吳 艷

【內(nèi)容提要】 一直以來(lái)，美國(guó)對(duì)外援助作為實(shí)現(xiàn)其國(guó)家安全戰(zhàn)略目標(biāo)的有效手段，為服務(wù)美國(guó)國(guó)家利益和維持美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際秩序發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。2009—2019年，奧巴馬政府和特朗普政府相繼在“亞太再平衡”戰(zhàn)略和“印太”戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)下，在資金規(guī)模、地緣分布、援助領(lǐng)域、執(zhí)行機(jī)構(gòu)等方面加強(qiáng)對(duì)外援助的“工具化”效用。隨著美國(guó)亞太政策的調(diào)整，太平洋島國(guó)在美國(guó)對(duì)外政策中的戰(zhàn)略地位和價(jià)值顯著提升。美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助不僅是維護(hù)其地區(qū)安全利益、推進(jìn)外交政策的工具，更是在重要的地緣戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)與中國(guó)進(jìn)行“大國(guó)博弈”、制衡“一帶一路”的抓手。深入研究美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的規(guī)模與內(nèi)容、特征與趨勢(shì)，不但為把握美國(guó)亞太政策的動(dòng)向提供直觀而豐富的視角，也為高質(zhì)量推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)提供有益參考。

一直以來(lái)，美國(guó)對(duì)外援助作為“實(shí)現(xiàn)其國(guó)家安全戰(zhàn)略目標(biāo)的有效手段”，①The White House, The National Security Strategy of the United States 2002, Washington, D.C., 2002, p.21.“為服務(wù)美國(guó)國(guó)家利益和維持美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序”②U.S. Agency for International Development, Meeting the Challenges of the Twenty-first Century, Washington, D.C., January 2004, pp.7-8.發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。進(jìn)入21世紀(jì)，特別是在2009—2019年間，奧巴馬政府和特朗普政府相繼在“亞太再平衡”戰(zhàn)略和“印太”戰(zhàn)略的推動(dòng)下，加大對(duì)太平洋島國(guó)的援助，以此作為實(shí)現(xiàn)美國(guó)亞太利益，維護(hù)地區(qū)主導(dǎo)地位的重要手段，使得太平洋島國(guó)在美國(guó)對(duì)外政策中的戰(zhàn)略地位和價(jià)值顯著提升。與此同時(shí)，隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，中國(guó)與太平洋島國(guó)合作成效顯著，中國(guó)在太平洋島國(guó)中的影響力不斷提升。這被美國(guó)視為對(duì)其全球霸主地位的潛在威脅，進(jìn)而將太平洋島國(guó)地區(qū)作為與中國(guó)進(jìn)行大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和博弈的重要戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)。

近年來(lái)，美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助日益成為廣受國(guó)內(nèi)外學(xué)界關(guān)注的議題，從研究視角看，既有文獻(xiàn)主要有兩類：一是實(shí)踐視角，具體考察美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的資金流向、重點(diǎn)領(lǐng)域、地理分布等；③Vanessa Newby,“ANZUS Cooperation in Humanitarian Assistance and Disaster Response in the Asia-Pacific: Ships in the Night,”Australian Journal of International Affairs, Nov.19, 2019, pp.72-88； 喻常森：《試析21世紀(jì)初美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)的援助》，《亞太經(jīng)濟(jì)》2014年第5期，第65—69頁(yè)；Craig Sudden, Making Better Use of Trust Founds in the Pacific, Pacific Economic Bulletin, 2005, pp.149-158等。二是政策視角，以美國(guó)全球戰(zhàn)略的調(diào)整為背景，將對(duì)外援助視為外交政策實(shí)施和推進(jìn)的結(jié)果和潛在威脅。④秦升：《“印太”戰(zhàn)略的南太平洋攻勢(shì)：現(xiàn)狀、動(dòng)力與前景》，《亞太安全與海洋研究》2019年第6期，第79—94頁(yè)；周玉淵：《美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作新戰(zhàn)略探析——兼論其對(duì)中國(guó)的影響》，《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第12期，第1—14頁(yè);Zaremba Michal,“President Trump's Declarations on Official Development Assistance: A Change of Policy?”International Studies: Interdisciplinary Political and Cultural Journal, July 2019, pp.33-42等。然而，為進(jìn)一步把握美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的戰(zhàn)略目標(biāo)和政策動(dòng)向，有必要兼顧實(shí)踐和政策兩個(gè)視角，及時(shí)掌握美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的動(dòng)態(tài)演進(jìn)，深入分析對(duì)外援助在實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)美國(guó)國(guó)家利益和安全戰(zhàn)略過(guò)程中所發(fā)揮的作用和價(jià)值。

為此，本文以美國(guó)國(guó)際開發(fā)署公布的2009—2019（財(cái)年）對(duì)太平洋島國(guó)官方援助數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，⑤USAID: Foreign Aid Explorer, https://explorer.usaid.gov.深入研究美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，動(dòng)因與趨勢(shì)，以期為推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)提供有益的參考和借鑒。

一、2009—2019年美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的演進(jìn)與特點(diǎn)

（一）2009—2019年美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的演進(jìn)

1.資金規(guī)模

圖1 美國(guó)太平洋島國(guó)援助年度統(tǒng)計(jì)（2010—2019年） （單位：百萬(wàn)美元）

圖1是2009—2019年美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助資金的年度統(tǒng)計(jì)。如圖所示，2009—2019年美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助規(guī)模在奧巴馬政府時(shí)期和特朗普政府時(shí)期各有不同。在奧巴馬政府的第一個(gè)任期（2009—2012）中，太平洋島國(guó)在美國(guó)的全球戰(zhàn)略圖景中的價(jià)值逐漸顯現(xiàn)，特別是2011奧巴馬提出“亞太再平衡”戰(zhàn)略以后，美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)的投入力度顯著增大。2011年美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助達(dá)到2.93億美元，相當(dāng)于2009年1.83億美元的1.6倍。在奧巴馬政府的第二任期（2013—2016），“亞太再平衡”的戰(zhàn)略進(jìn)一步細(xì)化，美國(guó)從各個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)亞太地區(qū)的介入力度，太平洋島國(guó)對(duì)于美國(guó)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)繁榮的重要性顯著提升。如在2013年一次題為“美國(guó)在東亞和太平洋地區(qū)援助評(píng)估”的聽證會(huì)上，國(guó)會(huì)議員艾米·貝拉（Ami Bera）指出“加強(qiáng)對(duì)該地區(qū)的發(fā)展援助不僅是美國(guó)對(duì)該地區(qū)持續(xù)和可見(jiàn)的承諾，同時(shí)也成為美國(guó)應(yīng)對(duì)大國(guó)崛起、塑造地區(qū)安全格局、維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)地位、擴(kuò)大安全存在的有效工具?！雹貱ommittee on Foreign Affairs House of Representatives, Assessing U.S. Foreign Assistance Priorities in East Asia and the Pacific, Washington, D.C., May 16, 2013, p.3.在此期間，美國(guó)平均每年對(duì)太平洋島國(guó)提供2.2億美元援助，并在2016年達(dá)到歷史峰值3.03億美元。

2017年特朗普上臺(tái)以后大幅削減財(cái)政預(yù)算，2017—2019年美國(guó)全球援助規(guī)模整體呈下降趨勢(shì)。但是在“印太”戰(zhàn)略的推動(dòng)下對(duì)太平洋島國(guó)的援助依然高于歷史的平均水平。2017年5月，特朗普剛上任就公布首份年度預(yù)算案，該法案以“美國(guó)優(yōu)先”為準(zhǔn)則，將國(guó)務(wù)院和負(fù)責(zé)對(duì)外援助的國(guó)際開發(fā)署2018年預(yù)算大幅削減28.7%（約109億美元）。但是該法案同時(shí)強(qiáng)調(diào)，美國(guó)今后的經(jīng)濟(jì)和發(fā)展援助將重點(diǎn)分配給對(duì)美國(guó)具有重要戰(zhàn)略意義的國(guó)家。①Office of Management and Budget, Budget of the U.S. Government: A New Foundation for American Greatness, Washington, D.C., May 23, 2017, p.12.2017年12月，特朗普政府發(fā)布《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，倡導(dǎo)覆蓋太平洋島國(guó)的“印度—太平洋地區(qū)的和平、自由與開放”，并承諾與澳大利亞、新西蘭共同合作幫助太平洋島國(guó)共同面對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和自然災(zāi)害帶來(lái)的脆弱性。②The White House, National Security Strategy of United States of America, Washington, D.C., December 2017, p.47.因此，在特朗普政府大幅削減對(duì)外援助年度預(yù)算的情況下，2018年美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助仍然有2.88億美元。2019年雖然按照預(yù)算法案美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助縮減到1.93億美元，但美國(guó)政府先后在2019年8月第50屆太平洋島國(guó)論壇和9月的美國(guó)—太平洋島國(guó)會(huì)晤中分別追加了3650萬(wàn)美元和6500萬(wàn)美元的援助，并承諾由美國(guó)國(guó)際開發(fā)署在2019年向太平洋島國(guó)提供6300萬(wàn)美元的援助項(xiàng)目，③U.S. Department of State,“U.S. Engagement in the Pacific Island: UN General Assembly Update,”O(jiān)ctober 3, 2019, https://www.state.gov/u-s-engagement-in-the-pacific-islands-un-general-assemblyupdate/.從而使官方援助金額基本與歷史持平。

圖2 美國(guó)每年對(duì)各國(guó)援助平均數(shù)額與對(duì)島國(guó)援助總額對(duì)比（2009—2019年） （單位：百萬(wàn)美元）

圖2顯示的是2009—2019年美國(guó)對(duì)外援助平均值與對(duì)太平洋島國(guó)援助的數(shù)據(jù)對(duì)比，從美國(guó)每年對(duì)外援助的總體看，美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助在其全球援助體系中所占的比例非常少。2009—2019年間，美國(guó)每年平均向世界211多個(gè)國(guó)家提供總額為440億美元的援助，①根據(jù)美國(guó)國(guó)際開發(fā)署數(shù)據(jù)整理而成，網(wǎng)址：http://explorer.usaid.gov。但是每年對(duì)14個(gè)太平洋島國(guó)援助的總額僅在2016年超過(guò)3億美元。2009年美國(guó)官方援助的總額為470億美元，對(duì)14個(gè)太平洋島國(guó)援助的總額僅為1.83億美元，約占全年援助總額的0.38%。2016年，美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助總額達(dá)到歷史峰值，也僅占當(dāng)年全球援助的0.61%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)年美國(guó)對(duì)單個(gè)國(guó)家援助的平均值（5.11億美元）。但是，進(jìn)入2017年以后，即便在特朗普政府大幅削減對(duì)外援助的情況下，美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助在全球援助總額中的比例卻明顯上升。2019年，美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助共計(jì)1.93億美元，約占全球援助的1.48%，明顯高于美國(guó)對(duì)外援助的平均值7700萬(wàn)美元。

通過(guò)美國(guó)年度援助平均值與對(duì)太平洋島國(guó)援助金額的對(duì)比，不難發(fā)現(xiàn)，2009—2019年美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助主要有兩方面的特點(diǎn)：一方面，從總量看，長(zhǎng)期以來(lái)，相對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)，美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的投入非常?。涣硪环矫?，從投入比例看，美國(guó)在整體援助金額縮減的情況下，對(duì)太平洋島國(guó)援助的比例在持續(xù)上升，這在一定程度上反映出太平洋島國(guó)在美國(guó)外交政策中地位和價(jià)值的提升。

2.地緣分布

圖3 美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助國(guó)別統(tǒng)計(jì)（2009—2019年） （單位：百萬(wàn)美元）

美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助存在明顯的國(guó)家間差異。如圖3所示，2009—2019年美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助共計(jì)25.51億美元，其中接受援助最多的前三個(gè)國(guó)家均為美國(guó)在太平洋地區(qū)的“自由聯(lián)系國(guó)”——密克羅尼西亞（12.87億美元，約占總援助的50%）、馬紹爾群島（7.8億美元，30.5%）、帕勞（2.85億美元，11.1%），三個(gè)國(guó)家接受的援助約占美國(guó)對(duì)所有太平洋島國(guó)援助總額的91.6%，即使在特朗普政府大幅削減對(duì)外援助的情況下，2018年美國(guó)對(duì)密克羅尼西亞（1.19億美元）、馬紹爾群島（0.84億美元）、帕勞（0.7億美元）的援助依然保持在較高水平。而庫(kù)克群島、圖瓦盧、瑙魯、基里巴斯和紐埃等五個(gè)國(guó)家在2009—2019期間所獲的援助（共計(jì)130萬(wàn)美元），僅僅相當(dāng)于密克羅尼西亞同期所獲援助的0.1%。

《自由聯(lián)系條約》是密克羅尼西亞、馬紹爾群島和帕勞獲得援助的主要依據(jù)。20世紀(jì)80—90年代，美國(guó)分別與三個(gè)國(guó)家簽署《自由聯(lián)系條約》，根據(jù)條約，美軍負(fù)責(zé)為其提供國(guó)防和安全保障，同時(shí)對(duì)各國(guó)的領(lǐng)海、領(lǐng)空享有排他性的使用權(quán)，作為交換條件，美國(guó)向其提供經(jīng)濟(jì)援助。以帕勞為例，1994年帕勞獨(dú)立時(shí)與美國(guó)簽訂《自由聯(lián)系條約》，由美國(guó)“代管”帕勞的國(guó)防50年，在此期間美軍可以派軍艦隨意進(jìn)入帕勞海域，作為補(bǔ)償美國(guó)為帕勞設(shè)立信托基金以幫助帕勞發(fā)展經(jīng)濟(jì)，截至2018年7月，美國(guó)已向這筆信托基金投入2.26億美元。①U.S. Department of State,“U.S. Relations with Palau,”August 14, 2018, https://www.state.gov/u-srelations-with-palau/.

圖4 美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)（除自由聯(lián)系國(guó)）援助統(tǒng)計(jì)（2009—2019年）②為更好的展示美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的變化趨勢(shì)，該圖除去三個(gè)自由聯(lián)系國(guó)（密克羅尼西亞、馬紹爾群島和帕勞）數(shù)據(jù)。 （單位：百萬(wàn)美元）

相比美國(guó)對(duì)三個(gè)自由聯(lián)系國(guó)長(zhǎng)期穩(wěn)定的援助，美國(guó)對(duì)其他太平洋島國(guó)的援助則呈現(xiàn)出額度低和波動(dòng)大的特點(diǎn)。如圖4所示，從總體上看，美國(guó)對(duì)三個(gè)自由聯(lián)系國(guó)以外11個(gè)島國(guó)的援助長(zhǎng)期停留在相對(duì)較低的水平，甚至在2017—2019年對(duì)庫(kù)克群島、圖瓦盧、基里巴斯、瑙魯和紐埃五個(gè)國(guó)家的官方援助都為零。2009—2019年間，除三個(gè)自由聯(lián)系國(guó)，美國(guó)援助主要集中在巴布亞新幾內(nèi)亞、瓦努阿圖、斐濟(jì)、湯加、薩摩亞和所羅門群島。其中對(duì)巴布亞新幾內(nèi)亞的援助不僅增幅大而且數(shù)額較大，共計(jì)7900萬(wàn)美元。對(duì)所羅門群島的援助起伏波動(dòng)最大，2016年達(dá)到歷史最高值2200萬(wàn)美元，但2017年以后美國(guó)對(duì)所羅門群島的援助大幅銳減，2018年僅有54.9萬(wàn)美元。

美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的差異反映出太平洋各個(gè)島國(guó)在美國(guó)安全利益格局中地位和價(jià)值的差異。從地緣分布看，美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助主要集中在太平洋島國(guó)地區(qū)的北部，這個(gè)區(qū)域距離美國(guó)在西太平洋地區(qū)重要的軍事基地關(guān)島、夏威夷群島最近，是美國(guó)在西太平洋地區(qū)安全利益板塊的重要連接和組成部分，對(duì)美國(guó)國(guó)家安全利益的價(jià)值不容忽視。

3.援助領(lǐng)域

圖5 美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助前10大項(xiàng)目領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)（2009—2019年） （單位：百萬(wàn)美元）

在美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的項(xiàng)目分布方面，如圖5所示，2009—2019美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助金額最多的前10個(gè)項(xiàng)目領(lǐng)域分別為：常規(guī)預(yù)算(13.93億美元)、教育（3.58億美元）、健康（2.15億美元）、緊急救援（7034萬(wàn)美元）、艾滋病防控（4536萬(wàn)美元）、綜合環(huán)境保護(hù)（4330萬(wàn)美元）、災(zāi)害預(yù)防和防范（4175萬(wàn)美元）、政府和公民社會(huì)（3714萬(wàn)美元）、運(yùn)營(yíng)開支（1502萬(wàn)美元）、沖突預(yù)防解決、和平與安全（1162萬(wàn)美元）。

每年美國(guó)內(nèi)政部根據(jù)《自由聯(lián)系條約》對(duì)密克羅尼西亞、馬紹爾群島和帕勞通過(guò)常規(guī)預(yù)算劃撥大量援助經(jīng)費(fèi)。以《自由聯(lián)系條約》為依據(jù)的援助占美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助中資金份額比例最高，以2018年為例，美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的總金額約為2.8億美元，其中給予自由聯(lián)系國(guó)的援助就有2.6億美元，約占當(dāng)年對(duì)太平洋島國(guó)援助總額的92%。

相對(duì)《自由聯(lián)系條約》框架下的援助項(xiàng)目，美國(guó)對(duì)其他太平洋島國(guó)的援助盡管涉及教育、健康、緊急救援、艾滋病防控、環(huán)境保護(hù)等諸多領(lǐng)域，但是投入的資金非常有限，尤其在對(duì)太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要影響的項(xiàng)目上，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物流、供水、能源等領(lǐng)域不但金額較少，而且還時(shí)常出現(xiàn)青黃不接的局面。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，除《自由聯(lián)系條約》框架下的援助，2012—2019年美國(guó)官方對(duì)其他太平洋島國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的援助全部為零。

4.執(zhí)行機(jī)構(gòu)

圖6 美國(guó)政府機(jī)構(gòu)對(duì)太平洋島國(guó)援助統(tǒng)計(jì)（2009—2019年）（單位：百萬(wàn)美元）

由于對(duì)外援助被美國(guó)政府視為“對(duì)國(guó)內(nèi)公共資源總量進(jìn)行合理開支”的工程，①Institute for International Economics, Transforming Foreign Aid: United States Assistance in the 21st Century, Washington, D.C., 2000, p.37.因此美國(guó)政府的許多部門和機(jī)構(gòu)都設(shè)立了專項(xiàng)的援助經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目。如圖6所示，2009—2019年向太平洋島國(guó)提供援助最多的前三個(gè)部門分別是內(nèi)政部（22.5億美元）、美國(guó)國(guó)際開發(fā)署（1.64億美元）和美國(guó)和平隊(duì)（7500萬(wàn)美元）。內(nèi)政部主要負(fù)責(zé)對(duì)密克羅尼西亞、馬紹爾群島和帕勞援助的預(yù)算和劃撥，每年這些經(jīng)費(fèi)約占內(nèi)政部所有援助經(jīng)費(fèi)的95%以上。美國(guó)國(guó)際開發(fā)署是美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助中涉及國(guó)家和項(xiàng)目最多的機(jī)構(gòu)。2013年國(guó)際開發(fā)署并入國(guó)務(wù)院，強(qiáng)化了國(guó)務(wù)院在對(duì)外援助審批和監(jiān)管過(guò)程中的作用和職能，也因此增強(qiáng)了國(guó)際開發(fā)署在其對(duì)外援助分配和執(zhí)行過(guò)程中與美國(guó)外交政策目標(biāo)的一致性。美國(guó)和平隊(duì)在太平洋島國(guó)地區(qū)的援助活動(dòng)可以追溯到20世紀(jì)60年代，迄今為止，美國(guó)和平隊(duì)的足跡已遍及除瑙魯以外的13個(gè)太平洋島國(guó)。

援助金額最多的前十個(gè)機(jī)構(gòu)還包括國(guó)務(wù)院（3500萬(wàn)美元）、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（1600萬(wàn)美元）、國(guó)防部（1000萬(wàn)美元）、能源部（80萬(wàn)美元）、運(yùn)輸部（20萬(wàn)美元）、美國(guó)海軍（16萬(wàn)美元）、商務(wù)部（12萬(wàn)美元）。值得注意的是，由于各個(gè)機(jī)構(gòu)都有自己獨(dú)立的援助預(yù)算，因此，在美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助中存在同一個(gè)領(lǐng)域有不同政府機(jī)構(gòu)支持的情況，這有利于美國(guó)各個(gè)政府部門通過(guò)對(duì)外援助從不同領(lǐng)域保障美國(guó)在太平洋島國(guó)地區(qū)的國(guó)家利益。

（二）2009—2019年美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的特點(diǎn)

以上數(shù)據(jù)反映出2009—2019年美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的基本情況，不難看出，相對(duì)全球其他國(guó)家和地區(qū)的援助，美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的總額并不多，并且在援助資金投入、援助對(duì)象、重點(diǎn)項(xiàng)目、主管機(jī)構(gòu)等方面都存在顯著的不均衡。正是這種不均衡反映出了美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的“功利主義”色彩，具體而言，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.以小搏大，用最少的投入獲取最大的收益

以與自由聯(lián)系國(guó)的軍事關(guān)系為基礎(chǔ)，確保美國(guó)在太平洋地區(qū)海上航行和軍事投射的長(zhǎng)期性和靈活性是美國(guó)自二戰(zhàn)以來(lái)一直在太平洋島國(guó)地區(qū)追求的安全利益。如圖2所示，2009—2019年對(duì)太平洋島國(guó)援助在美國(guó)全球援助總額中的平均占比僅為0.56%。在援助總金額非常有限的情況下，美國(guó)又將絕大多數(shù)的援助投向三個(gè)自由聯(lián)系國(guó)，而對(duì)其他地緣戰(zhàn)略價(jià)值相對(duì)低的國(guó)家的投入則微乎其微。雖然三個(gè)自由聯(lián)系國(guó)得到的援助較多，但這些國(guó)家都以讓渡主權(quán)作為交換條件，美國(guó)從中獲得的戰(zhàn)略收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際投入。

2.以美國(guó)利益為出發(fā)點(diǎn)，“選擇性忽略”受援國(guó)發(fā)展需求

由于地理位置偏遠(yuǎn)、對(duì)自然災(zāi)害抵御能力較弱、基礎(chǔ)設(shè)施條件老舊、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，太平洋島國(guó)在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)程中面臨諸多挑戰(zhàn)。從對(duì)太平洋島國(guó)援助的資金投向和援助領(lǐng)域的分布看，美國(guó)始終以本國(guó)在太平洋地區(qū)的國(guó)家利益作為對(duì)島國(guó)援助的根本出發(fā)點(diǎn)，而并非以受援國(guó)的發(fā)展需求為導(dǎo)向。盡管美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的項(xiàng)目領(lǐng)域繁多，但其中“選擇性忽略”了基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)發(fā)展、災(zāi)害防御等真正能夠幫助受援國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的項(xiàng)目。以至于經(jīng)過(guò)多年的援助，太平洋島國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平依然較低，并未從援助中獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。

3.傳播美式價(jià)值和理念，注重“軟實(shí)力”建設(shè)

在全球范圍內(nèi)推行美國(guó)所倡導(dǎo)的自由、民主和人權(quán)，是美國(guó)對(duì)外援助的重要任務(wù)。在對(duì)太平洋島國(guó)援助的過(guò)程中，美國(guó)非常注重在人文項(xiàng)目設(shè)立、實(shí)施和評(píng)估過(guò)程中價(jià)值觀的塑造和輸出。在美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)每年的援助項(xiàng)目中涉及教育、體育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的項(xiàng)目數(shù)量所占比重較大，其目的在于在對(duì)外援助的過(guò)程中構(gòu)建美國(guó)在太平洋島國(guó)地區(qū)的“軟實(shí)力”，確保美國(guó)能夠以更加直接和持續(xù)的方式對(duì)太平洋島國(guó)的政治、文化精英施加影響。這些項(xiàng)目包括針對(duì)青年學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目，如由美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)立的太平洋獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目（USSP），向來(lái)自太平洋島國(guó)的優(yōu)秀學(xué)生提供赴美的本科和研究生項(xiàng)目，設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金，重點(diǎn)培養(yǎng)支持氣候變化、糧食安全和人權(quán)等領(lǐng)域的優(yōu)秀人才；針對(duì)政治精英的培訓(xùn)項(xiàng)目，如“太平洋地區(qū)青年領(lǐng)導(dǎo)人項(xiàng)目”“婦女領(lǐng)導(dǎo)人培訓(xùn)項(xiàng)目”“青年海洋外交項(xiàng)目”，以及由美國(guó)國(guó)務(wù)院為現(xiàn)任和前任政府領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)立的“國(guó)際訪問(wèn)者領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目”等。

二、美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的動(dòng)因

（一）以地區(qū)安全利益為核心，確保美國(guó)在太平洋地區(qū)長(zhǎng)期軍事存在

美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的根本目標(biāo)在于維護(hù)美國(guó)在該地區(qū)的安全利益。從20世紀(jì)三四十年代起，美國(guó)政府就開始關(guān)注太平洋島國(guó)在其全球安全戰(zhàn)略中的地位和價(jià)值。二戰(zhàn)期間，太平洋島國(guó)曾是美日交鋒的關(guān)鍵戰(zhàn)場(chǎng)，美軍和日軍在此展開過(guò)激烈的沖突。冷戰(zhàn)期間，太平洋島國(guó)不但充當(dāng)了美國(guó)對(duì)蘇聯(lián)的戰(zhàn)略前哨基地，后來(lái)還成為美國(guó)研制原子彈的試爆場(chǎng)所。冷戰(zhàn)結(jié)束后，由于太平洋島國(guó)在美國(guó)全球戰(zhàn)略安全中的價(jià)值和地位明顯下降，1994年美國(guó)國(guó)際開發(fā)署以預(yù)算緊張和戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移為由，停止了很多對(duì)太平洋島國(guó)的援助項(xiàng)目，僅僅維持每年1200萬(wàn)美元的援助。①Committee on Foreign Affairs House of Representatives, Ushering in Charge: A New Era for U.S Regional Policy in The Pacific, Washington, D.C., July 29, 2009, p.2.

進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著全球經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略重心向亞太轉(zhuǎn)移，美國(guó)以“亞太再平衡”的強(qiáng)勢(shì)姿態(tài)加大對(duì)亞太的投入，在加緊布局西太平洋的同時(shí)，著力“加強(qiáng)與太平洋島國(guó)的聯(lián)系”。特朗普上臺(tái)后，太平洋島國(guó)成為美國(guó)推行“印太戰(zhàn)略”的重要戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)。2019年6月，特朗普發(fā)布《印太戰(zhàn)略報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，美國(guó)與太平洋島國(guó)享有共同的歷史，共同的價(jià)值，以及對(duì)倡導(dǎo)和平、安全、自由和開放的“印太”地區(qū)抱有共同的愿景。美國(guó)始終堅(jiān)持對(duì)太平洋諸島未來(lái)安全與繁榮的承諾，②Department of Defense,Indo-Pacific Strategy Report—Preparedness, Partnerships and Promoting A Networked Region, Washington, D.C., June 1, 2019, p.41.美國(guó)將“加強(qiáng)與太平洋島國(guó)的伙伴關(guān)系，應(yīng)對(duì)全球和地區(qū)的各種挑戰(zhàn)，包括增強(qiáng)地區(qū)安全與穩(wěn)定，促進(jìn)可持續(xù)增長(zhǎng)和良好治理?！雹勖绹?guó)駐中國(guó)大使館：《太平洋諸島論壇——美國(guó)與太平洋諸島的聯(lián)系》，https://china.usembassychina.org.cn/zh/pacific-islands-forum-u-s-engagement-in-the-pacific-islands/。

在地區(qū)安全利益的引導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)下，美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)的援助以保障美軍在該地區(qū)長(zhǎng)期的軍事存在為首要目標(biāo)，將密克羅尼西亞、馬紹爾群島和帕勞列為主要援助對(duì)象。同時(shí)，美國(guó)國(guó)防部將三個(gè)擁有軍隊(duì)的太平洋島國(guó)，即巴布亞新幾內(nèi)亞、斐濟(jì)和湯加作為援助重點(diǎn)。例如，2018年美方就通過(guò)“外國(guó)軍事融資”（FMF）項(xiàng)目為上述三國(guó)提供了700萬(wàn)美元援助，④根據(jù)美國(guó)國(guó)際開發(fā)署數(shù)據(jù)整理得出。用于后者的軍事能力建設(shè)。美國(guó)國(guó)防部與國(guó)務(wù)院密切合作，推動(dòng)斐濟(jì)、湯加等國(guó)參與美方主導(dǎo)的“全球和平行動(dòng)倡議”（GPOI），為其提供訓(xùn)練和裝備以及參加相關(guān)演習(xí)的機(jī)會(huì)。美國(guó)海軍、海岸警衛(wèi)隊(duì)還通過(guò)推動(dòng)“大洋洲海上安全協(xié)議”（OMSI），增強(qiáng)與太平洋島國(guó)在海上安全執(zhí)法等方面的合作。此外，美國(guó)積極利用“太平洋四方防務(wù)協(xié)調(diào)集團(tuán)”（PQDCG）機(jī)制加強(qiáng)與太平洋島國(guó)的安全關(guān)系。2018年11月，美國(guó)副總統(tǒng)彭斯在巴布亞新幾內(nèi)亞首都莫爾茲比港舉行的亞太經(jīng)合組織會(huì)議上表示，美國(guó)將與澳大利亞攜手合作，在巴布亞新幾內(nèi)亞的馬努斯島聯(lián)手開發(fā)海軍基地，以確保同盟利益及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全。①The White House,“Remarks by Vice President Pence at the 2018 APEC CEO Summit,”November 16, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-2018-apec-ceosummit-port-moresby-papua-new-guinea/.

同時(shí)，在“預(yù)防性防御”戰(zhàn)略的指引下，美國(guó)國(guó)防部針對(duì)太平洋島國(guó)開展了長(zhǎng)期的國(guó)際軍事教育和訓(xùn)練項(xiàng)目（International Military Education and Training, IMET），其中主要包括“對(duì)外軍事資助”（Foreign Military Financing）、“國(guó)際軍事教育與培訓(xùn)”（International Military Education and Training）、“維持和平行動(dòng)”（Peacekeeping Operations）、“特殊國(guó)防采辦基金”（Special Defense Acquisition Fund）”等。2009—2019年，除去《自由聯(lián)系條約》框架下的軍事培訓(xùn)援助，美國(guó)國(guó)防部單獨(dú)對(duì)太平洋島國(guó)的撥款達(dá)到1000萬(wàn)美元，主要用于對(duì)太平洋島國(guó)職業(yè)軍人的培訓(xùn)。參與援助項(xiàng)目的受訓(xùn)人員均經(jīng)過(guò)各個(gè)受援國(guó)層層選拔，極有可能在未來(lái)成為本國(guó)軍政要員。在培訓(xùn)過(guò)程中，美國(guó)通過(guò)強(qiáng)化美式文化和價(jià)值觀念對(duì)學(xué)員的影響，為密切美軍和太平洋島國(guó)的軍事聯(lián)系，為實(shí)現(xiàn)美國(guó)的安全利益打下基礎(chǔ)。

（二）以美國(guó)亞太政策為導(dǎo)向，將援助作為推進(jìn)對(duì)太平洋島國(guó)外交政策的重要手段

美國(guó)亞太政策的戰(zhàn)略框架是影響其對(duì)太平洋島國(guó)援助規(guī)模、地緣分布和項(xiàng)目領(lǐng)域變化的主要?jiǎng)恿?，尤其是奧巴馬政府推出“亞太再平衡”戰(zhàn)略之后，美國(guó)政界精英提出美國(guó)需要一個(gè)“連貫的太平洋地區(qū)政策，特別是在中國(guó)不斷積極進(jìn)入該地區(qū)的情況下，美國(guó)不能也不應(yīng)該放棄對(duì)這個(gè)地區(qū)的責(zé)任。因此，必須增加美國(guó)國(guó)際開發(fā)署在太平洋島國(guó)地區(qū)的存在?！雹贑ommittee on Foreign Affairs House of Representatives, Ushering in Charge: A New Era for U.S Regional Policy in The Pacific, Washington, D.C., July 29, 2009, p.2.

2010年9月，奧巴馬政府發(fā)布了第一份《全球發(fā)展政策》報(bào)告，將全球發(fā)展、國(guó)防和外交視為美國(guó)國(guó)家實(shí)力，以及促進(jìn)和保護(hù)美國(guó)海外國(guó)家安全利益的三大支柱，其中全球發(fā)展主要依托對(duì)外援助加以推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)成功的推進(jìn)全球發(fā)展對(duì)于實(shí)現(xiàn)美國(guó)國(guó)家安全目標(biāo)至關(guān)重要。③The White House,“Fact Sheet: U.S. Global Development Policy,”September 22, 2010, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2010/09/22/fact-sheet-us-global-development-policy.在“亞太再平衡”戰(zhàn)略的推動(dòng)下，奧巴馬政府將加強(qiáng)對(duì)太平洋島國(guó)的援助作為美國(guó)推進(jìn)其亞太政策、實(shí)施“前沿部署”（Forward-deployed）外交的重要組成。2012年美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓在參加第43屆太平洋島國(guó)論壇對(duì)話會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“21世紀(jì)是美國(guó)的太平洋世紀(jì)，美國(guó)已經(jīng)在太平洋地區(qū)有大量的投入，而且我們正在加大對(duì)這一地區(qū)的投資，我們（美國(guó)）將與你們（太平洋島國(guó)）長(zhǎng)期互存?！雹貶illary Clinton,“Remarks at the Pacific Island Forum Post-Forum Dialogue,”https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2012/08/197266.htm.

特朗普上臺(tái)以后，在2017年發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》中明確指出“美國(guó)的發(fā)展援助必須服務(wù)于美國(guó)的國(guó)家利益，我們將優(yōu)先考慮那些符合美國(guó)利益的合作伙伴，使對(duì)外援助發(fā)揮最大的影響，以幫助受援國(guó)家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和政治的挑戰(zhàn)?！雹赥he White House, National Security Strategy of United States of America, Washington, D.C., December 2017, p.39雖然在“美國(guó)優(yōu)先”原則的影響下，特朗普政府對(duì)外援助金額大幅削減，但是美國(guó)通過(guò)對(duì)外援助加深對(duì)太平洋島國(guó)影響的政策并未受到削弱。2019年8月，美國(guó)內(nèi)政部部長(zhǎng)大衛(wèi)·伯恩哈特（David Bernhardt）率美國(guó)跨機(jī)構(gòu)代表團(tuán)出席第31屆太平洋島國(guó)論壇的論壇伙伴對(duì)話會(huì)，強(qiáng)調(diào)太平洋島國(guó)是美國(guó)在“印度—太平洋”地區(qū)的重要合作伙伴。同時(shí)宣布，美國(guó)根據(jù)“印太戰(zhàn)略”需要承諾向太平洋島國(guó)地區(qū)提供3650萬(wàn)美元的新援助，旨在加深與太平洋島國(guó)之間的合作，增強(qiáng)各國(guó)的安全和應(yīng)變能力。③U.S. Department of State,“U.S. Engagement in the Pacific Islands,”August 17, 2019, https://www.state.gov/pacific-islands-forum-u-s-engagement-in-the-pacific-islands/.

（三）以大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)，將對(duì)外援助視為與中國(guó)在關(guān)鍵戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)博弈的手段

2014年11月，習(xí)近平總書記訪問(wèn)太平洋島國(guó)地區(qū)，與太平洋島國(guó)建立相互尊重、共同發(fā)展的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，中國(guó)提出的“一帶一路”倡議得到太平洋島國(guó)的積極響應(yīng)，雙方關(guān)系邁向了歷史的新臺(tái)階。在“一帶一路”倡議的推動(dòng)下，中國(guó)通過(guò)一系列務(wù)實(shí)合作推動(dòng)太平洋島國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，在太平洋島國(guó)中的影響力不斷提升。

近年來(lái)，中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家影響力不斷上升，成為美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向的重要外部因素。④周玉淵：《美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作新戰(zhàn)略探析——兼論其對(duì)中國(guó)的影響》，《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第12期，第1—14頁(yè)。這一趨勢(shì)在太平洋島國(guó)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。在美國(guó)看來(lái)，中國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)影響力上升勢(shì)必對(duì)其國(guó)家利益和地區(qū)主導(dǎo)地位構(gòu)成威脅，特別在安全利益方面令其擔(dān)憂。第一層擔(dān)憂認(rèn)為，“隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)影響力的增強(qiáng)，可能會(huì)導(dǎo)致自由聯(lián)系國(guó)終止與美國(guó)簽訂協(xié)議?！雹貳than Meick, Michelle Ker, Han May Chan,“China's Engagement in the Pacific Islands: Implications for the United States,”U.S.-China Economic and Security Review Commission, June 14, 2018.2015年密克羅尼西亞聯(lián)邦就提出終止與美國(guó)協(xié)議的立法提案，盡管最終沒(méi)有被采納，但很多美國(guó)的政策觀察員認(rèn)為中國(guó)地區(qū)實(shí)力上升必然削弱美國(guó)對(duì)自由聯(lián)系國(guó)的長(zhǎng)期影響力。第二層擔(dān)憂認(rèn)為，“中國(guó)潛在的軍事活動(dòng)將嚴(yán)重影響美國(guó)在印太地區(qū)的軍事存在，對(duì)美國(guó)在太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略介入構(gòu)成阻礙。”②Charles Edel,“Small Dots, Large Strategic Areas: U.S. Interests in the South Pacific,”Lowy Institute, April 3, 2018.https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/small-dots-large-strategic-areas-usinterests-south-pacific.中國(guó)及太平洋事務(wù)高級(jí)主任、美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)退役中將華萊士·格列格森 （Wallace C. Gregson）認(rèn)為：“中國(guó)實(shí)力的上升將影響并限制美國(guó)在北屬馬里亞納群島和關(guān)島地區(qū)的軍事存在，而這對(duì)于美國(guó)在太平洋地區(qū)的安全利益是至關(guān)重要的。”③U.S.-China Economic and Security Review Commission, China's Engagement in the Pacific Islands: Implications for the United States, Washington, D.C., June 14, 2018, p.19.為此，美國(guó)政界人士建議應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)太平洋島國(guó)援助在實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略和安全利益方面的作用。美國(guó)亞太安全研究中心莫汗·馬利克（Mohan Malik）認(rèn)為：“美國(guó)在太平洋島國(guó)地區(qū)面臨來(lái)自中國(guó)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)必須找到與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)，并充分發(fā)揮這些優(yōu)勢(shì)的作用。”④U.S.-China Economic and Security Review Commission, China's Engagement in the Pacific Islands: Implications for the United States, Washington, D.C., June 14, 2018, p.18.美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心研究員大衛(wèi)·亨茂（David W. Hamon）則指出：“中國(guó)在太平洋島國(guó)持續(xù)上升的影響力將會(huì)導(dǎo)致美國(guó)在該地區(qū)的長(zhǎng)期利益得不到保障。至少，自由聯(lián)系國(guó)、關(guān)島、美屬薩摩亞應(yīng)當(dāng)成為美國(guó)在健康、教育、非傳統(tǒng)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域援助的重點(diǎn)對(duì)象，以保障美國(guó)在該地區(qū)的戰(zhàn)略介入?！雹軩avid W. Hamon,“Thinking Strategically on the Pacific Islands,”Center for Strategic and International Studies, July 27, 2016, https://www.csis.org/analysis/pacnet-60-thinking-strategically-pacificislands.

三、美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)前，在“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”的背景下，美國(guó)進(jìn)一步提升了太平洋島國(guó)在美國(guó)全球戰(zhàn)略圖景中的地位和價(jià)值，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，在傳統(tǒng)安全利益方面，太平洋島國(guó)在美國(guó)構(gòu)筑太平洋地區(qū)安全勢(shì)力范圍中的連接作用進(jìn)一步加強(qiáng)。第二，在鞏固同盟方面，美澳同盟是美國(guó)在亞太地區(qū)同盟體系的重要組成部分，太平洋島國(guó)地區(qū)的安全穩(wěn)定對(duì)于維護(hù)和鞏固美澳同盟在太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略利益具有不可替代的作用。同時(shí)，借助美澳同盟維護(hù)美國(guó)在太平洋地區(qū)的主導(dǎo)地位也是美國(guó)地區(qū)安全利益之所在。第三，在應(yīng)對(duì)新興大國(guó)的影響力上升方面，現(xiàn)階段，中國(guó)在太平洋島國(guó)地區(qū)日益增強(qiáng)的影響力已經(jīng)成為美國(guó)在該地區(qū)的重要關(guān)切，并將其視為一種“挑戰(zhàn)”。正如美國(guó)前副助理國(guó)務(wù)卿馬修·馬修斯（Matthew Matthews）所言：“美國(guó)與太平洋島國(guó)的友好關(guān)系正處于不斷變化的戰(zhàn)略環(huán)境之中，亞洲和其他地區(qū)的新興大國(guó)通過(guò)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)援助、人文交流和安全合作，力圖在太平洋地區(qū)發(fā)揮更大的影響力。該地區(qū)對(duì)美國(guó)具有重要的戰(zhàn)略和安全利益，美國(guó)愿意并有能力在該地區(qū)保持強(qiáng)大的前沿存在?！雹費(fèi)atthew Matthews,“Statement before the House Foreign Affairs Committee Subcommittee on Asia and the Pacific,”June 23, 2016, https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20160623/105115/HHRG-114-FA05-Wstate-MatthewsM-20160623.pdf.

在此背景下，美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的“工具化”趨勢(shì)愈加明顯，對(duì)外援助不僅成為美國(guó)維護(hù)其地區(qū)安全利益、推進(jìn)外交政策的工具，更是美國(guó)在太平洋島國(guó)地區(qū)與中國(guó)進(jìn)行“大國(guó)博弈”、制衡“一帶一路”的抓手。為了制衡“一帶一路”倡議在太平洋島國(guó)地區(qū)的影響，美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的重點(diǎn)和方式出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢(shì)。

首先，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)國(guó)家的援助，鞏固美國(guó)在太平洋地區(qū)的傳統(tǒng)勢(shì)力范圍。2019年8月，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)表題為《美國(guó)與太平洋島國(guó)的聯(lián)系》的政府文件，對(duì)未來(lái)美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)劃。文章指出，未來(lái)美國(guó)將重點(diǎn)援助應(yīng)對(duì)氣候變化、核場(chǎng)地水樣監(jiān)測(cè)、珊瑚礁保護(hù)、災(zāi)害預(yù)警和緊急救援、公民與社會(huì)治理、海事安全、打擊非法捕魚、打擊犯罪、以及人文交流等項(xiàng)目。②U.S. Department of State,“U.S. Engagement in the Pacific Islands: UN General Assembly Update,”https://www.state.gov/u-s-engagement-in-the-pacific-islands-un-general-assembly-update/.2019年美國(guó)與密克羅尼西亞聯(lián)邦舉行會(huì)談，除討論啟動(dòng)新的海軍設(shè)施并擴(kuò)建一個(gè)機(jī)場(chǎng)跑道外，美軍還就在密克羅尼西亞啟動(dòng)聯(lián)合軍演進(jìn)行磋商。

其次，美國(guó)將通過(guò)加強(qiáng)與澳大利亞、新西蘭的合作，鞏固同盟關(guān)系，維護(hù)美國(guó)的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力和影響力。2019年8月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在訪問(wèn)太平洋島國(guó)時(shí)，將美國(guó)的三個(gè)自由聯(lián)系國(guó)稱為“自由的重要堡壘”，并宣稱美國(guó)、澳大利亞、日本等民主國(guó)家才是能讓太平洋島國(guó)民眾未來(lái)數(shù)十年生活得更好的最佳伙伴。為了加強(qiáng)美國(guó)對(duì)太平洋地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力和影響力，美國(guó)不斷推動(dòng)澳大利亞、新西蘭合力抵消中國(guó)在太平洋島國(guó)的影響。在美國(guó)的鼓動(dòng)下，澳大利亞和新西蘭在加大對(duì)太平洋島國(guó)援助的同時(shí)，不斷提升對(duì)中國(guó)“一帶一路”的抗衡力度。2018年7月，新西蘭在發(fā)布的《國(guó)家戰(zhàn)略性防務(wù)政策聲明》中，明確提出“對(duì)中國(guó)在太平洋地區(qū)日益增長(zhǎng)的影響力表示擔(dān)憂”。①New Zealand Government, Strategic Defense Policy Statement 2018, Wellington, July 2018, p.17.2019年6月，澳大利亞總理莫里森訪問(wèn)所羅門群島，提出將對(duì)該國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資1.75億美元。這是澳大利亞領(lǐng)導(dǎo)人2008年以來(lái)首次訪問(wèn)這個(gè)太平洋島國(guó)，莫里森強(qiáng)調(diào)稱，“太平洋地區(qū)是澳大利亞戰(zhàn)略前沿”。②ABC News,“Scott Morrison Heads to Solomon Islands on First Trip Post-election,”June 3, 2019, https://www.abc.net.au/radio/programs/am/scott-morrison-in-solomon-islands-for-first-post-electiontrip/11172298.

此外，美國(guó)還與盟友聯(lián)手推動(dòng)一些重大工程項(xiàng)目。2018年11月，美國(guó)、澳大利亞、日本和新西蘭宣布共同支持巴布亞新幾內(nèi)亞的電力項(xiàng)目，以使該國(guó)70%的人口（人口總數(shù)為800萬(wàn)）在2030年之前能夠得以用電，該項(xiàng)目預(yù)計(jì)耗資17億美元。③U.S. Department of State,“U.S. Relations with Papua New Guinea,”January 21, 2020, https://www.state.gov/u-s-relations-with-papua-new-guinea/.

最后，美國(guó)通過(guò)加大對(duì)太平洋島國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)援助以制衡中國(guó)“一帶一路”在太平洋地區(qū)的影響。近年來(lái)，在“一帶一路”倡議推動(dòng)下，中國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)的援助在較短的時(shí)間內(nèi)得到迅速提升，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的援助得到各國(guó)政府的肯定和歡迎。為了制衡中國(guó)“一帶一路”的影響，特朗普政府有意加大對(duì)太平洋島國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度。2018年12月，美國(guó)宣布加入太平洋地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施集團(tuán)（PRIF）以便向太平洋島國(guó)提供更多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目援助。PRIF的成員還包括亞洲開發(fā)銀行（ADB）、澳大利亞、新西蘭、日本，以及歐盟、歐洲投資銀行和世界銀行。2019年8月，美國(guó)國(guó)際發(fā)展署宣布，為了服務(wù)于特朗普政府倡導(dǎo)的“自由開放的印太”愿景，美國(guó)政府將推動(dòng)一種“全政府”(whole-of-government)參與模式加快對(duì)太平洋島國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的援助。

四、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助在一定程度上反映出在國(guó)際格局變化的背景下美國(guó)亞太政策調(diào)整和推進(jìn)的軌跡，這不僅為把握美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)外交政策的動(dòng)向提供了新的視角，更反映出當(dāng)前美國(guó)在國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整過(guò)程中不斷加強(qiáng)對(duì)外援助“工具化”特色的趨勢(shì)。

在奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助是其推進(jìn)“亞太再平衡”戰(zhàn)略的工具，其主要目的在于通過(guò)加強(qiáng)對(duì)太平洋島國(guó)援助來(lái)強(qiáng)化美國(guó)在太平洋地區(qū)的主導(dǎo)地位。進(jìn)入特朗普政府時(shí)期，“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”成為牽動(dòng)美國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的主要?jiǎng)恿Α蓪谜m然在許多政策上大相徑庭，但在維護(hù)地區(qū)安全利益和主導(dǎo)地位，抵消“一帶一路”的積極影響方面異曲同工。這在一定程度上反映出美國(guó)對(duì)中國(guó)的遏制正在從外交政策、經(jīng)貿(mào)合作、文化交流等雙邊議題，向第三方國(guó)家或地區(qū)延伸和擴(kuò)散的趨勢(shì)。中美之間由于發(fā)展援助理念的差異而產(chǎn)生的張力，正在成為塑造地區(qū)發(fā)展合作格局的變量之一。

當(dāng)前，中國(guó)與太平洋島國(guó)之間以“一帶一路”建設(shè)為基礎(chǔ)的發(fā)展合作迎來(lái)了歷史性的機(jī)遇。中國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)的援助始終堅(jiān)持平等互利、注重實(shí)效、與時(shí)俱進(jìn)、不附帶任何政治條件的原則，深受太平洋島國(guó)的歡迎和支持。然而，在此過(guò)程中，美國(guó)、澳大利亞和新西蘭卻對(duì)中國(guó)與太平洋島國(guó)之間合作發(fā)展有不同的理解和認(rèn)識(shí)，曲解中國(guó)對(duì)太平洋島國(guó)援助的意圖，并將援助作為與中國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略博弈的新領(lǐng)域和新手段，極力向太平洋島國(guó)提供“替代方案”以制衡“一帶一路”在太平洋島國(guó)地區(qū)的積極影響。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)保持積極和理想的態(tài)度，一方面，以太平洋島國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)為出發(fā)點(diǎn)，充分重視各國(guó)在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的差異性，積極推進(jìn)有利于太平洋島國(guó)可持續(xù)發(fā)展的援助項(xiàng)目，擴(kuò)大與太平洋島國(guó)在氣候變化、醫(yī)療健康、教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)合作等領(lǐng)域的合作。另一方面，始終堅(jiān)持以合作共贏代替沖突對(duì)抗，深化多邊合作，加強(qiáng)輿論宣傳和引導(dǎo)，講好“中國(guó)故事”，為推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)營(yíng)造更加有利的國(guó)際環(huán)境。