政治穩(wěn)定國(guó)家，利比亞局勢(shì)將有利于投資”。②《中國(guó)利益：中國(guó)與利益相關(guān)國(guó)家的風(fēng)云故事》，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2013年，第412頁(yè)。

2011年2月15日，班加西發(fā)生較大規(guī)模游行示威活動(dòng)，美國(guó)政府聲明其首要任務(wù)是保護(hù)在利比亞僑民和工作人員的安全,保障其公民獲知預(yù)警信息與相關(guān)離境航班信息。③詹靜芳、詹幼鵬：《美國(guó)中央情報(bào)局絕密行動(dòng)》，哈爾濱：北方文藝出版社，2017年，第253頁(yè)。當(dāng)時(shí)美國(guó)在利比亞有5000多名雙重國(guó)籍的僑民、約1000名美國(guó)公民及外交人員。2月19日，中國(guó)外交部和駐利使館才發(fā)布關(guān)于利比亞安全形勢(shì)的預(yù)警信息。2011年2月22日，商務(wù)部網(wǎng)站上發(fā)布信息，要求在利比亞企業(yè)和人員加強(qiáng)安全防范，嚴(yán)格控制人員外出，確保企業(yè)人員生命財(cái)產(chǎn)安全。④《商務(wù)部提醒在利比亞的企業(yè)和人員加強(qiáng)安全防范》，2015年11月1日，http://fec.mofcom.gov.cn/article/jwaq/tbtx/201511/20151101166682.shtml。中國(guó)使館發(fā)布撤僑信息時(shí)，歐美等國(guó)駐利比亞使館及有關(guān)公司已基本完成撤離準(zhǔn)備工作。⑤《中國(guó)利益：中國(guó)與利益相關(guān)國(guó)家的風(fēng)云故事》，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2013年，第412頁(yè)。海外公民與機(jī)構(gòu)登記信息不全，導(dǎo)致利比亞緊急撤僑工作受阻。利比亞危機(jī)發(fā)生時(shí)，中國(guó)政府和駐利比亞使館對(duì)中資企業(yè)以及中國(guó)公民在利比亞人員規(guī)模缺乏準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。撤僑前，在外交部登記的中國(guó)公民僅6000人，與最終撤僑人數(shù)（35860人）相差甚遠(yuǎn)。⑥Jonas Parello-Plesner and Mathieu Duchatel, China's Strong Arm: Protecting Citizens and Assets Abroad, London: Routledge, 2015, p.39.

利比亞的中資企業(yè)也未充分重視利比亞潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)，多數(shù)在利比亞的中資企業(yè)常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)不足。2011年1月14日，3000多名當(dāng)?shù)厝司奂谥袊?guó)建筑第八工程局承建的兩萬(wàn)套住宅項(xiàng)目崗福德工地上，搶奪主體已建好的房屋。此次搶房風(fēng)波并未引起該企業(yè)和相關(guān)部門(mén)的重視，第二天工地正常施工；2011年2月20日，中國(guó)建筑公司在班加西的項(xiàng)目部受到襲擊后，崗福德項(xiàng)目部才緊急召開(kāi)會(huì)議，要求將員工安全放在首位，隨時(shí)做好撤離準(zhǔn)備。①?gòu)堄览颍骸吨薪ɡ葋喨f(wàn)人大撤離的制度保證》，《國(guó)際工程與勞務(wù)》2018年第3期，第36頁(yè)。

近年來(lái)，外交部和中國(guó)駐外使領(lǐng)館積極總結(jié)利比亞撤僑經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地加強(qiáng)預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)工作，劃分風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，《海外安全提醒》涵蓋政局動(dòng)蕩、恐怖襲擊、社會(huì)治安、意外事故、自然災(zāi)害、衛(wèi)生防疫等方面。2017年，領(lǐng)事干部、警務(wù)聯(lián)絡(luò)官、安保專(zhuān)家宣講安全和領(lǐng)保知識(shí)80余場(chǎng)，覆蓋企業(yè)員工、游客、留學(xué)生等數(shù)十萬(wàn)人。②相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源于對(duì)上海市外辦工作人員的訪(fǎng)談，訪(fǎng)談時(shí)間：2018年11月7日。目前，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)構(gòu)在抓應(yīng)急、抓預(yù)防、抓改革、抓宣傳安全教育的基礎(chǔ)上，界定了領(lǐng)事保護(hù)的“可為”與“不可為”，完善常態(tài)化的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制，以期更有效地維護(hù)海外中國(guó)公民和企業(yè)的安全與合法權(quán)益。

（二）危機(jī)中的應(yīng)急機(jī)制評(píng)估

中國(guó)在中東危機(jī)中的應(yīng)急機(jī)制包括應(yīng)急預(yù)案建設(shè)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及信息發(fā)布機(jī)制。

1.危機(jī)中的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)

2005年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，標(biāo)志著中國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系確立。③《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，2006年1月24日，http://www.gov.cn/yjgl/2006-01/24/content_170449.htm。在中國(guó)的應(yīng)急預(yù)案體系中，企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案是中國(guó)預(yù)案體系的主要組成部分。在利比亞危機(jī)爆發(fā)之初，部分中資企業(yè)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、開(kāi)展應(yīng)對(duì)工作。如2011年2月13日，中石油國(guó)際事業(yè)部海外防恐安全辦公室決定啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)中東非洲項(xiàng)目安全工作，建立至少兩種以上有效通信渠道、明確集合點(diǎn)、選定人員撤離路線(xiàn)等具體應(yīng)對(duì)措施。④劉青山：《國(guó)家行動(dòng) 央企風(fēng)范 利比亞中國(guó)公民大撤離追記》，《國(guó)企》2011年第4期，第86頁(yè)。利比亞撤僑行動(dòng)前，領(lǐng)事保護(hù)司和領(lǐng)事保護(hù)中心的主要任務(wù)是“以最快速度做出高質(zhì)量的撤離預(yù)案報(bào)告”；外交部成立應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，迅速形成可操作的撤僑行動(dòng)預(yù)案，部署撤離行動(dòng)。⑤何建明：《國(guó)家：2011·中國(guó)外交史上的空前行動(dòng)》，北京：作家出版社，2012年，第11頁(yè)。撤僑行動(dòng)須在短時(shí)間內(nèi)迅速轉(zhuǎn)移和撤離人員，依靠多部門(mén)配合，各司其職。領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)專(zhuān)設(shè)撤離預(yù)案，明確撤離相關(guān)方及職責(zé)、撤離流程、撤離路線(xiàn)以及與應(yīng)急撤離預(yù)案相關(guān)信息①孫祥林、李瑾、李金海：《海外項(xiàng)目實(shí)施跨國(guó)應(yīng)急撤離的思考》，《中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2014年第2期，第145頁(yè)。，便于迅速而順利地撤僑。

2.危機(jī)中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

危機(jī)中的的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不僅涉及外交部?jī)?nèi)部系統(tǒng)的密切配合，也需要與國(guó)內(nèi)其他部門(mén)及地方政府等有效協(xié)調(diào)。以利比亞撤僑行動(dòng)為例，撤離行動(dòng)應(yīng)急指揮部抽調(diào)外交部、公安部、國(guó)防部、商務(wù)部、交通部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)資委、中國(guó)海關(guān)、民航總局等部門(mén)人員組成工作組，軍方代表和中資公司代表列席會(huì)議。外交部各司局啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，與其他部委共同組成聯(lián)合工作組，奔赴利比亞周邊使館支援；國(guó)資委成立應(yīng)急小組，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)央企人員撤離，要求央企統(tǒng)計(jì)上報(bào)在利比亞人員及分布情況，并確立了在利比亞四個(gè)分區(qū)指揮中心；民航局停運(yùn)部分國(guó)內(nèi)航線(xiàn)，從國(guó)航、南航、東航、海航等公司各航線(xiàn)抽調(diào)大飛機(jī)，參與包機(jī)撤離任務(wù)；交通部調(diào)派中遠(yuǎn)、中海貨輪前往利比亞和周邊國(guó)家接運(yùn)撤離人員；商務(wù)部組織安排生活和醫(yī)療救援物資運(yùn)往利比亞；中國(guó)氣象局為撤僑工作提供氣象科學(xué)依據(jù)；財(cái)政部為撤離行動(dòng)提供資金保障（見(jiàn)表4）。②《中國(guó)在利比亞人員全部回國(guó) 撤離行動(dòng)圓滿(mǎn)結(jié)束》，2011年3月5日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/lbdxal/cllbyzt_645685/t802732.shtml。中國(guó)強(qiáng)政府、整體外交和“大領(lǐng)事保護(hù)”的制度優(yōu)勢(shì)在利比亞撤僑行動(dòng)中充分展現(xiàn)出來(lái)。

表4 利比亞撤僑行動(dòng)中主要參與部門(mén)及職責(zé)

續(xù)表

在利比亞撤僑行動(dòng)中，央企發(fā)揮了橋頭堡作用。中東地區(qū)大型中資企業(yè)在境外安全風(fēng)險(xiǎn)管控、情報(bào)收集和安保工作方面投入較大，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和突發(fā)事件的應(yīng)急處置等綜合能力較強(qiáng)，人脈經(jīng)營(yíng)也具有明顯優(yōu)勢(shì)。中資企業(yè)在利比亞承建的項(xiàng)目遍布各地，有的項(xiàng)目深入沙漠腹地。撤僑行動(dòng)中，在利比亞的央企成立了應(yīng)急指導(dǎo)小組和前方指揮部，迅速制定并實(shí)施撤離方案，建立了溝通協(xié)調(diào)機(jī)制及中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)“四位一體”的境外安保工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。①《國(guó)家行動(dòng)：利比亞大撤離》編委會(huì)主編：《國(guó)家行動(dòng)：利比亞大撤離》，北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，2011年，第154頁(yè)。中國(guó)構(gòu)建有效、合理的海外領(lǐng)事保護(hù)體系，須增強(qiáng)大型國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)力與動(dòng)員力，形成風(fēng)險(xiǎn)防控與常態(tài)運(yùn)作的安全體系，構(gòu)建海外領(lǐng)事保護(hù)的安全站。②劉慧主編：《中國(guó)國(guó)際安全研究報(bào)告（2016）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第67—68頁(yè)。

利比亞撤僑行動(dòng)是在境外實(shí)施的跨國(guó)境撤離，撤僑人數(shù)眾多、規(guī)模大，撤僑環(huán)境復(fù)雜，須將人員從東道國(guó)轉(zhuǎn)移至第三國(guó)安全區(qū)域（如希臘、突尼斯、埃及、希臘、馬耳他、約旦、土耳其、蘇丹等國(guó)），再安排撤回國(guó)內(nèi)。在撤離行動(dòng)中，4架解放軍伊爾-76運(yùn)輸機(jī)將喀土穆作為中轉(zhuǎn)站。喀土穆作為中轉(zhuǎn)站反映了蘇丹對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略重要性。③Gabe Collins and Andrew S. Erickson,“Implications of China's Military Evacuation of Citizens from Libya,”China Brief, Vol. 11, Issue 4, 2011, p.8.中國(guó)在中東地區(qū)的領(lǐng)事保護(hù)工作仍需加強(qiáng)與對(duì)象國(guó)的合作，健全領(lǐng)事保護(hù)國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制，以構(gòu)建立體多維的“大領(lǐng)事”保護(hù)機(jī)制。

3.危機(jī)中信息發(fā)布機(jī)制評(píng)估

危機(jī)管理中，媒體和公眾會(huì)通過(guò)各種渠道搜尋相關(guān)信息，不實(shí)信息也會(huì)得到傳播。建立信息發(fā)布機(jī)制的目標(biāo)是通過(guò)主流媒體及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息，消除突發(fā)事件引起的負(fù)面情緒，形成輿論正能量。2011年2月21日，利比亞撤僑行動(dòng)前，外交部領(lǐng)事保護(hù)中心立即成立信息文電組，及時(shí)發(fā)布從利撤僑的公民告示和熱線(xiàn)電話(huà)電文，在央視《新聞聯(lián)播》節(jié)目和新聞?lì)l道滾動(dòng)播出；2011年2月22日至3月6日，外交部官方網(wǎng)站和中國(guó)領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)持續(xù)跟蹤報(bào)道撤僑行動(dòng)進(jìn)展、政府舉措和撤離人員安置情況；①何建明：《國(guó)家——2011·中國(guó)外交史上的空前行動(dòng)》，北京：作家出版社，2012年，第35頁(yè)。在利比亞撤僑行動(dòng)初期，外交部利用國(guó)內(nèi)權(quán)威媒體滾動(dòng)發(fā)布消息，并隨著事件的進(jìn)展，利用官方網(wǎng)站和其他公共媒體不斷更新信息，將政府積極合理的撤僑舉措告知公眾，塑造負(fù)責(zé)任政府形象；撤僑行動(dòng)結(jié)束后，外交部領(lǐng)事保護(hù)司適時(shí)召開(kāi)媒體吹風(fēng)會(huì)，給媒體提供深入采訪(fǎng)的機(jī)會(huì)，引導(dǎo)輿論走向。在此次撤僑行動(dòng)中，除各職能部門(mén)、使領(lǐng)館的宣傳報(bào)道外，國(guó)內(nèi)媒體記者也深入撤離行動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)，全景跟蹤報(bào)道撤離行動(dòng)動(dòng)態(tài)。以《人民日?qǐng)?bào)》為例，截至2011年3月18日，有關(guān)利比亞撤僑行動(dòng)的報(bào)道共計(jì)頭版頭條1個(gè)、國(guó)際版及視點(diǎn)版頭條9個(gè)、評(píng)論7篇、專(zhuān)版4個(gè)、消息17條、通訊20篇。②數(shù)據(jù)來(lái)自2011年2月23日至3月18日《人民日?qǐng)?bào)》。

利比亞撤僑行動(dòng)彰顯新媒體的重要作用。在此次撤僑事件中，在利比亞的中國(guó)公民通過(guò)微博發(fā)出求救信息，并通過(guò)名人微博轉(zhuǎn)發(fā)，迅速擴(kuò)大影響范圍，很快得到外交部的重視和及時(shí)回應(yīng)。在新媒體時(shí)代，微博、微信等為中國(guó)公民的利益訴求提供了平臺(tái)和渠道。③李偉權(quán)、劉新業(yè)：《新媒體與政府輿論傳播》，北京：清華大學(xué)出版社，2015年，第38頁(yè)；Zhuo Chen, Chris Chao Su & Anfan Chen,“Top-down or Bottom-up? A Network Agenda-setting Study of Chinese Nationalism on Social Media,”Journal of Broadcasting & Electronic Media, Vol. 63, No.3, 2019, pp.512-533。外交部領(lǐng)事司積極利用新媒體平臺(tái)，促進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)信息公開(kāi)，建立“一網(wǎng)兩微一端”領(lǐng)事保護(hù)信息發(fā)布與服務(wù)體系。④“一網(wǎng)”指“中國(guó)領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)”（2011年11月開(kāi)通），“兩微”分別指2014年1月開(kāi)通的“領(lǐng)事直通車(chē)”微信公眾號(hào)和2018年1月開(kāi)通的“領(lǐng)事之聲”微博，“一端”是指2018年9月上線(xiàn)的“外交部12308”手機(jī)應(yīng)用客戶(hù)端。據(jù)外交部領(lǐng)事司統(tǒng)計(jì)，2018年“中國(guó)領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)”網(wǎng)站閱讀量超過(guò)800萬(wàn)；“領(lǐng)事直通車(chē)”訂閱用戶(hù)超過(guò)115萬(wàn)；“領(lǐng)事之聲”總閱讀量超過(guò)1.5億；“外交部12308”手機(jī)應(yīng)用客戶(hù)端目前下載量超過(guò)8萬(wàn)。⑤《領(lǐng)事工作媒體吹風(fēng)會(huì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)錄（上）》，2019年1月9日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/2018ndlsgzcfh/t1628183.shtml。近年來(lái)，外交部領(lǐng)事司在信息公開(kāi)和輿論引導(dǎo)方面，向政務(wù)微博、政務(wù)微信、政務(wù)APP等新媒體方向轉(zhuǎn)變，不斷整合信息發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布權(quán)威領(lǐng)事專(zhuān)題信息，折射出中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)工作在服務(wù)理念、工作方式和信息發(fā)布機(jī)制方面的改進(jìn)。

（三）危機(jī)后善后處理機(jī)制

領(lǐng)事保護(hù)工作的危機(jī)后處理機(jī)制主要包括救濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制和調(diào)查評(píng)估機(jī)制。

救濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的主要形式包括：向撤離的本國(guó)公民提供食物、藥品、臨時(shí)住所等應(yīng)急救助；處理遇難人員善后事宜；開(kāi)展必要的心理?yè)嵛抗ぷ鞯取Ｕ诰葷?jì)補(bǔ)償方面起到主導(dǎo)作用，但并不是唯一的行為主體，有效而完善的領(lǐng)事保護(hù)善后處理機(jī)制需要多元的參與主體，企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等都發(fā)揮著重要作用。在利比亞撤僑行動(dòng)中，國(guó)資委頒發(fā)文件，要求所有在利比亞的央企清點(diǎn)資產(chǎn)狀況，包括資金、預(yù)計(jì)損失、保全措施等，并要求在利比亞的中資企業(yè)清理和排查已簽合同，對(duì)今后的理賠和可能發(fā)生的糾紛案件，做好證據(jù)的收集工作。撤僑行動(dòng)結(jié)束后，商務(wù)部及國(guó)際商會(huì)開(kāi)始積極組織編制索賠初步方案；中國(guó)駐利比亞使館督促利比亞政府保護(hù)中國(guó)在利比亞企業(yè)資產(chǎn)安全。①王沈陽(yáng)：《從利比亞撤離行動(dòng)看“走出去”風(fēng)險(xiǎn)防控體系的構(gòu)建》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2011年第3期，第8頁(yè)。

調(diào)查評(píng)估機(jī)制系指在應(yīng)急管理相關(guān)工作中建立一套組織、實(shí)施和應(yīng)用調(diào)查評(píng)估的工作流程。②張歡：《應(yīng)急管理評(píng)估》，北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2010年，第89頁(yè)。領(lǐng)事保護(hù)調(diào)查評(píng)估機(jī)制可分為三種不同類(lèi)型：1.考察和評(píng)估中國(guó)各級(jí)政府部門(mén)和企事業(yè)單位等對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力，以及常態(tài)化應(yīng)急管理工作；2.與領(lǐng)事保護(hù)事件相關(guān)的調(diào)查評(píng)估；③包括針對(duì)領(lǐng)事保護(hù)事件本身所做的客觀的調(diào)查、總結(jié)；領(lǐng)事保護(hù)事件發(fā)生的原因、人員傷亡情況、善后事宜；針對(duì)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制各個(gè)環(huán)節(jié)的評(píng)估與總結(jié)。3.其他與領(lǐng)事保護(hù)事件相關(guān)的調(diào)查評(píng)估，如對(duì)象國(guó)的安全形勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型、領(lǐng)事保護(hù)事件造成的社會(huì)影響等。

調(diào)查評(píng)估機(jī)制可發(fā)現(xiàn)常態(tài)和非常態(tài)領(lǐng)事保護(hù)工作中的問(wèn)題和不足，對(duì)完善領(lǐng)事保護(hù)體系起著關(guān)鍵作用。2011年3月6日，外交部舉行利比亞撤離行動(dòng)吹風(fēng)會(huì)，總結(jié)利比亞撤離工作的總體情況，相關(guān)人士介紹了赴的黎波里、塞卜哈、班加西撤僑的具體情況等；④《中國(guó)撤離在利比亞人員行動(dòng)專(zhuān)題吹風(fēng)會(huì)在外交部舉行》，2011年3月6日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/lbdxal/cllbyzt_645685/t804199.shtml。2011年5月26日至27日，境外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議舉行，國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)資委、民航局以及部分地方政府外辦和企業(yè)代表出席會(huì)議，并分析、總結(jié)利比亞撤僑行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)和啟示。⑤《境外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)召開(kāi)》，2011年5月27日，http://www.gov.cn/gzdt/2011-05/27/content_1872139.htm。

四、中國(guó)中東領(lǐng)事保護(hù)體系建設(shè)的前景展望

“以人為本、外交為民”是中國(guó)外交的宗旨，領(lǐng)事保護(hù)工作致力于打造“海外民生工程”，維護(hù)海外中國(guó)公民和企業(yè)的合法權(quán)益，利比亞撤僑行動(dòng)展示的“中國(guó)速度”獲得了國(guó)內(nèi)外媒體的廣泛贊譽(yù)。中國(guó)從黎巴嫩、利比亞、埃及、也門(mén)成功撤僑，豐富了中國(guó)在中東領(lǐng)事保護(hù)的案例庫(kù)。2019年以來(lái)，埃及、敘利亞、也門(mén)、利比亞等發(fā)生“阿拉伯之春”的國(guó)家尚未實(shí)現(xiàn)局勢(shì)穩(wěn)定，阿爾及利亞、伊拉克、黎巴嫩、蘇丹則爆發(fā)“阿拉伯之春”第二波，美國(guó)與伊朗、親西方聯(lián)盟與抵抗聯(lián)盟的矛盾不斷激化，加上2020年以來(lái)中東地區(qū)新型冠狀病毒肺炎（Covid-19）肆虐，撤僑再次成為國(guó)際社會(huì)保護(hù)僑民的選項(xiàng)。展望未來(lái)，中國(guó)中東領(lǐng)事保護(hù)體系建設(shè)需要從以下幾點(diǎn)著手：

（一)進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)中東領(lǐng)事保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)

目前，在應(yīng)對(duì)重大領(lǐng)事保護(hù)突發(fā)事件時(shí)，中國(guó)啟動(dòng)部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，外交部牽頭、多部門(mén)協(xié)作是中國(guó)最常用的領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急處置模式。但是這種應(yīng)急處理模式通常只適用于突發(fā)、緊急狀態(tài)，不是領(lǐng)事保護(hù)的常態(tài)化機(jī)制。領(lǐng)事保護(hù)涉及外交、安全、軍事、警務(wù)、司法等部門(mén)與機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作，撤僑行動(dòng)等重大突發(fā)應(yīng)急處理模式應(yīng)形成常態(tài)運(yùn)作的安全體系，以加強(qiáng)各部門(mén)常態(tài)協(xié)作。

利比亞撤僑凸顯中國(guó)在中東地區(qū)的常態(tài)化安全預(yù)警機(jī)制存在不足，具體表現(xiàn)在對(duì)利比亞局勢(shì)缺乏實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，沒(méi)有發(fā)揮預(yù)警機(jī)制的引導(dǎo)力。在海外中國(guó)公民安全利益受損時(shí)，駐外使領(lǐng)館是第一保護(hù)責(zé)任主體。外交部與駐外使領(lǐng)館應(yīng)以預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)為抓手，與中國(guó)公民和駐外機(jī)構(gòu)建立暢通聯(lián)系，完善企業(yè)信息登記，加強(qiáng)與政府的協(xié)調(diào)；①M(fèi)aaike Okano-Heijmans and Matthew Caesar-Gordon,“Protecting the Worker-Citizen Abroad: Duty of Care beyond the State?”Global Affairs, Vol.2, No. 4, 2016, p.437.制定并及時(shí)更新應(yīng)急預(yù)案；跟蹤了解對(duì)象國(guó)安全形勢(shì)，為海外中國(guó)公民和企業(yè)及時(shí)提供安全預(yù)警信息；利用媒體普及多語(yǔ)種領(lǐng)事保護(hù)知識(shí)，提高海外中國(guó)公民的安全防范意識(shí)。外交部應(yīng)會(huì)同商務(wù)部和國(guó)資委進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中東地區(qū)中資企業(yè)領(lǐng)事保護(hù)工作的常態(tài)化建設(shè)，推動(dòng)“不培訓(xùn)、不派出”和“安全一票否決”制度，加大對(duì)相關(guān)企業(yè)海外項(xiàng)目立項(xiàng)前的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)在中東地區(qū)高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家的企業(yè)應(yīng)定期組織安全巡視，監(jiān)督企業(yè)的安保工作落實(shí)情況，提高企業(yè)預(yù)警和突發(fā)事件應(yīng)急能力。①《中國(guó)領(lǐng)事工作》編寫(xiě)組：《中國(guó)領(lǐng)事工作》（上），北京：世界知識(shí)出版社，2014年，第338頁(yè)。

（二）推進(jìn)與對(duì)象國(guó)領(lǐng)事條約簽訂和領(lǐng)事磋商進(jìn)程

《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》為不同社會(huì)制度的國(guó)家處理雙邊領(lǐng)事關(guān)系提供了基本法律框架。駐外使領(lǐng)館主要依據(jù)國(guó)際法準(zhǔn)則、國(guó)際公約以及雙邊或多邊的領(lǐng)事條約或領(lǐng)事協(xié)定等，督促對(duì)象國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行事。中國(guó)于1979年加入《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》。但是隨著國(guó)際形勢(shì)和雙邊領(lǐng)事關(guān)系的變化，《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》已不能很好地解決國(guó)家間領(lǐng)事關(guān)系發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的一些具體問(wèn)題。因而，許多國(guó)家根據(jù)實(shí)際需要簽訂了更具針對(duì)性的雙邊或多邊領(lǐng)事條約。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)已與172個(gè)建交國(guó)締結(jié)了48項(xiàng)雙邊領(lǐng)事條約，與部分國(guó)家簽訂領(lǐng)事關(guān)系議定書(shū)。②《中國(guó)領(lǐng)事工作》編寫(xiě)組：《中國(guó)領(lǐng)事工作》（下），北京：世界知識(shí)出版社，2014年，第513頁(yè)。目前，與中國(guó)簽訂領(lǐng)事條約的中東國(guó)家有土耳其、伊拉克、也門(mén)和突尼斯。

另外，為促進(jìn)與對(duì)象國(guó)的領(lǐng)事關(guān)系，切實(shí)保護(hù)海外中國(guó)公民在對(duì)象國(guó)的合作權(quán)益，中國(guó)政府積極與有關(guān)國(guó)家商談雙邊人員往來(lái)、領(lǐng)事條約的執(zhí)行、領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助等議題。1984年以來(lái)，中國(guó)已與60多個(gè)國(guó)家建立了領(lǐng)事磋商機(jī)制（多是與中國(guó)經(jīng)貿(mào)文化交往密切、中國(guó)公民相對(duì)多的國(guó)家）。2018年9月18日，外交部領(lǐng)事司司長(zhǎng)郭少春與沙特外交部領(lǐng)事次大臣塔米姆在北京舉行中沙第五輪領(lǐng)事磋商，對(duì)中沙領(lǐng)事合作、便利人員往來(lái)、在沙中資企業(yè)和中國(guó)公民權(quán)益保護(hù)等議題進(jìn)行磋商。③《中沙（特）舉行第五輪領(lǐng)事磋商》，2018年9月18日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/t1596257.shtml。2019年4月28日，外交部領(lǐng)事司司長(zhǎng)崔愛(ài)民與阿聯(lián)酋外交與國(guó)際合作部部長(zhǎng)顧問(wèn)曼蘇爾·法西姆在北京舉行中阿（聯(lián)酋）第二輪領(lǐng)事磋商，雙方就共同關(guān)心的領(lǐng)事事務(wù)進(jìn)行磋商。④《中阿（聯(lián)酋）舉行第二輪領(lǐng)事磋商》，2019年4月29日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lqbb/t1659346.shtml。中國(guó)與中東國(guó)家締結(jié)雙邊領(lǐng)事條約數(shù)量偏少，中國(guó)在中東地區(qū)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)事磋商機(jī)制建設(shè)，不斷探索與東道國(guó)領(lǐng)事合作新模式，可積極嘗試簽訂區(qū)域性領(lǐng)事保護(hù)合作條約。⑤丁麗柏：《〈維也納領(lǐng)事關(guān)系公約〉的革新與中國(guó)的應(yīng)對(duì)——以海外國(guó)民領(lǐng)事保護(hù)為視角》，《政法論壇》2019年第3期，第125頁(yè)。

（三）借助民間力量構(gòu)建“大領(lǐng)事”格局

在應(yīng)對(duì)海外重大突發(fā)事件時(shí)，政府起主導(dǎo)作用，可調(diào)用人力、物力、財(cái)力甚至在情況危急時(shí)動(dòng)用軍事力量。①陸亞娜：《重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)——政府與非營(yíng)利組織協(xié)作之道》，南京：南京師范大學(xué)出版社，2016年，第46頁(yè)。2011年利比亞撤僑行動(dòng)證明，“政府主導(dǎo)型”領(lǐng)事保護(hù)實(shí)踐模式具有集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，但是民間力量在維護(hù)海外中國(guó)公民的安全利益方面也起著自下而上的基礎(chǔ)作用。民間組織如中國(guó)僑團(tuán)、行業(yè)商會(huì)、鄉(xiāng)親會(huì)，因發(fā)端于民間，有通過(guò)不同渠道獲取信息的能力，可發(fā)揮其本土社會(huì)資源的預(yù)警作用，協(xié)助在利比亞的中國(guó)公民盡早選擇商業(yè)航班、船舶等交通方式撤離。另外，民間力量在撤僑行動(dòng)中也協(xié)助政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，中資企業(yè)、華人商會(huì)、當(dāng)?shù)夭孔宓确謸?dān)了核實(shí)人數(shù)、聯(lián)系登記、購(gòu)買(mǎi)物資、確定安置場(chǎng)所等具體工作。②項(xiàng)文惠：《中國(guó)的海外撤離行動(dòng)——模式、機(jī)遇、挑戰(zhàn)》，《國(guó)際展望》2019年第1期，第130頁(yè)。一些社會(huì)組織，如青田同鄉(xiāng)會(huì)、華人華僑協(xié)會(huì)等在希臘地區(qū)安排酒店、醫(yī)院、客車(chē)等，積極協(xié)助政府撤僑。

領(lǐng)事保護(hù)案件頻繁出現(xiàn)時(shí)，“全能政府”則力不從心——有時(shí)顯得太大，有時(shí)又顯得太小。海外的中資企業(yè)、海外中國(guó)公民、社會(huì)組織、華僑社團(tuán)等民間力量是中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)不可忽視的輔助性力量。③王發(fā)龍：《國(guó)際制度視角下的中國(guó)海外利益維護(hù)路徑研究》，山東大學(xué)博士論文，2016年，第186頁(yè)。動(dòng)員社會(huì)力量參與領(lǐng)事保護(hù)工作，有利于解決領(lǐng)事保護(hù)資源相對(duì)有限、手段不足、能力建設(shè)欠缺的難題。委任領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)員和領(lǐng)事協(xié)助志愿者是有益的嘗試與探索。近年來(lái)，中國(guó)駐外使領(lǐng)館充分利用當(dāng)?shù)刭Y源開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作，建立了領(lǐng)事協(xié)助志愿者制度。該制度建立以來(lái)，已有近千名志愿者協(xié)助駐外使領(lǐng)館開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)工作。中國(guó)應(yīng)充分利用中東地區(qū)華僑華人資源，在中東國(guó)家培育立場(chǎng)堅(jiān)定、服從領(lǐng)導(dǎo)的華僑華人組織和對(duì)華友好的民間力量，以增強(qiáng)海外公民安全保護(hù)主體的豐富性和層次性，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、民間力量為輔助的“大領(lǐng)事”保護(hù)機(jī)制。未來(lái)，可探討領(lǐng)事保護(hù)“社會(huì)化”的路徑，如依靠私人安保公司、保險(xiǎn)公司等加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)。

（四）加強(qiáng)中國(guó)在中東的安全治理

利比亞撤僑行動(dòng)不僅是中國(guó)舉全國(guó)之力完成的壯舉，也得到了利比亞周邊國(guó)家（突尼斯、埃及、希臘、馬耳他等國(guó)）的大力支持與協(xié)助。在構(gòu)建海外領(lǐng)事保護(hù)體系過(guò)程中，中國(guó)需要思考的三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是：海外中國(guó)公民需要什么樣的安全？中國(guó)與誰(shuí)合作來(lái)實(shí)現(xiàn)安全？中國(guó)如何通過(guò)合作打造海外民生工程？

2014年5月，在上海舉辦的亞信峰會(huì)上，習(xí)近平主席提出了新安全觀。與傳統(tǒng)安全觀相比，中國(guó)提出的新安全觀更注重“人的安全”，是堅(jiān)持“以人為本”的人類(lèi)安全觀，提倡綜合運(yùn)用多種手段實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等綜合安全。2016年，中國(guó)政府發(fā)布了首份《中國(guó)對(duì)阿拉伯國(guó)家政策文件》，文件指出：“（中國(guó)）倡導(dǎo)在中東實(shí)踐共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，支持阿拉伯國(guó)家和地區(qū)國(guó)家建設(shè)包容、共享的地區(qū)集體合作安全機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中東長(zhǎng)治久安與繁榮發(fā)展。”①《中國(guó)政府發(fā)布首份對(duì)阿拉伯國(guó)家政策文件》，《人民日?qǐng)?bào)》（海外版）2016年1月14日，第1版。利比亞撤僑實(shí)踐證明，對(duì)象國(guó)的社會(huì)安全和中東的整體安全是中國(guó)在中東的利益得以維護(hù)的基本保障。

中東是傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的地區(qū)。中國(guó)在中東的利益不斷拓展，中國(guó)參與中東安全治理的能力和意愿不斷增強(qiáng)。近年來(lái)，中國(guó)積極與阿盟、非盟等地區(qū)組織合作，增強(qiáng)中東國(guó)家治理與發(fā)展能力；在聯(lián)合國(guó)框架下參與中東的維和行動(dòng)與恐怖主義治理，已積累了參與中東安全治理經(jīng)驗(yàn)。②Henrik St?lhane Hiim and Stig Stenslie,“China's Realism in the Middle East,”Survival, Vol.61, No.6, 2019, pp.153-166.目前，中國(guó)維和待命部隊(duì)總員額8160人，常備成建制維和警隊(duì)總規(guī)模300人。中國(guó)派遣約2650名維和人員在黎巴嫩、塞浦路斯、西撒哈拉、利比里亞、蘇丹達(dá)爾富爾、剛果（金）、南蘇丹、馬里、巴以等9個(gè)任務(wù)區(qū)執(zhí)行任務(wù)。③中華人民共和國(guó)外交部政策規(guī)劃司主編：《中國(guó)外交：2018年版》，北京：世界知識(shí)出版社，2018年，第228頁(yè)。中國(guó)在中東的維和行動(dòng)不僅彰顯了中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象，也是向中東地區(qū)提供的公共產(chǎn)品。

在“一帶一路”背景下，中國(guó)與中東國(guó)家相互依存度不斷加深，中東地區(qū)中國(guó)公民和企業(yè)的安全必然是在與對(duì)象國(guó)安全關(guān)系的良性互動(dòng)中形成的。中國(guó)在中東地區(qū)的領(lǐng)事保護(hù)體系的根本保障在于推動(dòng)跨國(guó)安全合作：從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，塑造中國(guó)與中東國(guó)家的安全共識(shí)，可通過(guò)在中東國(guó)家建立軍事代表處、提供軍事援助和軍事培訓(xùn)等“柔性軍事存在”，④孫德剛等：《冷戰(zhàn)后中國(guó)參與中東地區(qū)治理的理論與案例研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第121頁(yè)。促進(jìn)中國(guó)在中東地區(qū)的軍事外交、警務(wù)外交，加強(qiáng)與中東國(guó)家的跨國(guó)安全合作。2017年2月，中國(guó)海軍護(hù)航編隊(duì)訪(fǎng)問(wèn)科威特，兩國(guó)海軍首次舉行聯(lián)合海上搜救演習(xí)；3月，中國(guó)公安部國(guó)際合作局負(fù)責(zé)人率公安執(zhí)法合作代表團(tuán)訪(fǎng)問(wèn)伊朗；同年6月，中國(guó)海軍遠(yuǎn)航訪(fǎng)問(wèn)編隊(duì)訪(fǎng)問(wèn)伊朗阿巴斯港；伊朗派代表團(tuán)來(lái)華參加“國(guó)際軍事比賽-2017”部分賽事。中國(guó)不斷加強(qiáng)與中東國(guó)家的安全對(duì)話(huà)和安全治理，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的安全合作，為海外中國(guó)公民和企業(yè)提供可靠的安全保障。

五、結(jié)論

領(lǐng)事保護(hù)是中國(guó)外交的優(yōu)勢(shì)所在，也是海外中國(guó)公民最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益訴求。隨著中國(guó)日益走近世界舞臺(tái)的中央，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的資源更加豐富，手段更加多樣。中國(guó)奉行獨(dú)立自主的和平外交政策，堅(jiān)持不干涉內(nèi)政原則，在重大領(lǐng)事保護(hù)行動(dòng)中得到了許多國(guó)家的鼎力相助。①Craig Sutherland,“Operation Deference,”The RUSI Journal, Vol.157, No.3, 2012, pp.15-20.2011年利比亞撤僑行動(dòng)凸顯了中國(guó)政府“外交為民”的理念，彰顯領(lǐng)事保護(hù)的整體思維，并為中國(guó)撤僑行動(dòng)積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

本文基于對(duì)2011年利比亞撤僑的案例分析，考察了中國(guó)在中東地區(qū)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制的運(yùn)行模式。撤僑行動(dòng)體現(xiàn)了中國(guó)制度的優(yōu)越性。同時(shí)，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制存在“輕預(yù)防、重應(yīng)急”等不足。展望未來(lái)，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)注重領(lǐng)事保護(hù)的常態(tài)化機(jī)制建設(shè)，以精細(xì)化的領(lǐng)事預(yù)警來(lái)應(yīng)對(duì)海外突發(fā)事件，增加企業(yè)與民間組織對(duì)領(lǐng)事保護(hù)突發(fā)事件的參與度，完善領(lǐng)事保護(hù)的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制和善后處理機(jī)制。利比亞撤僑行動(dòng)也暴露了撤僑后中國(guó)面臨的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如緊急撤離后海外資產(chǎn)保護(hù)問(wèn)題，撤離歸國(guó)的大批勞工的工作安置問(wèn)題，以及海外未完成的工程及投資項(xiàng)目的后續(xù)解決情況等問(wèn)題。當(dāng)前的領(lǐng)事保護(hù)以保護(hù)海外公民生命為重，如何有效提高領(lǐng)事保護(hù)的善后處理能力是我們需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題。

中國(guó)構(gòu)建“大領(lǐng)事”保護(hù)格局和中東領(lǐng)事保護(hù)體系，應(yīng)打造以駐外使領(lǐng)館為支點(diǎn)、大型國(guó)有企業(yè)為橋頭堡、民間力量為輔助的海外安全共建平臺(tái)，增強(qiáng)與中東國(guó)家的跨國(guó)安全合作機(jī)制，踐行新安全觀，塑造有利于構(gòu)建中國(guó)海外民生工程的安全環(huán)境。2020年新冠肺炎肆虐全球后，中國(guó)政府派包機(jī)從泰國(guó)、馬來(lái)西亞、日本、伊朗等國(guó)將僑民安全接回國(guó)，并根據(jù)各國(guó)疫情的發(fā)展情況，做好了從中東和其他國(guó)家再次撤僑的預(yù)案。探討十年前中國(guó)從利比亞撤僑案例，對(duì)新時(shí)期中國(guó)開(kāi)展抗疫外交和加強(qiáng)整體性領(lǐng)事保護(hù)體系建設(shè)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。