梁孫逸 李源正

【內(nèi)容提要】 印尼作為21世紀的新興經(jīng)濟體，具有很大的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，是中國推進“一帶一路”建設(shè)的重要支點國家。佐科總統(tǒng)上臺執(zhí)政后，提出了“全球海洋支點”戰(zhàn)略構(gòu)想，印尼的國家發(fā)展邁上了新臺階。在“一帶一路”合作框架下，中國與印尼的經(jīng)貿(mào)合作蓬勃開展，以雅萬高鐵為代表的務(wù)實合作取得了一定成就，雙方也開始探討“一帶一路”倡議與“全球海洋支點”戰(zhàn)略對接的問題。但是，受印尼國內(nèi)特殊的中央—地方關(guān)系的影響，中國印尼經(jīng)貿(mào)合作面臨著多方面的制約因素，“原始忠誠”和“諸侯政治”從政治層面影響了雙方經(jīng)貿(mào)合作的開展，“地方自治法令”與土地私有制則從經(jīng)濟層面制約了雙方經(jīng)貿(mào)合作的開展。

近年來，雖然中國和印尼兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系有所發(fā)展，人員往來日趨頻繁，但是印尼國內(nèi)對華親善程度仍然不高?！?1世紀海上絲綢之路”建設(shè)在印尼推進中也遇到諸多困難。“雅萬高鐵”是中國印尼經(jīng)貿(mào)合作的旗艦項目。①“雅萬高鐵”全稱“雅加達—萬隆高鐵”，全長150公里，最高設(shè)計時速350公里，該項目于2016年1月21日舉行開工儀式，計劃3年建成通車。參見：“資料背景：印尼雅萬高鐵項目”，http://www.xinhuanet.com/world/2016-01/21/c_1117854937.htm。2015年印尼舍棄日本而選擇采用中國提出的“雅萬高鐵”建設(shè)方案，但迄今為止，項目的推進并不順利，面臨著諸多復(fù)雜的政治、經(jīng)濟和社會層面的制約因素，這在很大程度上源于印尼國內(nèi)特殊的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)。

當(dāng)前，“一帶一路”建設(shè)已經(jīng)從“大寫意”進入“工筆畫”實施階段，中國與合作伙伴國的戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃對接已經(jīng)成為亟待研究的重要課題，豐富對合作伙伴國本土知識的認知，探討特殊的國內(nèi)權(quán)力分配模式如何影響中外經(jīng)貿(mào)合作具有顯著的學(xué)術(shù)價值和現(xiàn)實意義。然而，當(dāng)前對印尼中央與地方關(guān)系的研究成果很少，或者是停留在歷史梳理層面，或者是關(guān)注地方分權(quán)帶來的地方政治變遷。②參見：李文俊、王堅德：《印度尼西亞中央與地方關(guān)系探究》，《文史博覽（理論）》2009年第10期；陳琪、夏方波：《后威權(quán)時代的印尼地方分權(quán)與政治變遷》，《東南亞研究》2019年第2期。國內(nèi)對中國印尼經(jīng)貿(mào)合作的研究大多側(cè)重于從宏觀上回顧雙方經(jīng)貿(mào)合作的成效，探討合作的潛力、前景和挑戰(zhàn)，“一帶一路”對接“全球海洋支點”問題。③參見：許利平：《戰(zhàn)略伙伴關(guān)系框架下的中國—印尼合作：基礎(chǔ)、現(xiàn)狀與趨勢》，《東南亞研究》2011年第3期；李鴻階：《印尼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及其與中國經(jīng)貿(mào)合作前景》，《亞太經(jīng)濟》2011年第5期；林梅、王藝蓉：《新絲路倡議下印尼投資的新機遇及策略》，《亞太經(jīng)濟》2015年第7期；廖萌：《21世紀海上絲綢之路背景下中國企業(yè)投資印尼研究》，《亞太經(jīng)濟》2018年第1期；馬博：《“一帶一路”與印尼“全球海上支點”的戰(zhàn)略對接研究》，《國際展望》2015年第6期；金英姬：《中國與印尼發(fā)展戰(zhàn)略的對接與經(jīng)濟合作》，《太平洋學(xué)報》2016年第11期；吳崇伯、張媛：《“一帶一路”對接“全球海洋支點”——新時代中國與印度尼西亞合作進展及前景透視》，《廈門大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2019年第5期。部分研究分析了“雅萬高鐵”案例，探討了在海外建設(shè)高鐵的政治和社會風(fēng)險。④參見：李皖南、王亞琴：《從雅萬高鐵看中國印尼戰(zhàn)略對接》，《亞太經(jīng)濟》2016年第4期；宋汝欣：《中國推進高鐵“走出去”面臨的政治風(fēng)險及其作用機制分析》，《當(dāng)代亞太》2017年第5期；潘玥：《中國海外高鐵“政治化”問題研究——以印尼雅萬高鐵為例》，《當(dāng)代亞太》2017年第5期；施張兵、吳玉興：《中國高鐵外交的特征與實踐研究——基于雅萬高鐵的案例分析》，《當(dāng)代亞太》2017年第5期。少數(shù)學(xué)者研究了印尼國內(nèi)因素對雙方共建海上絲綢之路的影響。⑤參見：韋紅：《印尼國內(nèi)政治對中國印尼共建海上絲綢之路的影響及對策》，《社會主義研究》2016年第3期；劉勝、胡安琪：《印尼外資政策變化及其對“一帶一路”建設(shè)的影響》，《東南亞研究》2019年第2期。還鮮有從印尼國內(nèi)的權(quán)力分配模式角度探討中國印尼經(jīng)貿(mào)合作的研究成果。

本文從中央—地方關(guān)系這一視角出發(fā)，探討印尼國內(nèi)政治中影響雙方經(jīng)貿(mào)合作的風(fēng)險因素。本文所指的中央—地方關(guān)系是一種權(quán)力分配關(guān)系，它主要體現(xiàn)在政治和經(jīng)濟兩個層面。在政治層面，本土政治認同和地方政治權(quán)力的家族壟斷限制了中央政府政令的實施；在經(jīng)濟層面，保護地方經(jīng)濟利益的法令與根深蒂固的土地私有制度安排賦予地方相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟權(quán)力，這兩個因素都決定了印尼地方政府不僅是不容忽視的雙邊經(jīng)貿(mào)合作的參與主體，而且還是必須考慮的合作收益分享者。如果地方的利益在這兩個方面無法得到有效滿足，會構(gòu)成影響中國印尼經(jīng)貿(mào)合作的風(fēng)險因素。

一、印尼的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿εc中國—印尼經(jīng)貿(mào)合作面臨的機遇

印尼是不容忽視的發(fā)展中大國，其經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Σ蝗莸凸?。美國國家情報委員會于2012年推出的報告稱，印尼將在世界經(jīng)濟中扮演重要角色。①National Intelligence Council, Global Trends 2030: Alternative Worlds, https://www.dni.gov/files/documents/GlobalTrends_2030.pdf.從國際對比來看，印尼是排名在美國、中國和印度之后，最具投資發(fā)展前景的國家；②United Nations Conference on Trade and Development(UNCTAD), World Investment Report 2018, p. 44, http:// https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2018_en.pdf.是亞洲發(fā)展中經(jīng)濟體中繼中國、中國香港、新加坡和印度之后，接受外國直接投資最多的國家和地區(qū)。③United Nations Conference on Trade and Development(UNCTAD), World Investment Report 2018, p. 44, http:// https://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2018_en.pdf.印尼還是東南亞國家中唯一的G20成員，有機會參與國際經(jīng)濟治理。從國內(nèi)發(fā)展來看，人口增長、中產(chǎn)階級崛起和城市化進程是印尼經(jīng)濟增長的重要推力。當(dāng)前印尼正在發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，從鄉(xiāng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)為城市經(jīng)濟，這使印尼成為東亞地區(qū)繼中國和日本之后擁有城市化土地第三多的國家，目前印尼的年均城市化增長率為4.1%，高于其他亞洲國家。到2025年，印尼68%的人口將居住在城市。④Indonesia's Urban Story, http://pubdocs.worldbank.org/en/45281465807212968/IDN-URBANENGLISH.pdf.

印尼是“一帶一路”建設(shè)的戰(zhàn)略支點國家，對倡議的實施具有特殊重要意義。從地緣位置來看，印尼連接著太平洋與印度洋之間的海域，處于亞洲與大洋洲之間的中間地帶，扮演著樞紐和中轉(zhuǎn)站的角色。事關(guān)中國經(jīng)濟安全的馬六甲海峽由印尼、馬來西亞和新加坡共同管轄，而可能替代馬六甲海峽的其他海上通道，如巽他海峽、龍目海峽和望加錫海峽都位于印尼海域，①“Lombok, Makassar Straits Could Replace Malacca Strait as Main Sea Trading Lane, Says Indonesian Government,”https://shipandbunker.com/news/apac/711885-lombok-makassar-straits-couldreplace-malacca-strait-as-main-sea-trading-lane-says-indonesian-government.這使印尼的地緣位置極為重要。從政治影響來看，印尼是東南亞國家聯(lián)盟的發(fā)起國之一，在東盟議題的制定上享有很大的發(fā)言權(quán)。東盟秘書處②東盟秘書處的基本職能是提高東盟內(nèi)部各個機關(guān)之間的效率并更有效地落實東盟的項目和活動。參見http://asean.org/asean/asean-secretariat/。于1976年2月在印尼外交部設(shè)立，并于1981年在雅加達擁有獨立的總部大廈。2019年8月8日，佐科總統(tǒng)為東盟秘書處新總部大樓揭幕。③“President Jokowi Inaugurates New Building of ASEAN Secretariat,”https://en.antaranews.com/news/130648/president-jokowi-inaugurates-new-building-of-asean-secretariat.他在致辭中還表示，印尼努力促使東盟工作得更快、更充實、更有效果和效率。從區(qū)域發(fā)展來看，印尼所在的東盟地區(qū)是世界經(jīng)濟表現(xiàn)最為活躍的地區(qū)，有著顯著特色的區(qū)域一體化正在穩(wěn)步推進之中。2015年11月，東盟出臺了《2025年東盟經(jīng)濟共同體藍圖》，自實施以來，各成員國推出了逐步削減貿(mào)易壁壘、貿(mào)易自由化、投資自由化、勞動力自由移動、促進互聯(lián)互通、縮減發(fā)展差距等措施。④ASEAN Secretariat, ASEAN Economic Community Blueprint 2025, p. 2, http:// https://www.asean.org/storage/2016/03/AECBP_2025r_FINAL.pdf.區(qū)域經(jīng)濟的高度整合將為印尼經(jīng)濟的持續(xù)增長提供助力。

中國與印尼的關(guān)系源遠流長，冷戰(zhàn)結(jié)束以來，雙邊關(guān)系逐漸改善，日益具有戰(zhàn)略意義。2005年4月，兩國建立起戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。2013年10月，習(xí)近平主席訪問印尼時，雙邊關(guān)系升級為“全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，習(xí)主席在印尼國會發(fā)表演講時提出建設(shè)“21世紀海上絲綢之路”的倡議，凸顯出印尼在“一帶一路”倡議中的重要性。2014年10月，上臺執(zhí)政的佐科總統(tǒng)提出印尼建設(shè)“全球海洋支點”⑤2014年10月20日，佐科在總統(tǒng)就職典禮上表示，印尼必須努力復(fù)興成為偉大的海洋國家并實現(xiàn)“稱雄四?！钡暮陚ツ繕?biāo)。同年11月13日，佐科出席在緬甸舉行的東亞峰會時表示，印尼實現(xiàn)“全球海洋支點”愿景的五大支柱是：一、重新確立印尼作為海洋國家的地位；二、維護和管理海洋資源并突顯漁民的角色；三、著重海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和互聯(lián)互通；四、同印尼的伙伴合作解決海洋糾紛；五、加強海洋國防。參見：“Ini Doktrin Jokowi di East Asia Summit Tentang Poros Maritim Dunia,”https://news.detik.com/berita/d-2747254/ini-doktrin-jokowi-di-east-asia-summit-tentang-poros-maritim-dunia。的戰(zhàn)略構(gòu)想。兩國在重視海洋發(fā)展方面不謀而合。如果雙方能夠?qū)ふ业嚼嫫鹾宵c，進一步加強戰(zhàn)略對接，則不僅有利于兩國關(guān)系發(fā)展，打造“一帶一路”建設(shè)的示范工程，而且還有助于維護地區(qū)和平，創(chuàng)新發(fā)展中國家合作的模式。

佐科是一位平民總統(tǒng)，素有親民務(wù)實之風(fēng)，他本人很關(guān)注印尼的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。早在2014年的總統(tǒng)競選綱領(lǐng)中他就提出了“九項愿景”（Nawa Cita），希望將印尼建設(shè)成海洋國家并著重建設(shè)印尼偏遠地區(qū)和鄉(xiāng)村。①“Nawa Cita,9 Agenda Prioritas Jokowi-JK”（“九項愿景”：佐科·卡拉的各項優(yōu)先項目）, https://nasional.kompas.com/read/2014/05/21/0754454/.nawa.cita.9.agenda.prioritas.jokowi-jk.“九項愿景”包括一系列道路、高速公路、地鐵以及“海上高速路”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容。②“Belt and Road Initiatives to Further Bolster Economic Cooperation Between Indonesia and China,”http://www.business.hsbc.co.id/en-gb/article/belt-and-road-initiative.佐科上臺后，在內(nèi)外政策上推出了一系列支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的舉措。2014年發(fā)布了第75號總統(tǒng)令，組建起跨部門的“加速優(yōu)先基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)委員會”（Komite Percepatan Penyediaan Infrastruktur Prioritas），該委員會由經(jīng)濟統(tǒng)籌部長牽頭，海事統(tǒng)籌部長為副手，成員包括財政部長、國民建設(shè)計劃部長、農(nóng)業(yè)與空間規(guī)劃部長等多位內(nèi)閣成員。③“Komite Percepatan Penyediaan Infrastruktur Prioritas”（印尼加速優(yōu)先基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)委員會組織與架構(gòu)圖）, https://kppip.go.id/tentang-kppip/susunan-dan-struktur-organisasi-kppip/.根據(jù)該委員會的建議，佐科發(fā)布了2017年第58號總統(tǒng)令，加速推進該委員會推薦的245個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。而后，佐科又發(fā)布了2018年第56號總統(tǒng)令，將重點項目更正為223個，所需金額達到4183萬億印尼盾（約2. 1萬億元人民幣）。④印尼加速優(yōu)先基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)委員會新聞：當(dāng)前項目，https://kppip.go.id/proyek-strategis-nasional/#.該委員會還把“雅萬高鐵”列為“國家戰(zhàn)略項目”（Proyek Strategis Nasional）之一。⑤“Mangkrak 2 Tahun, KPPIP: Kereta Cepat Jakarta-Bandung Tetap PSN”（《推遲兩年，加速優(yōu)先基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)委員會表示雅萬高鐵仍是國家戰(zhàn)略項目》）, https://bisnis.tempo.co/read/1083775/mangkrak-2-tahun-kppip-kereta-cepat-jakarta-bandung-tetap-psn.2019年10月2日，該委員會的一位領(lǐng)導(dǎo)瓦尤（Wahyu Utomo）表示，政府估計于2019年底完成223個項目當(dāng)中的103個項目，達到全部項目數(shù)量的46%。⑥“Jokowi diprediksi hanya rampungkan 46 persen proyek strategis”（《佐科只完成46%國家戰(zhàn)略項目》）, https://www.cnnindonesia.com/ekonomi/20191002134326-92-436048/jokowi-diprediksi-hanyarampungkan-46-persen-proyek-strategis.然而，與雄心勃勃的計劃相比，印尼面臨的現(xiàn)實卻是尷尬的。印尼經(jīng)濟發(fā)展存在基礎(chǔ)設(shè)施缺口、預(yù)算壓力以及扶貧三大短板，⑦“Asia's Newest Trillion-Dollar Economy Faces Bittersweet Win,”https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-10-15/indonesia-set-for-trillion-dollar-economy-in-bittersweet-triumph.這導(dǎo)致項目完成率不如預(yù)期。印尼政府無力依靠自身力量籌措建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的巨額資金，尋求與中國合作是現(xiàn)實可行的選擇。

“一帶一路”倡議提出后，印尼政府總體表現(xiàn)積極。佐科政府非常重視同中國的經(jīng)貿(mào)合作，尤其是推動“全球海洋支點”構(gòu)想與“一帶一路”倡議的對接。2017年5月14日，佐科總統(tǒng)在出席首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇時表示，“一帶一路”倡議將加深兩國的經(jīng)濟合作，尤其是目前印尼正在大力實施的基礎(chǔ)設(shè)施、互聯(lián)互通和海洋支點建設(shè)。佐科總統(tǒng)還邀請中方合作參與印尼的三個大型項目，這三個項目位于北蘇門答臘、北蘇拉威西和北加里曼丹的“三北”經(jīng)濟走廊，將整合經(jīng)濟、互聯(lián)互通、工業(yè)和旅游業(yè)等項目建設(shè)。①“President Jokowi Discusses Infrastructure Projects with President Xi Jinping,”http://setkab.go.id/en/president-jokowi-discusses-infrastructure-projects-with-president-xi-jinping/.中國同意與印尼共同開發(fā)“三北”經(jīng)濟走廊。2018年4月16日，佐科最“資深”的政治盟友，總統(tǒng)特使兼海事統(tǒng)籌部長盧胡特（Luhut Binsar Panjaitan）在北京會見中國國務(wù)委員兼外交部長王毅時表示，印尼愿同中方落實好兩國元首共識，加強高層交往并深入對接“全球海洋支點”構(gòu)想。②《王毅會見印尼總統(tǒng)特使、海洋統(tǒng)籌部長盧胡特》，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1550293.shtml。在北京期間，盧胡特還宣布印尼政府將成立由他領(lǐng)導(dǎo)的“印尼全球海洋支點工作組”（Indonesia Global Maritime Fulcrum Task Force），領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟統(tǒng)籌部、國民規(guī)劃署、國有企業(yè)部、交通部等多個部門。③“China Luncurkan Global Maritime Fulcrum Task Force”（《中國印尼推出全球海洋支點工作組》），https://www.cnbcindonesia.com/news/20180414104851-4-11004/ri-china-luncurkan-global-maritimefulcrum-task-force.

佐科推動印尼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及進行雙方發(fā)展倡議對接不僅有利于開展雙邊經(jīng)貿(mào)合作，更關(guān)系到佐科的個人政績和民眾的支持度。事實上，印尼的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成就斐然，大力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施使佐科個人政績卓著?！皣覒?zhàn)略項目”建設(shè)成果讓佐科收獲了將近四分之三的民眾的支持。④“Indonesia's Leader Jokowi Is Splurging on Infrastructure,”https://www.economist.com/asia/2018/05/05/indonesias-leader-jokowi-is-splurging-on-infrastructure.憑借務(wù)實的政策、親民的作風(fēng)、良好的個人形象，佐科贏得了民眾的普遍擁戴并于2019年4月以55.5%的得票率蟬聯(lián)總統(tǒng)。

對中國自身而言，也具備抓住印尼發(fā)展機遇的現(xiàn)實可行性。中國經(jīng)濟已經(jīng)進入新常態(tài)，正在進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，對外進行大規(guī)模的產(chǎn)能和技術(shù)轉(zhuǎn)移的時機已經(jīng)成熟，有能力為其他發(fā)展中國家提升基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)化水平發(fā)揮更大作用。印尼仍然面臨著繁重的發(fā)展任務(wù)，工業(yè)化遠未完成，面臨著區(qū)域發(fā)展不平衡、資金缺口大、基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題。為解決自身問題，印尼需要與外部世界合作發(fā)展。正是因為彼此利益的對接和需求的匹配，才推動了中國印尼經(jīng)貿(mào)合作的快速發(fā)展。中國已連續(xù)多年成為印尼最大的貿(mào)易伙伴。2018年雙邊貿(mào)易額達773.7億美元，同比增長22.2%。⑤《中國同印度尼西亞的關(guān)系》，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/ 1206_677244/sbgx_677248/?，F(xiàn)在，這種利益對接進一步提升為戰(zhàn)略和發(fā)展倡議對接，將對雙邊經(jīng)貿(mào)合作發(fā)揮更大引領(lǐng)作用。

21世紀以來，中國印尼經(jīng)貿(mào)合作存在三大特點：一是增長速度快，2017年中國和中國香港已經(jīng)超過日本，成為印尼第二大外資來源地，僅次于新加坡；①“China Becomes Indonesia's No. 2 Investor with Infrastructure Drive,”https://asia.nikkei.com/Politics-Economy/International-Relations/China-becomes-Indonesia-s-No.-2-investor-with-infrastructuredrive.二是在投資地域上相對均衡，中國對印尼投資額的60%位于爪哇島以外的印尼外島地區(qū)，而日本2014年對印尼總投資的90%集中在雅加達和周邊地區(qū)；②“Indonesia Tries to Nudge Japanese out of Jakarta,”https://asia.nikkei.com/Politics/Indonesia-triesto-nudge-Japanese-out-of-Jakarta.三是中國對印尼投資更重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這對于推動印尼的長遠發(fā)展意義重大。③“How is ASEAN Benefitting from China's Belt and Road Initiative?”http://asia.citi.com/wealthinsights/how-asean-benefitting-chinas-belt-and-road-initiative.

二、中央—地方關(guān)系視角下雙邊經(jīng)貿(mào)合作面臨的政治風(fēng)險

雖然中國印尼經(jīng)貿(mào)合作取得了較大的進展，但印尼“支離破碎”的地理特征和分散在各地的合作項目，使印尼中央和地方的權(quán)力分配成為一個影響雙邊經(jīng)貿(mào)合作但又未引起足夠重視的因素，這個因素在很大程度上直接影響到各個項目的進度乃至成敗。在中央—地方關(guān)系視角下，中國—印尼經(jīng)貿(mào)合作面臨的政治風(fēng)險主要表現(xiàn)為“原始忠誠”和“諸侯政治”。

印尼的權(quán)力結(jié)構(gòu)也如其地理特征一般“散亂”，表現(xiàn)出高度碎片化和分散化的特征，從縱向的中央—地方之間的權(quán)力關(guān)系到橫向的各個行政區(qū)、部落、森林地、宗教場所地之間的關(guān)系都是高度復(fù)雜的。1998年蘇哈托政府倒臺后，印尼的憲制安排和地方擴權(quán)運動使地方權(quán)力大幅提升，中央—地方關(guān)系的模式變動擴大了“原始忠誠”和“諸侯政治”的作用空間。

（一）“原始忠誠”在地方政治中根深蒂固

發(fā)展中國家政治與社會內(nèi)部存在一種現(xiàn)象，在人類學(xué)和社會學(xué)中稱之為“原始忠誠”（primordiality），是指社會上的結(jié)社或者凝聚方式是基于宗教、種族、部族或者地域方式等相對“原始”的認同和擁護組織的方式。美國人類學(xué)大師克利福德·格爾茨（Clifford Geertz）在其巨著《文化的解釋》（Interpretation of Culture）中大量使用這個概念對當(dāng)今人類社會和民族國家進行解釋。格爾茨研究指出，當(dāng)一個國家的國民或成員以宗教、地域、種族所產(chǎn)生的社會原始情感（primordial sentiment）得到強化，將沖擊國家認同（national identity）與國家整合（national integration）。①Clifford Geertz,“The Integrative Revolution: Primordial Sentiments and Civic Political in the New States,”in C. Geertz ed., Old Societies and New States, New York: Free Press, 1963, pp. 105-157.“原始忠誠”并不一定會隨著政治組織現(xiàn)代化程度的提高而逐漸式微，反而會在民主政體和政黨政治下獲得新的作用空間，從而在地方社會中長期存在并發(fā)揮政治影響。

現(xiàn)代民主政治的多黨制是西方政治發(fā)展的產(chǎn)物。政黨被視為是公民表達其政治訴求和競逐公職的載體，凝聚著社會上擁有相似意識形態(tài)和政治訴求的人群。在正常情況下，政黨也以鮮明的意識形態(tài)表達訴求和爭取大眾的支持，進而在競選中獲勝執(zhí)政。在發(fā)達國家，政黨之間大體是基于“左”或“右”的意識形態(tài)進行劃分，而政黨之間的政策差異集中在經(jīng)濟政策、社會福利、對外關(guān)系等方面，它們顯然是具有相對“現(xiàn)代”和理性程度的公共政策領(lǐng)域。然而，發(fā)展中國家的政黨卻有著截然不同的意識形態(tài)訴求和爭取支持的方式。各個政黨凝聚共識和吸引大眾的方式更多的是基于宗教認同、族群認同，甚至是基于排斥特定宗教或特定族群。這相對“原始”或相對“非理性”的政治特征是發(fā)展中國家政治特別是地方政治的特色。在印尼，發(fā)生過數(shù)起基于宗教認同的政治與社會運動，比如發(fā)動大規(guī)模游行反對雅加達前任華裔省長鐘萬學(xué)。②《印尼反華裔省長大游行 超20萬人廣場舉行“和平集會”》，http://w.huanqiu.com/r/MV8wXzk3 NjYyMzBfMTM4XzE0ODA3MDQ4NDA=。

社會里“原始忠誠”的強弱程度直接影響到民眾的守法觀念和國家法治的發(fā)展，乃至于政府各項政策的落實。在實行競爭性選舉的政黨政治國家，“原始忠誠”極易被敵對陣營操縱利用，從而逆轉(zhuǎn)地方政府的政策走向。當(dāng)前，印尼政治中“原始忠誠”的存在表現(xiàn)為各政黨的立黨宗旨和奉行意識形態(tài)的差異。印尼開國意識形態(tài)是潘查希拉（Pancasila，亦稱“建國五原則”或者“建國五基”），③“National Symbol,”https://www.embassyofindonesia.org/index.php/national-symbols/.其核心內(nèi)容是承認印尼是多元文化和信仰的國家，但不把宗教教義納入國家法律，奉行比較世俗的意識形態(tài)。但同時，印尼的大部分人口卻是穆斯林。2019年印尼大約有2.71億人口，其中穆斯林約占87%。④Indonesia Population 2019, http://worldpopulationreview.com/countries/indonesia-population/.因此，印尼開國總統(tǒng)蘇加諾提出的潘查希拉以及后來發(fā)展成政治力量的伊斯蘭教義已經(jīng)成為影響印尼政治的兩大主流意識形態(tài)，兩者之間的斗爭與合作直接影響著印尼政局的走向。

自從1945年8月7日宣布獨立以來，印尼各地主張建立伊斯蘭國的武裝沖突持續(xù)不斷，其中最早的是于1949年宣布成立的“伊斯蘭國”（Darul Islam）武裝分離主義運動。①“The History of Darul Islam (DI) and Kartosuwiryo,”http://www.academia.edu/8303411/The_History_of_Darul_Islam_DI_and_Kartosuwiryo.這個“伊斯蘭國”所在的地區(qū)正是西爪哇地區(qū)，就是目前“雅萬高鐵”項目所在地。而今，印尼眾多伊斯蘭政黨之間對宗教教義該如何納入國家法律及其推行到什么程度有著較大的分歧。2013年，美國智庫卡內(nèi)基基金會把印尼12個政黨按世俗主義和伊斯蘭兩個意識形態(tài)進行了劃分，如表1所示：②“Indonesia's Political Parties,”http://carnegieendowment.org/2013/10/24/indonesia-s-politicalparties-pub-53414.

表1 印尼政黨類型

如果說社會思潮的影響是潛移默化的話，那么伊斯蘭政治人物贏得地方選舉則是現(xiàn)實問題。印尼中央政府與地方政府執(zhí)政團隊的黨派屬性差異，在無形中增加了外國投資者在印尼推進項目的難度。佐科所屬的黨派是較為世俗的斗爭民主黨，而地方長官如果屬于伊斯蘭政黨，黨派的政治認同和意識形態(tài)差異顯著，會直接影響到具體政策和項目的落實。例如，西爪哇省前省長阿瑪?shù)拢ˋhmad Heryawan）是具有保守伊斯蘭傾向的繁榮公正黨黨員，而該黨不在佐科執(zhí)政聯(lián)盟當(dāng)中，在中央政治層面屬于反對派。阿瑪?shù)掠?008年當(dāng)選西爪哇省省長并于2013年成功連任，于2018年卸任。在此期間，正是“雅萬高鐵”項目推進時期（萬隆市是西爪哇省省會）。阿瑪?shù)略谥醒胝€未決定采用中國或日本高鐵系統(tǒng)之前已經(jīng)向中央政府建議，應(yīng)該采用日本系統(tǒng)。①“Aher Kereta Cepat Pakai Teknologi Jepang Saja, Jangan yang Lain”（《阿瑪?shù)拢焊哞F用日本科技就好，別選擇其他的》）, http://regional.kompas.com/read/2015/07/21/17593981/Aher.Kereta.Cepat.Pakai.Teknologi.Jepang.Saja.Jangan.yang.Lain.阿瑪?shù)略谌纹陂g，對雅萬高鐵多方掣肘。2018年，原萬隆市市長利德宛·卡米爾（Ridwan Kamil）成功當(dāng)選為新的西爪哇省省長。2019年11月12日，卡米爾在同盧胡特會晤后表示，他將落實中央政府的要求并為雅萬高鐵實施更多的稅務(wù)減免。②“Ridwan Kamil Guyur Diskon Pajak Buat Proyek Kereta Cepat JKT-BDG”（《利德宛·卡米爾對雅萬高鐵項目給予稅務(wù)減免》）, https://finance.detik.com/infrastruktur/4781809/ridwan-kamil-guyur-diskonpajak-buat-proyek-kereta-cepat-jkt-bdg.這一案例說明了印尼地方政治中的“原始忠誠”和關(guān)鍵政治人物是如何直接影響中國投資項目的。持伊斯蘭保守傾向的阿瑪?shù)碌种浦袊顿Y，而相對世俗的卡米爾則歡迎中國投資。

“原始忠誠”在印尼各個地方也呈現(xiàn)多樣化的特征。位于蘇門答臘島的亞齊省是印尼擁有制定“伊斯蘭法”權(quán)力的省份，該省按照宗教法對被判定為通奸的公民實施鞭刑。③“Islamic Sharia Law in Aceh: 13 Indonesians Caned,”https://www.indonesia-investments.com/news/news-columns/islamic-sharia-law-in-aceh-13-indonesians-caned/item7283?searchstring=autonomy.該省地方政黨亞齊黨的領(lǐng)袖甚至公開表示亞齊應(yīng)該脫離印尼獨立。與之相反，巴布亞省一個地區(qū)的居民多數(shù)為基督教徒，當(dāng)?shù)卣畡t發(fā)布地方法令，直接限制在當(dāng)?shù)嘏d建清真寺以及禁止婦女戴頭巾。④“Wapres: Perda larangan pendirian masjid di Tolikara tidak sah”（《副總統(tǒng)：禁止興建清真寺的地方法令不合法》）, https://nasional.tempo.co/read/685941/wapres-perda-larangan-pendirian-masjid-di-tolikaratidak-sah/full&view=ok。奉行不同教義的黨派在贏得選舉后按照“原始忠誠”的理念進行政治操作，無疑會沖擊印尼的國家認同，使印尼的政治格局更加碎片化，這將影響雙邊合作項目的推進和合作者對未來的預(yù)期。

（二）“諸侯政治”在地方政治中占據(jù)主導(dǎo)

以血緣關(guān)系和世襲網(wǎng)絡(luò)維系的政治集團在地方政治中占據(jù)重要地位，“諸侯政治”是印尼地方政治的另外一個重要特征，其主要表現(xiàn)為“政治世家”（political family）和“世襲政治”（hereditary politics），這在發(fā)展中國家中也屬于普遍現(xiàn)象。雖然政治現(xiàn)代化程度相對較高的美國也有政治世家，如肯尼迪家族和布什家族。但在印尼，政治世家對政治的影響力更大，尤其是在地方上長期經(jīng)營和掌握龐大政治、經(jīng)濟和社會資源的家族。

美國西北大學(xué)一位學(xué)者專門研究印尼在后蘇哈托時代的地方政治世家問題，他認為，政治世家利用在地方上所擁有的政黨關(guān)系、社會人員網(wǎng)絡(luò)來謀取公職，并能夠?qū)⑦@些關(guān)系和人脈網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)換為實實在在的經(jīng)濟利益，并與自己的支持者形成庇護關(guān)系。當(dāng)然，也能利用地方權(quán)力損害其利益共同體之外的他者的利益。例如，萬丹?。˙anten）原本位于西爪哇地區(qū)，后成功于2000年升格為省，這與當(dāng)?shù)卣问兰液偷胤骄⒌呐τ兄苯雨P(guān)系。①Political Dynasties and The Emergence of Local Oligarchs In post-Suharto Indonesia and The Philippines, https://www.researchgate.net/publication/261994209_Political_Dynasties_and_The_Emergence_of_Local_Oligarchs_In_post-Suharto_Indonesia_and_The_Philippines.萬丹省的“教父”圖巴格斯·奇布（Tubagus Chasan Sochib）為女兒秋西亞（Ratu Atut Chosiyah）于2007年當(dāng)選萬丹省長動用資源。奇布家族被認為是萬丹省最具實力的政治世家。印尼貪腐觀察（Indonesia Corruption Watch）組織于2013年10月指控秋西亞利用職務(wù)便利控制和參與了萬丹省政府175個項目，其資金高達1.14萬億盾（約折合5.3億元人民幣）。②“Ratu Atut, Dinasti Bisnis dan 175 Proyek”（《秋西亞世家控制175個商品和服務(wù)采購項目》）, https://kabar24.bisnis.com/read/20131012/16/168634/ratu-atut-dinasti-bisnis-dan-175-proyek.萬丹省的政治世家已經(jīng)成為研究印尼地方寡頭政治最顯著的案例。③Dede Mariana dan Luthfi Hamzah Husin,“Democracy, Local Election, and Political Dynasty,” Jurnal Wacana Politik, Vol. 2, No. 2, 2017, pp. 88-97.印尼媒體曾梳理了萬丹省“政治世家”的人脈關(guān)系，如萬丹省省長秋西亞是西冷市（Serang） 副市長查珊娜（Ratu Tatu Chasanah） 的姐姐，又是南丹格朗縣縣長艾琳·蒂亞尼（Airin Rachmi Diany）的嫂子、班德格朗（Pandeglang）縣副縣長哈業(yè)尼（Heryani）的繼女等，丹格朗縣縣長阿阿瑪?shù)拢ˋhmad Zaki Iskandar）是前縣長伊斯麥·伊斯罕德（Ismet Iskandar）的兒子，旺加錫縣（Bekasi） 縣長雅欣（Neneng Hasanah Yasin）是前縣長賽勒·馬納夫（Saleh Manaf）的女兒。類似情況也存在于印尼幾乎所有主要島嶼和地區(qū)。2014年，《環(huán)球印尼之聲》（Global Indonesian Voices）曾列出了全印尼較著名的“政治世家”。④“List of Top Political Family Dynasties in Indonesia,”http://www.globalindonesianvoices.com/10268/list-of-top-political-family-dynasties-in-indonesia.

“政治世家”的存在和發(fā)揮作用為中國印尼經(jīng)貿(mào)合作增加了復(fù)雜性，這首先表現(xiàn)為不同“政治世家”之間的利益角逐所帶來的政策分歧，偏好的不同可能會使合作項目成為各方爭議的籌碼。以雅萬高鐵通過的西爪哇省為例，西爪哇省前省長阿瑪?shù)轮С肿约旱钠拮訁⑴c競選2018年西爪哇省省長職位。①“Ahmad Heryawan Beri Restu Istri Maju di Pilgub Jabar 2018”（《阿瑪?shù)伦８Ｆ拮訁⑦x2018年西爪哇省選舉》）, https://news.detik.com/berita-jawa-barat/d-3449073/ahmad-heryawan-beri-restu-istri-majudi-pilgub-jabar-2018.阿瑪?shù)麓饲懊鞔_表示要選擇日本系統(tǒng)來建設(shè)雅萬高鐵。但同時，在“雅萬高鐵”所經(jīng)過的普哇加達縣（Purwakarta），其縣長德迪·穆利亞迪（Dedi Mulyadi）曾經(jīng)公開表示支持“雅萬高鐵”項目，并表示愿意更改該縣四個鎮(zhèn)的地方政府空間規(guī)劃。②“Demi Kereta Cepat Jakarta-Bandung, Purwakarta Ubah Perda RTRW”（《為了雅萬高鐵，普哇加達縣政府空間規(guī)劃方案法令》）, https://www.merdeka.com/peristiwa/demi-kereta-cepat-jakarta-bandungpurwakarta-ubah-perda-rtrw.html.他也歡迎雅萬高鐵車廂的生產(chǎn)工廠在該縣落戶。③“Pemkab Purwakarta Segera Ajukan Perubahan RTRW untuk Pembangunan Pabrik Kereta Cepat”（《普哇加達縣政府為雅萬高鐵提出修改空間規(guī)劃方案》）, https://news.detik.com/berita/3146445/pemkabpurwakarta-segera-ajukan-perubahan-rtrw-untuk-pembangunan-pabrik-kereta-cepat.穆利亞迪還參加了2018年西爪哇省長選舉，成為4號候選人的副省長搭檔。與此同時，穆利亞迪的妻子參選2018年普哇加達縣長職位。④“Isteri Dedi Mulyadi Ikut Kontes Pilkada Purwakarta 2018”（《德迪·穆利亞迪妻子參選普哇加達縣2018年地方選舉》）, http://kabar24.bisnis.com/read/20180111/78/725461/isteri-dedi-mulyadi-ikut-kontespilkada-purwakarta-2018.由此可見，西爪哇地區(qū)存在多個奉行不同政治主張的陣營，這些“政治世家”的博弈在無形中為雅萬高鐵的項目推進增加了變數(shù)。

“政治世家”的影響力還表現(xiàn)為鼓動和操縱地方“原始忠誠”，使歧視性的制度安排法律化，從而為中國的投資設(shè)置諸多歧視性條款，不利于雙邊經(jīng)貿(mào)合作的開展。2008年，亞洲基金會（Asia Foundation）的一份調(diào)查報告顯示，在印尼470個縣市當(dāng)中的52個縣市，有78個地方法令被認為是“受宗教影響的地方法令”（religion-influenced regional regulation）。這些法令未必完全主張根據(jù)伊斯蘭法治理當(dāng)?shù)?，但是確實深受宗教理念的影響。78個地方法令中，有50個是在西爪哇、亞齊和南蘇拉威西實施，這些地區(qū)是印尼剛獲得獨立時“伊斯蘭國”分離主義運動所在地。⑤Robin Bush,“Regional Sharia Regulations in Indonesia: Anomaly or Symptom?”in Greg Fealy & Sally White, eds., Expressing Islam: Religious Life and Politics in Indonesia, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2008, pp.174-191.印尼地方早期的分離主義傾向雖然也有宗教色彩和意識形態(tài)因素，但更多是基于對中央政府分配資源的不滿。如今，地方勢力可以充分利用憲法賦予的地方權(quán)力來落實和強化自己的主張。

一個典型的例子是日惹地區(qū)，該地區(qū)位于中爪哇并歷來由當(dāng)?shù)靥K丹統(tǒng)治。該地區(qū)的首長目前是第十世蘇丹，其家族已經(jīng)世襲統(tǒng)治該地區(qū)數(shù)百年，是一種具有“王室”特征與傳統(tǒng)合法性的地方政治世家。該地區(qū)至今仍然實施禁止華裔擁有日惹地區(qū)內(nèi)的土地的法令，無論其是否為印尼籍。①“Why Are Ethnic Chinese Still Being Denied Land?”https://www.scmp.com/week-asia/politics/article/2136588/why-are-ethnic-chinese-still-being-denied-land-indonesia.這個充滿歧視的法令專門針對華裔。②“Ethnic Chinese Faces Trouble in Applying for Land Ownership,”https://en.tempo.co/read/762761/ethnic-chinese-faces-trouble-in-applying-for-land-ownership.雖然引起了諸多爭議，但是日惹政府拒絕撤銷該法令。印尼當(dāng)?shù)氐娜A裔穆斯林把這個議題申訴到印尼人權(quán)委員會，仍得不到妥善解決。③“Second Legal Warning Over Land Ownership Ban Sent to Yogyakarta Governor,”http://www.thejakartapost.com/news/2016/10/21/second-legal-warning-over-land-ownership-ban-sent-to-yogyakartagovernor.html.

在后蘇哈托時代，印尼在中央—地方關(guān)系上的變動和調(diào)整還有更為深遠的影響。21世紀以來印尼實行的“權(quán)力下放”顯著強化了地方主義，甚至出現(xiàn)了要求根據(jù)種族和宗教身份重新劃分行政區(qū)的聲音。例如，穆斯林占多數(shù)的地區(qū)哥倫打洛（Gorontalo）就要求重新劃分行政區(qū)，“脫離”北蘇拉威西省。④Ehito Kimura,“Proliferating Provinces: Territorial Politics in Post-Suharto Indonesia,”South East Asia Research, Vol.18, No.3, 2010, pp.415-449.作為哥倫打洛人的印尼前總統(tǒng)哈比比也支持這個要求。這可以被理解為“原始忠誠”理念轉(zhuǎn)化成政治力量，要求地方擴權(quán)的典型案例。

前往印尼投資的中國企業(yè)面臨著與中國截然不同的國情和社會觀念。在這里，地方主義的勢力甚囂塵上，以“政治世家”為代表的利益集團盤根錯節(jié)，歧視華裔的制度性堅冰依然存在，在這樣的環(huán)境中，僅僅依靠中央政府的合作承諾遠不能解決問題。地方的利益并不一定符合國家整體利益，在很多時候，國家整體利益甚至需要讓位于地方的特殊利益，甚至讓位給地方權(quán)威人物的個人利益。

三、中央—地方關(guān)系視角下雙邊經(jīng)貿(mào)合作面臨的經(jīng)濟風(fēng)險

印尼的中央—地方關(guān)系在政治層面主要是保障地方權(quán)威人物的參政權(quán)以及地方傳統(tǒng)政治整合方式的延續(xù)，盡管這與民主政治時代的要求有相當(dāng)大的距離。中央—地方關(guān)系在經(jīng)濟層面對地方利益的考慮則更為關(guān)鍵，這直接關(guān)系到地方政治世家和不同族裔民眾的切身利益。概括而言，中央—地方關(guān)系視角下雙邊經(jīng)貿(mào)合作面臨的經(jīng)濟風(fēng)險主要表現(xiàn)為地方自治法令的煩苛易變和私有土地所有制下土地轉(zhuǎn)讓的困難。

印尼《地方自治法令》（Hukum Otonomi Daerah）實現(xiàn)了中央政府“權(quán)力下放”，提升了地方政府的地位，擴大了其制定法律的權(quán)限。對國際經(jīng)貿(mào)合作而言，外國投資者有意前往印尼某個地方進行投資的時候，必須獲得來自中央政府的許可和保證，但是同時也必須獲得來自于地方政府的各種許可和保證。中央政府和地方政府有著各自的發(fā)展理念和規(guī)劃。當(dāng)兩者之間的理念和規(guī)劃不一致或矛盾時，往往給合作項目帶來不確定因素。21世紀以來中國印尼經(jīng)貿(mào)合作正是在印尼地方權(quán)力伸張的情況下發(fā)展起來的。

（一）地方自治法令的煩苛易變

蘇哈托30多年的鐵腕統(tǒng)治以及把印尼各地的經(jīng)濟資源過度集中在雅加達的做法引起外島地區(qū)的普遍不滿。1998年5月，蘇哈托下臺后，印尼中央政府開始向地方“下放權(quán)力”。1999年印尼第2號法令已經(jīng)把中央政府的部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給地方政府。根據(jù)《地方自治法令》，省和市縣兩級地方政府獲得了較大的權(quán)力，主要包括立法權(quán)和制定行政法規(guī)的權(quán)力。在自治法令開始實施前一年的1998年，全印尼在雅加達以外的地方政府大約有292個。自治法令實施后，隨著省和市縣的重新劃分，地方政府的數(shù)量持續(xù)增加，到2003年已經(jīng)達到440個，到2009年，印尼已經(jīng)有33個省和484個市縣。在2010年，印尼的地方政府已經(jīng)有超過1000個立法機構(gòu)，這個數(shù)目還在持續(xù)擴大，因為印尼各地尋求再劃分行政區(qū)的呼聲持續(xù)不斷。①Simon Butt,“Regional Autonomy and Legal Disorder: The Proliferation of Local Laws in Indonesia,”Sydney Law Review, Vol.32, No.2, 2010, pp.177-197.持續(xù)多年的地方分權(quán)運動使印尼國內(nèi)政治呈現(xiàn)行政權(quán)力分散的局面。這些突然擁有立法權(quán)的地方政府讓原本已經(jīng)非常復(fù)雜的印尼法律系統(tǒng)更加復(fù)雜，甚至被稱之為“廣泛的法律叢林”（extensive jungle of law）。②Hans Thoolen, eds., Indonesia and the Rule of Law: Twenty Years of “New Order” Government, London: Frances Pinter, 1987, p. 58.中央與地方的分權(quán)使外國投資者面臨著極其復(fù)雜的法律環(huán)境。特別需要指出的是，《地方自治法令》在經(jīng)濟和商業(yè)方面賦予了地方政府更大的權(quán)限，尤其是設(shè)置了稅收和規(guī)范外國投資許可程序等規(guī)定，外國投資者面臨著來自中央與地方的“雙重許可”和“雙重征稅”問題。

由于發(fā)展水平不同、利益集團扭曲施政和立法技術(shù)等因素的限制，多數(shù)印尼地方政府利用分享的權(quán)力推動發(fā)展的實踐并不理想。各級地方政府于1999年獲得地方自治權(quán)和立法權(quán)之后，快速制定了各項旨在增加收入的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)主要表現(xiàn)為稅收或五花八門的政府費用。有研究指出，印尼地方政府獲得自治權(quán)之后的一年時間內(nèi)就制定了1000部新法律；而到2005年，已經(jīng)有6000部新法律。①Blane D. Lewis & Bambang Suhamoko Sjahirir,“Local Tax Effects on the Business Climate,”in Neil McCulloch, ed., Rural Investment Climate in Indonesia, ISEAS Publishing, 2009, p.224, p.231.這些新法律的數(shù)量雖多，但質(zhì)量和效果有限。德國弗賴堡大學(xué)曾專門圍繞“稅務(wù)和政治分權(quán)對印尼的地方投資的影響”進行了實證研究，比較詳細地分析了印尼各地方政府在獲得分權(quán)之后的預(yù)算支出和項目發(fā)展情況。《地方自治法令》在1999年開始實行之后，在實施過程中出現(xiàn)諸多問題；印尼中央政府隨即于2004年發(fā)布第32及33號政府法令，進一步優(yōu)化了中央與地方之間的稅收安排。在印尼中央政府轉(zhuǎn)移了部分權(quán)力之后，地方政府總體來說能夠比較快速地對地方需求和當(dāng)?shù)匕l(fā)展做出反應(yīng)。但與此同時，地方政府在提供公共服務(wù)時缺乏人力資源和基礎(chǔ)設(shè)施。②Kristina Kis-Katos & Bambang Suharnoko Sjahrir,“The Impact of Fiscal and Political Decentralization on Local Public Investments in Indonesia,”Discussion Paper No. 7884,University of Freiburg, Germany, January 2014, http://ftp.iza.org/dp7884.pdf.印尼各地的公共服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，公共服務(wù)的供給方式和方向在很大程度上取決于地方首長個人的優(yōu)先選擇。

地方立法的初衷本來應(yīng)該是依靠法制穩(wěn)定預(yù)期，保護投資者的利益，避免政策波動帶來的不確定性，但在印尼，地方立法反而成為地方利益集團謀利的手段，未必能增進地方的福利或加速地方的經(jīng)濟發(fā)展，反而成為地方政府“自肥”的手段以及從投資者那里索取更多資源的依據(jù)。2013年的一份研究報告顯示，有大約60%—70%的地方政府未能改善當(dāng)?shù)馗＠?。③Deasy Simandjuntak, Bringing the (Central) State Back In: Governing Pemekaran in Indonesia, https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_Perspective_2015_22.pdf.地方立法未能起到有效激勵外來投資的作用。2013年6月17日，印尼雇主協(xié)會（Apindo）對媒體表示，印尼的地方自治有85%歸于失敗，成功的只有15%。失敗的原因主要是投資者缺乏對印尼各個地方進行投資的興趣，地方政府的各項規(guī)定不具有穩(wěn)定性，此外還有非政府組織的作用。④“Regional Autonomy Has Failed,”https://en.tempo.co/read/news/2013/06/18/055489291/APINDORegional-Autonomy-Has-Failed.

印尼中央與地方之間的關(guān)系仍然處于不明朗的狀態(tài)，兩者之間的權(quán)力爭奪仍在繼續(xù)，甚至在一些地方發(fā)生了法律訴訟，從而增加了不確定性。2014年，印尼中央政府發(fā)布了關(guān)于地方自治的第23號法令，這一次是為了削弱地方政府的權(quán)力。⑤“Overcoming Problems in New Autonomy Era,”http://www.thejakartapost.com/news/2014/12/22/overcoming-problems-new-autonomy-era.html.由印尼全國各地縣政府組成的組織“印尼全國縣政府協(xié)會”（Apkasi）隨即向印尼憲法法院提交了司法審查要求，2017年初，憲法法院裁決中央政府取消該法令。這個決議導(dǎo)致中央政府管制地方政府的權(quán)力被削弱。①“Constitutional Count Takes Away Home Affairs Ministry's Power to Revoke Local Regulations,”https://jakartaglobe.id/news/constitutional-court-takes-away-home-affairs-ministrys-powerrevoke-local-regulations/.憲法法院裁決之后，印尼內(nèi)政部表示，中央政府取消地方政府發(fā)布的地方法令是為了減少官僚審批程序以及為投資者提供便利。②“Home Affairs Minister Asserts Power to Revoke Local Regulations,”http://jakartaglobe.id/news/home-affairs-minister-asserts-power-revoke-local-regulations/.印尼雇主協(xié)會則表示，憲法法院的決議令人擔(dān)憂，因為地方政府權(quán)限過大并經(jīng)常發(fā)布離奇的地方法令。印尼經(jīng)濟與金融發(fā)展學(xué)院（INDEF）經(jīng)濟學(xué)家也表示，這個司法決議將加速地方政府發(fā)布增加自己收入的法令。這一事件表明印尼中央政府與地方政府之間的權(quán)力爭奪的激烈程度，這將進一步制約外國投資者前往印尼投資的意愿。

例如雅萬高鐵建設(shè)面對的問題不僅來自于中央政府層面，更多的還來自于高鐵沿線的地方政府?！兜胤阶灾畏睢纷尭哞F的建設(shè)進程增添了許多變數(shù)。2015年12月16日，西爪哇省投資協(xié)調(diào)與許可綜合廳廳長馬蘇恩表示，西爪哇省政府希望能獲得承建雅萬高鐵項目的企業(yè)聯(lián)合體的30%的股份。其理由是雅萬高鐵的大部分線路位于西爪哇省境內(nèi)，西爪哇省政府計劃通過省屬企業(yè)入股高鐵項目。③“Pemprov jabar minta 30 persen saham konsorsium kereta cepat”（《西爪哇省要求高鐵聯(lián)合公司的百分之三十股份》）, http://www.cnnindonesia.com/ekonomi/20151216161053-92-98661/pemprov-jabarminta-30-persen-saham-konsorsium-kereta-cepat/.2017年9月，西萬隆縣縣議會拒絕西萬隆縣政府所提交的“空間規(guī)劃方案”，原因是縣議會認為高鐵項目只是惠及少部分人。④“Proyek Kereta Cepat, Pembebasan Lahan segera tuntas”（《雅萬高鐵項目征地即將完成》）, https://ekonomi.bisnis.com/read/20170903/98/686502/javascript.這一消息可以被理解為印尼中央政府對屬于地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的事情無能為力，也可以被理解為地方自治的制度安排阻礙了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）私有土地所有制下土地轉(zhuǎn)讓的困難

印尼實行土地私有制，需要大面積土地的項目開發(fā)與投資必須先解決征地問題，履行合法使用土地的程序。這是阻礙印尼公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目快速推進的一個重要因素。2015年初，印尼投資統(tǒng)籌部官員在北京出席商業(yè)論壇時表示，中國商人對印尼投資環(huán)境最大的不滿集中在獲得環(huán)境評估以及征用土地方面。⑤“Obstacles in Indonesia's Investment Climate: A Chinese Perspective,”https://www.indonesiainvestments.com/business/business-columns/obstacles-in-indonesia-s-investment-climate-a-chineseperspective/item5577.以雅萬高鐵為例，征地難不僅源于鐵路所需土地的地主不愿意出售土地或者索要更高的價格，還在于地方土地管理混亂，經(jīng)常出現(xiàn)一塊地皮有多方聲稱擁有的問題。①“Jakarta-Bandung Railway Project Plagued by Land Acquisition Trouble,”https://www.indonesiainvestments.com/news/todays-headlines/jakarta-bandung-railway-project-plagued-by-land-acquisitiontrouble/item8176.征地問題對中國企業(yè)在印尼投資構(gòu)成了現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

在私有土地所有制的環(huán)境下，土地所有關(guān)系極其復(fù)雜，土地權(quán)屬關(guān)系的差異增加了投資者的交易成本，不利于項目的順利推進。由于征用土地是大型項目推進必須解決的前提條件，不論是工業(yè)園區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是簡單的辦公場地，都需要解決征地問題。征地不僅必須得到土地所有者同意，還需要獲得政府主管部門的許可，這種復(fù)雜的關(guān)系無疑提高了征地成本。比如，印尼征用土地法規(guī)定，具有宗教意義的土地必須獲得宗教部的許可、具有森林用途的土地必須獲得森林部的許可等，這導(dǎo)致印尼中央各部門和地方政府之間的橫向或者縱向溝通和協(xié)調(diào)更加繁雜，直接拖延和牽制了任何投資和商業(yè)行為。②Land Acquisition Law, http://www.gbgindonesia.com/en/property/article/2011/land_acquisition_law.php.土地是十分重要的生產(chǎn)資料，土地轉(zhuǎn)讓非常容易引發(fā)利益沖突。有一項研究顯示，僅在2013年，印尼國內(nèi)因土地糾紛引發(fā)的暴力沖突就導(dǎo)致22人死亡，并影響到14萬個家庭。在蘇西洛總統(tǒng)的十年任期內(nèi)，發(fā)生了大約1391起土地糾紛，并導(dǎo)致70人死亡。③“An Agrarian Reform Agenda for Jokowi,”http://www.insideindonesia.org/an-agrarian-reformagenda-for-jokowi.

佐科政府為解決征地難題出臺了一些舉措。2016年，佐科總統(tǒng)發(fā)布了優(yōu)化土地征用相關(guān)法律的第102號總統(tǒng)令，旨在為企業(yè)提供更多便利。之前征用土地必須使用國家或者地方預(yù)算，而根據(jù)新的總統(tǒng)令，私企或者私人可以在印尼政府定位的戰(zhàn)略性項目當(dāng)中先完成征地，再由國家預(yù)算予以返還，由此開放了新的融資通道。這個總統(tǒng)令被認為將加速需要占用大量土地的基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)進程，包括雅萬高鐵。④“Govt Now Allows SOEs, Private Sectors to Finance Land Acquisitions,”http://jakartaglobe.id/business/govt-now-allows-soes-private-sectors-finance-land-acquisitions/.2017年4月4日，印尼經(jīng)濟統(tǒng)籌部長納蘇迪溫（Darmin Nasution）表示，政府將向國家基金注資2萬億印尼盾（約15億美元），用來加速戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的征地進程。⑤“Indonesia Injects 1.5 Bln USD to Fund Land Acquisition,”http://news.xinhuanet.com/english/2017-04/04/c_136182102.htm.

上述舉措只是從財力上為解決征地問題創(chuàng)造了條件，并沒有觸動印尼征地問題的根源，也未能從根本上解決征地難題。印尼的土地問題由來已久，極其復(fù)雜。印尼前總統(tǒng)蘇哈托家族及權(quán)貴肆意掠奪印尼各地的土地導(dǎo)致土地爭端擴散，迄今未能妥善解決。據(jù)印尼森林部估計，全印尼發(fā)生糾紛的土地面積多達168億公頃。佐科曾經(jīng)承諾將妥善解決當(dāng)?shù)孛癖姾筒柯涞摹皞鹘y(tǒng)土地”，但并未取得成效。①“Indonesia's Future Prosperity Hinges on Land Reform,”http://www.smh.com.au/comment/indonesias-future-prosperity-hinges-on-land-reform-20150917-gjonk5.html.

印度尼西亞大學(xué)法律系曾經(jīng)專門針對印尼各地奇特的傳統(tǒng)法（adat law）及其相關(guān)的“傳統(tǒng)土地”現(xiàn)象進行過研究。所謂“傳統(tǒng)土地”是地方人士世世代代擁有并管理的土地，其土地登記和管理權(quán)屬相當(dāng)模糊。中央政府對此的統(tǒng)治和管控也相當(dāng)薄弱和無奈。而印尼工業(yè)化進程每年需要征用數(shù)千公頃土地，這與現(xiàn)有的“傳統(tǒng)土地”所屬產(chǎn)生了矛盾。②Ratih Lestarini,“Finding a Fair Land Dispute Settlement Mechanism Between Adat Law Community V.S. Investors,”Indonesia Law Review, No.3, 2016, pp.369-398.

佐科政府在解決土地問題時面臨著兩難。一方面，承諾將爭議的土地歸還給當(dāng)?shù)孛癖娀虿柯?，這有助于維護當(dāng)?shù)孛癖姷睦?，但同時也會助長地方主義，增加征地的難度；另一方面，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推進工業(yè)化需要大面積土地，又需要采取措施從民眾和部落那里征用更多的土地。平衡好土地、當(dāng)?shù)孛癖姾桶l(fā)展的關(guān)系絕非易事，這涉及到佐科政府的發(fā)展理念和價值取向問題。散落在印尼各地的當(dāng)?shù)夭柯浜兔癖娰囈詾樯耐恋卦撊绾翁幹?？是繼續(xù)延續(xù)傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，尊重人民對土地的所有權(quán)，還是應(yīng)該讓位于國家政策并進行現(xiàn)代化投資和發(fā)展工業(yè)化？③Land and Development in Indonesia: Searching for the People's Sovereignty, https://bookshop.iseas.edu.sg/publication/2155.佐科政府面臨的問題其實是印尼歷屆中央政府力圖解決但是仍未妥善解決的問題。只不過在大力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的背景下，這一問題才凸顯出來。

四、小結(jié)

隨著十多年來“走出去”戰(zhàn)略的實施，中國對外經(jīng)貿(mào)合作已經(jīng)具備了按照國際慣例開展合作的思維和意識，但“一帶一路”倡議的實施需要中國在更大范圍和程度上走向世界。僅僅具有國際意識是不夠的，還需要具備屬地意識，即對合作對象國的本土知識具有深刻理解。只有將國際意識和屬地意識結(jié)合起來，才能盡可能地規(guī)避風(fēng)險，維護權(quán)益。

中國企業(yè)在進行海外經(jīng)貿(mào)合作時存在將本土知識投射到合作對象國的問題，將國內(nèi)特殊的中央—地方關(guān)系背景下形成的合作模式、操作方式、思維觀念應(yīng)用到對象國往往會帶來預(yù)想不到的問題。中國的國情具有特殊性，中國是中央集權(quán)型國家，中央在中央—地方關(guān)系中占據(jù)主導(dǎo)地位，民眾對中央政府的信賴和認同度較高，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有利于破除地方政治勢力和利益集團的干擾，土地國有的制度安排使中國有條件集中力量快速改善基礎(chǔ)設(shè)施。國內(nèi)的這一權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)在其它國家并非天然具備，在國內(nèi)行之有效的方式方法在其它國家并不一定就有效。印尼與中國的國情截然不同，印尼是分權(quán)型國家，權(quán)力關(guān)系相對分散，地方在與中央的博弈中享有更多的權(quán)力。在政治層面，“原始忠誠”和“諸侯政治”塑造著地方政治生態(tài)；在經(jīng)濟層面，《地方自治法令》和私有土地制度等經(jīng)濟領(lǐng)域的制度安排有效維護著地方各個利益階層的利益。印尼特殊的國情決定了在中央政府主導(dǎo)下短平快的合作模式在權(quán)力主體多元、權(quán)力關(guān)系復(fù)雜的政治經(jīng)濟背景下難以適用，雅萬高鐵一波三折的境遇就是這種挑戰(zhàn)因素發(fā)揮作用的體現(xiàn)。

中央—地方關(guān)系這一視角對印尼國內(nèi)影響中國印尼經(jīng)貿(mào)合作的挑戰(zhàn)因素的分析，給中國提供了啟示。在開展雙邊國際經(jīng)貿(mào)合作時，不僅要關(guān)注中央政府因素，考慮到執(zhí)政黨更迭所帶來的發(fā)展理念、外資政策、法律法規(guī)、人事布局的變化，還需要研究和關(guān)注地方政治和地方政府，既要考慮到民眾對地方的政治認同和地方的各種政治勢力，世俗與宗教勢力的關(guān)系消長，以及這些因素所決定的地方政府的政策取向是否與中央政策相協(xié)調(diào)，也要考慮到地方經(jīng)濟的特殊性，這樣才能更準確地把握本土情況。需要注意的是，沉浸在中國國情背景中的人們往往將國內(nèi)存在的因素普遍化，但這些因素在“一帶一路”沿線國家并非天然具備，在地方分權(quán)和土地私有的背景下建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施是許多中國企業(yè)不熟悉的新課題?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)要真正向縱深推進，需要化中國思維為屬地思維，深化對包括印尼在內(nèi)的沿線國家權(quán)力關(guān)系和地方政治的研究，在深入學(xué)習(xí)本土知識的基礎(chǔ)上精準選擇合作方案和項目，使“一帶一路”建設(shè)真正取得實效。