郭 銳 孫天宇

歷經(jīng)多年?duì)幦。n國在2013年正式成為北極理事會(huì)(AC)觀察員國，獲得參與北極事務(wù)的正當(dāng)合法身份。當(dāng)時(shí)的樸槿惠政府隨即頒布《北極政策基本計(jì)劃》(AMPAP)，詳細(xì)闡述了韓國“以北極航道為重點(diǎn)，全面參與北極事務(wù)”的北極戰(zhàn)略。2015年，在時(shí)任總統(tǒng)樸槿惠的關(guān)注下，韓國海洋水產(chǎn)部發(fā)布《2015年北極政策執(zhí)行計(jì)劃》，開始謀劃推進(jìn)北極商業(yè)航線運(yùn)營事宜。上述官方文件，基本勾勒出當(dāng)時(shí)韓國全方位的北極戰(zhàn)略。隨后新上任的文在寅政府對(duì)韓國內(nèi)政外交政策進(jìn)行了大幅調(diào)整，其中便包括北極戰(zhàn)略。文在寅政府提出“新北方政策”以取代樸槿惠時(shí)期的“歐亞倡議”，并把北極航道、能源開發(fā)等與北極相關(guān)內(nèi)容總體納入“新北方政策”框架，且作為當(dāng)前韓國整體外交戰(zhàn)略的重要組成部分。雖然文在寅政府未明確提出北極戰(zhàn)略，但從其執(zhí)政后的各項(xiàng)政策看，韓國全方位北極戰(zhàn)略框架已然成型，即以科研為基礎(chǔ)，能源合作、航道開發(fā)、“極地城市”建設(shè)為路徑，近期目標(biāo)是打造以韓國為起點(diǎn)的北方物流體系，遠(yuǎn)期目標(biāo)是提升韓國地區(qū)影響力。不過，韓國的北極戰(zhàn)略將受到各種因素制約。

一、韓國“新北方政策”的目標(biāo)訴求及戰(zhàn)略規(guī)劃

實(shí)際上，文在寅政府提出的“新北方政策”，與盧泰愚時(shí)期的“北方政策”和樸槿惠時(shí)期的“歐亞倡議”有一定的延續(xù)性，旨在以“中等國家”身份尋求國家戰(zhàn)略的新提升和新突破。相比于“北方政策”和“歐亞倡議”，文在寅政府提出的“新北方政策”，具有目標(biāo)訴求更加明確、內(nèi)涵更為豐富、更具可行性的特點(diǎn)。

(一)“新北方政策”的目標(biāo)訴求

“新北方政策”是文在寅政府提出的朝鮮半島“新經(jīng)濟(jì)地圖”構(gòu)想的重要組成部分，其與“新南方政策”相呼應(yīng)，共同構(gòu)成文在寅政府“南北并進(jìn)”的對(duì)外戰(zhàn)略。“新北方政策”最直接的目標(biāo)訴求是，通過與中、俄等“北方地區(qū)”(1)主要包括：俄羅斯、中亞五國、白俄羅斯、烏克蘭等全部“獨(dú)立國家聯(lián)合體”(CIS)成員國，以及中國、蒙古國等。國家發(fā)展戰(zhàn)略的對(duì)接，強(qiáng)化中韓、俄韓關(guān)系以“解凍”朝韓關(guān)系，推動(dòng)朝鮮半島“新經(jīng)濟(jì)地圖”構(gòu)想。從長遠(yuǎn)看，韓國還希望以“新北方政策”推動(dòng)“東北亞+責(zé)任共同體”構(gòu)想，在東北亞地區(qū)營造和平與繁榮的地緣政治氛圍，進(jìn)一步落實(shí)地區(qū)政治訴求，擺脫周邊戰(zhàn)略掣肘。

第一，以中韓、俄韓關(guān)系“解凍”朝韓關(guān)系。朝鮮半島“新經(jīng)濟(jì)地圖”構(gòu)想是文在寅政府結(jié)合當(dāng)前東北亞局勢與半島形勢的變化提出的“經(jīng)濟(jì)一體化構(gòu)想”，旨在構(gòu)建環(huán)東海(日本海)、環(huán)西海(黃海)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶、編結(jié)韓朝合作新紐帶，同時(shí)建設(shè)一條貫通東西非武裝地帶(DMZ)的新經(jīng)濟(jì)帶，由此形成“H型經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局”，推進(jìn)韓朝市場統(tǒng)一。從布局來看，中俄是韓國實(shí)施該政策構(gòu)想的連接重點(diǎn)，而朝鮮則是南北通道建設(shè)的關(guān)鍵所在。顯然，在東北亞復(fù)雜局勢中，這一宏大構(gòu)想憑韓國一國之力無法實(shí)現(xiàn)。由于近年來中韓關(guān)系發(fā)展深受“薩德事件”影響而有所遲滯，韓國有意降低對(duì)華經(jīng)濟(jì)依賴度，俄羅斯成為韓國“新北方政策”的主要合作對(duì)象。俄羅斯能源、交通、北方航道開發(fā)等是韓國最感興趣的領(lǐng)域，但這有賴于半島局勢的緩和，如俄韓規(guī)劃已久的天然氣管道項(xiàng)目因半島局勢動(dòng)蕩而屢屢擱置。可以說，要落實(shí)半島“新經(jīng)濟(jì)地圖”構(gòu)想，緩和韓朝關(guān)系是重中之重。在中韓關(guān)系發(fā)展處于爬坡期的時(shí)刻，韓國迫切希望在“新北方政策”下加強(qiáng)俄韓關(guān)系，由此“解凍”韓朝關(guān)系。2019年12月，韓國北方經(jīng)濟(jì)合作委員會(huì)委員長權(quán)九勛訪俄時(shí)稱，與俄國加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作對(duì)韓朝統(tǒng)一非常重要。(2)《韓總統(tǒng)北方經(jīng)濟(jì)合作委員會(huì)：與俄羅斯的合作對(duì)韓朝統(tǒng)一很重要》， http://sputniknews.cn/politics/201912051030169504/。這表明了文在寅政府“新北方政策”構(gòu)想的戰(zhàn)略初衷。

第二，構(gòu)建“東北亞+責(zé)任共同體”。落實(shí)半島“新經(jīng)濟(jì)地圖”構(gòu)想是文在寅政府推動(dòng)韓國經(jīng)濟(jì)再發(fā)展的重要舉措，而構(gòu)建“東北亞+責(zé)任共同體”則是其尋求改變地區(qū)現(xiàn)狀、提升韓國影響力的政治目標(biāo)。作為“中等國家”，韓國一直致力于提升自己的地區(qū)話語權(quán)和國家影響力，旨在擺脫中美俄日四大國的束縛。樸槿惠時(shí)期韓國提出“東北亞和平合作構(gòu)想”，試圖推動(dòng)“信任外交”和“朝鮮半島信任進(jìn)程”，但最終這一構(gòu)想以中韓關(guān)系緊張、朝韓緊張關(guān)系加劇的慘淡局面收?qǐng)?。文在寅總統(tǒng)提出“東北亞+責(zé)任共同體”理念，并將其作為“國政運(yùn)營五年規(guī)劃戰(zhàn)略”之一，即通過加強(qiáng)與中日等周邊國家合作，共建東北亞和平與合作平臺(tái)，為本地區(qū)營造良好氛圍。“新北方政策”正是為實(shí)踐“東北亞+責(zé)任共同體”理念而提出的對(duì)外政策新主張，旨在與中國“一帶一路”倡議對(duì)接，與俄羅斯及歐亞國家連通，以經(jīng)濟(jì)合作推動(dòng)和加強(qiáng)政治互信，由此在本地區(qū)形成和平穩(wěn)定氛圍。當(dāng)前半島局勢有所緩和，這給文在寅政府推動(dòng)“東北亞+責(zé)任共同體”構(gòu)想奠定了一定基礎(chǔ)，而尋求與中俄及歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟(EAEU)的更多合作則成為韓國國策重點(diǎn)之一。深度參與北極開發(fā)與合作是韓國開辟對(duì)外合作新領(lǐng)域、搶抓新機(jī)遇的關(guān)鍵點(diǎn)。

(二)“新北方政策”的戰(zhàn)略規(guī)劃

“新北方政策”提出后，文在寅政府隨即緊鑼密鼓地展開落實(shí)工作，具體制定了囊括天然氣、鐵路、港灣、電力、北極航道、造船、就業(yè)、農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)業(yè)九大領(lǐng)域的所謂“九橋戰(zhàn)略”(9-Bridge)，并專門在總統(tǒng)辦公室下設(shè)立“北方經(jīng)濟(jì)合作委員會(huì)”(NECC)，由其負(fù)責(zé)“九橋戰(zhàn)略”的實(shí)施及對(duì)“北方地區(qū)”的開發(fā)政策的協(xié)調(diào)與對(duì)接?！氨狈浇?jīng)濟(jì)合作委員會(huì)”把所謂“北方地區(qū)”，劃分為中國東北地區(qū)、俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)、中亞與蒙古國地區(qū)、俄羅斯西部地區(qū)、烏克蘭與白俄羅斯地區(qū)，并針對(duì)性地制定了戰(zhàn)略規(guī)劃。

中亞與蒙古國地區(qū)是韓國“新北方政策”構(gòu)想下的能源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)區(qū)。在戰(zhàn)略對(duì)接層面，韓國正加強(qiáng)與哈薩克斯坦“光明之路”發(fā)展戰(zhàn)略和“2050戰(zhàn)略”、烏茲別克斯坦“2017～2021年發(fā)展戰(zhàn)略”、土庫曼斯坦“2018～2024年社會(huì)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”、蒙古國“草原之路”等計(jì)劃的對(duì)接關(guān)系，建立機(jī)制化平臺(tái)。在項(xiàng)目對(duì)接層面，韓國在資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，致力于與上述國家擴(kuò)大交流和深化合作。目前，韓國正加快推動(dòng)在中亞地區(qū)建設(shè)煉油廠、化工廠與發(fā)電廠，擴(kuò)大修建公路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施。(4)The Presidential Committee on Northern Economic Cooperation, “Region-Specific Strategies: Central Region Central Asia and Mongolia,” http://www.bukbang.go.kr/bukbang_en/vision_policy/strategy/#mid.

俄羅斯西部地區(qū)、烏克蘭與白俄羅斯地區(qū)是韓國“新北方政策”構(gòu)想下的高新技術(shù)及高附加值產(chǎn)業(yè)的技術(shù)合作區(qū)。近年來，韓國加大力度推進(jìn)與俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯等國家的大學(xué)、科研院所、公共組織等機(jī)構(gòu)的技術(shù)與投資合作，并為上述國家創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供相應(yīng)的“生態(tài)系統(tǒng)”服務(wù)。(5)The Presidential Committee on Northern Economic Cooperation, “Region-Specific Strategies: Western Region Western Russia, Ukraine, and Belarus,” http://www.bukbang.go.kr/bukbang_en/vision_policy/strategy/#west.在日韓貿(mào)易戰(zhàn)背景下，加強(qiáng)與上述國家高新科技領(lǐng)域的合作，有助于發(fā)揮雙方互補(bǔ)優(yōu)勢，降低韓國對(duì)日本高新技術(shù)的依賴，突破日本對(duì)韓國先進(jìn)技術(shù)的封鎖。

二、“新北方政策”下韓國北極戰(zhàn)略的利益考量

(一)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

近年來，世界經(jīng)濟(jì)的總體疲軟勢頭以及貿(mào)易保護(hù)主義在部分國家的再度盛行，對(duì)出口導(dǎo)向型的韓國形成巨大挑戰(zhàn)，并使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨不小壓力。2018年2月，美國對(duì)從韓國進(jìn)口的洗衣機(jī)、光伏電池及組件等開征保障性關(guān)稅，總額達(dá)4.8億美元。隨后韓國被迫實(shí)施同等價(jià)值的關(guān)稅報(bào)復(fù)。中美貿(mào)易戰(zhàn)帶來的外溢性影響，也對(duì)韓國經(jīng)濟(jì)造成一定的損失。韓國貿(mào)易協(xié)會(huì)(KITA)認(rèn)為，“若中美貿(mào)易戰(zhàn)全面打響，韓國對(duì)外出口將減少6.4%，造成367億美元的經(jīng)濟(jì)損失”。(7)《美中貿(mào)易戰(zhàn)，連帶受傷最重的卻是他們？》，http://www.cankaoxiaoxi.com/finance/20180821/2313880.shtml。近期愈演愈烈的日韓貿(mào)易戰(zhàn)讓韓國經(jīng)濟(jì)雪上加霜。2019年7月1日，日本突然宣布在三天后開始限制對(duì)韓出口氟化聚酰亞胺、抗蝕劑、氟化氫三種材料，(8)日本経済産業(yè)省，“大韓民國向け輸出管理の運(yùn)用の見直しについて,” https://www.meti.go.jp/press/2019/07/20190701006/20190701006.html.并拒絕與韓方進(jìn)行任何關(guān)于解除制裁的磋商。韓國從日本進(jìn)口的氟化聚酰亞胺和抗蝕劑占其進(jìn)口總量的90%以上，因此日本的政策將直接影響三星、LG、SK和海力士等大企業(yè)，對(duì)韓國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)構(gòu)成致命性打擊。同年8月2日，日本宣布把韓國從“安全保障貿(mào)易管理名單”(即“白名單”)中移除，(9)日本経済産業(yè)省，“輸出貿(mào)易管理令の一部を改正する政令が閣議決定されました,” https://www.meti.go.jp/press/2019/08/20190802001/20190802001.html.這意味著韓國將無法享受日本給予的貿(mào)易手續(xù)便利化等優(yōu)惠待遇。與之相對(duì)，韓國在8月22日宣布拒絕續(xù)簽韓日《軍事情報(bào)保護(hù)協(xié)定》(GSOMIA)。9月11日，韓方宣布將向世界貿(mào)易組織起訴日本限制對(duì)韓出口一事。9月18日，韓國產(chǎn)業(yè)通商資源部宣布把日本從韓國的“白名單”中移除。在兩國貿(mào)易戰(zhàn)中，韓國顯然處于下風(fēng)。韓國甚至不惜以《軍事情報(bào)保護(hù)協(xié)定》為手段，要求日本停止貿(mào)易戰(zhàn)。據(jù)韓媒初步估計(jì)，若貿(mào)易戰(zhàn)發(fā)展到最糟糕的地步，韓國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)將損失45萬億韓元，是日方損失的270倍。(10)《日韓貿(mào)易糾紛，韓媒：韓國損失是日本的270倍》， http://mini.eastday.com/a/190710160207029.html。伴隨日韓貿(mào)易戰(zhàn)的升級(jí)，兩國政治、經(jīng)濟(jì)、旅游、安保等多個(gè)領(lǐng)域飽受沖擊，不僅兩國正常交往受到嚴(yán)重影響，韓國低迷的經(jīng)濟(jì)也將遭受巨大打擊。對(duì)韓國來說，加大對(duì)本國核心產(chǎn)業(yè)投入以實(shí)現(xiàn)“去日本化”，以及尋求新的經(jīng)濟(jì)合作伙伴，助推其經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和進(jìn)一步發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。

近年來，俄羅斯“新東方政策”的穩(wěn)步推進(jìn)和北極開發(fā)步伐的加快，正好給韓國參與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)及北極開發(fā)提供了難得契機(jī)，這切合其尋求新的經(jīng)濟(jì)合作伙伴的現(xiàn)實(shí)利益需要。特別是北極地區(qū)本身蘊(yùn)藏豐富的礦產(chǎn)、生物和旅游資源，具有極高的開發(fā)價(jià)值。據(jù)俄羅斯海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2019年1～3月，俄韓經(jīng)貿(mào)總額達(dá)62.33億美元，其中韓國自俄方進(jìn)口額為42.92億美元。從進(jìn)口產(chǎn)品的比重看，礦產(chǎn)品進(jìn)口額為37.16億美元，占比達(dá)86.6%。(11)中華人民共和國商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院 ：《國別貿(mào)易報(bào)告：2019年1～3月俄羅斯貨物貿(mào)易及中俄雙邊貿(mào)易概況》， https://countryreport.mofcom.gov.cn/record/qikan110209.asp?id=11305。從俄韓經(jīng)貿(mào)情況看，兩國的核心貿(mào)易領(lǐng)域是礦產(chǎn)品。俄方對(duì)韓方的運(yùn)輸設(shè)備、塑料橡膠等產(chǎn)品的需求量較大，其貿(mào)易額分別為8.68億美元和1.77億美元，占俄對(duì)韓進(jìn)口總額的44.7%和9.1%。由此看來，韓俄在經(jīng)貿(mào)層面各有優(yōu)勢且存在一定的互補(bǔ)性，尤其是在礦產(chǎn)資源方面。北極地區(qū)資源開發(fā)的提速，對(duì)韓國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇及進(jìn)一步發(fā)展，將產(chǎn)生重要的助推作用。韓國的造船、機(jī)械制造等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，將有更多機(jī)會(huì)參與北極地區(qū)開發(fā)，從而為其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)注入新動(dòng)力。

(二)提升地區(qū)話語權(quán)

雖然韓國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且軍事實(shí)力不弱，但其話語權(quán)和影響力在強(qiáng)國環(huán)伺的東北亞地區(qū)仍有待進(jìn)一步提升。從地緣戰(zhàn)略格局看，東北亞地區(qū)整體呈現(xiàn)中美俄“大三角”或中美俄日“四強(qiáng)”態(tài)勢。從外交現(xiàn)狀看，韓國缺乏對(duì)中美俄日四大國足夠的影響力和政策手段，其在軍事上無法擺脫對(duì)美國的嚴(yán)重依賴、在經(jīng)貿(mào)關(guān)系上倚重中日兩國、在資源供給上仰仗俄羅斯。即使在韓朝關(guān)系中，韓國處境也相當(dāng)被動(dòng)，總是疲于應(yīng)付朝方要求及舉措。近期，朝鮮半島呈現(xiàn)難得的緩和氣象，但外界普遍將此次局勢轉(zhuǎn)變歸因于聯(lián)合國的持續(xù)嚴(yán)厲制裁、美國的極限施壓和軍事威懾以及中國卓有成效的穿梭外交。盡管韓國開啟“冬奧外交”、多次促成韓朝首腦會(huì)談并取得一定成果，但韓方促和維穩(wěn)的決定性作用未獲各方認(rèn)可，其所謂“半島司機(jī)論”還招致朝方的嚴(yán)厲譴責(zé)?？梢姡词故窃谑玛P(guān)自身核心利益的領(lǐng)域，韓國也不具備足夠的地區(qū)話語權(quán)和影響力。相反，出于對(duì)國家安全利益的現(xiàn)實(shí)考量，韓國只能唯美國馬首是瞻。這對(duì)民族自尊心極強(qiáng)的韓國來說，是難以接受和勢必要盡快改變的局面。

表1 1987年以來韓國北極戰(zhàn)略及舉措的演化情況

(續(xù)表)

(三)保障能源安全

韓國屬于自身資源匱乏的國家，其化石燃料、水資源等十分有限，要大量進(jìn)口石油、天然氣等能源，對(duì)外依存度達(dá)90%以上。為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)能源的需求，韓國奉行對(duì)內(nèi)發(fā)展核電、對(duì)外進(jìn)口能源的方針。由于近年來核電安全問題日益突出，2017年6月文在寅政府宣布不再開發(fā)核電。這意味著未來一個(gè)時(shí)期韓國能源供需矛盾會(huì)趨于嚴(yán)峻，其對(duì)外能源依存度高企難下的局面難以逆轉(zhuǎn)。以原油進(jìn)口為例，2016年韓國原油進(jìn)口總量達(dá)1.439億噸，同比上漲4.4%，創(chuàng)歷史新高。韓國原油進(jìn)口來源地主要是沙特、卡塔爾、科威特等海灣國家，2016年上述三國原油供給量占韓國原油進(jìn)口總量的34.1%，2017年該指標(biāo)下降到31%。原油進(jìn)口的過度集中，給韓國能源安全帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。為扭轉(zhuǎn)此種局面，韓國積極尋求新的能源合作伙伴，而地緣臨近的俄羅斯自然是韓國的優(yōu)先合作對(duì)象。2018年，韓國從俄羅斯進(jìn)口的礦產(chǎn)資源總額達(dá)147.74億美元，占當(dāng)年其同類產(chǎn)品進(jìn)口總額的82.7%。伴隨俄羅斯北極能源開發(fā)步伐的加快，輸入距離更近、運(yùn)時(shí)更短、運(yùn)輸更安全的北極能源，成為韓國極力爭取的重點(diǎn)對(duì)象。2017年，普京總統(tǒng)在第四屆“北極—對(duì)話區(qū)域”國際北極論壇上表示，“俄羅斯支持開發(fā)北極資源，歡迎海外伙伴參與實(shí)施有關(guān)項(xiàng)目并積極利用北極航道?！?13)《普京表示俄方支持北極開發(fā)并歡迎海外伙伴參與有關(guān)項(xiàng)目》， http://www.xinhuanet.com//2017-03/31/c_1120728049.htm。俄方一改此前謹(jǐn)慎的合作態(tài)度，積極向中日韓等國家敞開合作大門。在2019年第五屆“北極—對(duì)話區(qū)域”國際北極論壇上，普京總統(tǒng)表示俄方將繼續(xù)推動(dòng)北極地區(qū)交通運(yùn)輸和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是北極航道、沿岸地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及市政建設(shè)，使之成為全年無阻斷運(yùn)行的海上新航線。(14)《第五屆“北極—對(duì)話區(qū)域”國際北極論壇在俄羅斯舉行》， http://www.oceanol.com/guoji/201904/19/c86421.html。這為韓國大量進(jìn)口北極地區(qū)能源、深度參與該地區(qū)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)造了有利條件，對(duì)確保韓國能源安全、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

三、“新北方政策”下韓國北極戰(zhàn)略的布局重點(diǎn)

2013年韓國成為北極理事會(huì)觀察員國，當(dāng)時(shí)樸槿惠政府隨即制定了挺進(jìn)北極計(jì)劃，涉及北極科研、航道開拓、能源開發(fā)等多個(gè)項(xiàng)目。文在寅政府基本繼承了上屆政府的北極戰(zhàn)略，并在“新北方政策”框架下把能源合作、航道開發(fā)、“極地城市”建設(shè)作為推動(dòng)實(shí)施其北極戰(zhàn)略的布局重點(diǎn)。

(一)加強(qiáng)北極能源合作

文在寅政府提出朝鮮半島“新經(jīng)濟(jì)地圖”構(gòu)想，意在打造東海圈(日本海)能源—資源經(jīng)濟(jì)帶，包括與朝鮮共同開發(fā)金剛山、元山—端川、清津—羅先等地方，連接朝鮮半島東海岸與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)，修建俄羅斯—朝鮮—韓國的天然氣管道等一系列重大項(xiàng)目。但受韓朝關(guān)系波動(dòng)的影響，上述項(xiàng)目一直未有進(jìn)展。2018年初韓朝關(guān)系有所改善，推進(jìn)該合作項(xiàng)目的可能性增大。據(jù)分析，若上述項(xiàng)目得到實(shí)施，韓國會(huì)以僅為目前1/4的價(jià)格大量輸入俄羅斯遠(yuǎn)東西伯利亞乃至北極地區(qū)的廉價(jià)天然氣，朝鮮每年從中獲益的“過路費(fèi)”將超過1億美元。(15)《韓媒：文在寅交給金正恩一份半島“繁榮地圖”》， www.chinanews.com/gj/2018/05-03/8504791.shtml。具體來說，文在寅政府把北極地區(qū)能源合作納入“新北方政策”的“九橋戰(zhàn)略”框架下，以此作為韓國加強(qiáng)對(duì)俄能源合作的重要方面。

(二)促進(jìn)北極航道開發(fā)

北極航道開發(fā)是韓國北極戰(zhàn)略的核心內(nèi)容之一。北極航道一旦實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)營，對(duì)東亞和北歐國家將具有革命性意義。目前，中、日、德、丹等國家的企業(yè)已完成北極航道商業(yè)化試航。韓國在樸槿惠時(shí)期完成了北極航道商業(yè)化試航。文在寅政府上臺(tái)后繼續(xù)推進(jìn)這一進(jìn)程，建設(shè)北極物流體系成為其中的重點(diǎn)任務(wù)。

在北極物流體系建設(shè)上，韓國致力于物流航線和港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩大方面。在物流航線建設(shè)方面，韓俄正討論建設(shè)彼得羅巴甫洛夫斯克—摩爾曼斯克的北極集裝箱航線，韓國漁業(yè)部和俄羅斯遠(yuǎn)東發(fā)展部已就該項(xiàng)目舉行會(huì)談。韓國漁業(yè)部部長金英碩表示，“韓國計(jì)劃建設(shè)一艘破冰船以支持沿北極航道的航運(yùn)?！?21)《韓國和俄羅斯展望北極集裝箱航運(yùn)樞紐》，http://www.polaroceanportal.com/article/1826。而韓國現(xiàn)代商船集團(tuán)則計(jì)劃2020年在北極航道試運(yùn)集裝箱船只。集裝箱船航線規(guī)劃一旦完成，將極大地提升韓國商船企業(yè)的航運(yùn)效率。在港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，“把環(huán)東海(日本海)的韓國港口建為進(jìn)軍北方物流的基地”的觀點(diǎn)，被韓國專家所廣泛接受。目前，韓國浦項(xiàng)迎日灣港正申請(qǐng)更多項(xiàng)目支援，以打造北方物流基地港口；韓國江原道東海港正加緊完善道路基礎(chǔ)設(shè)施，以提升其港口競爭力。可以說，北極航道的良好愿景，極大地刺激了韓國疲軟的航運(yùn)業(yè)與造船業(yè)，激發(fā)了韓國相關(guān)企業(yè)的積極性，成為韓國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇發(fā)展的新動(dòng)力。

(三)推動(dòng)“極地城市”建設(shè)

四、“新北方政策”下韓國北極戰(zhàn)略面臨的挑戰(zhàn)

韓朝關(guān)系有所緩和為韓國推進(jìn)北極戰(zhàn)略創(chuàng)造了契機(jī)。不過，美朝關(guān)系復(fù)雜化、韓日同質(zhì)化競爭且對(duì)沖加劇、北極地區(qū)軍事化等帶來的地緣政治、經(jīng)濟(jì)和安全等多種影響，是韓國不得不面對(duì)且無法獨(dú)自解決的現(xiàn)實(shí)難題，并成為其推進(jìn)和實(shí)施北極戰(zhàn)略的制約因素。

(一)美朝關(guān)系復(fù)雜化阻礙“新北方政策”的實(shí)施

2018年4月27日，文在寅與金正恩在板門店舉行歷史性會(huì)晤，雙方表示朝鮮半島不會(huì)再有戰(zhàn)爭。板門店峰會(huì)給一直撲朔迷離的半島局勢帶來難得的曙光，韓朝關(guān)系逐漸由“對(duì)峙”轉(zhuǎn)向“合作”。雖然韓朝關(guān)系緩和有助于美朝關(guān)系的改善，但難以改變美朝關(guān)系復(fù)雜化的現(xiàn)狀，也無法消除美朝在“棄核”和“停核”上的嚴(yán)重分歧。2018年5月7日，美國一度宣稱將加大對(duì)朝制裁，并考慮向朝鮮半島部署先進(jìn)武器，直至朝鮮完全棄核。顯然，這一表態(tài)與來之不易的半島和平氛圍格格不入，也為美朝河內(nèi)峰會(huì)無果而終埋下伏筆。

2018年以來，美朝元首已有三次會(huì)面，但美朝關(guān)系改善始終未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，半島局勢仍有很大變數(shù)。在“美國優(yōu)先”路線下，美朝關(guān)系改善及企穩(wěn)在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)，而美國態(tài)度又對(duì)韓朝關(guān)系走向具有決定性影響，致使未來一個(gè)時(shí)期韓朝關(guān)系改善面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。事實(shí)上，雖然美國對(duì)韓朝接觸給予積極評(píng)價(jià)，但朝鮮半島適時(shí)適度緊張符合美國利益。美國真正需要的是朝鮮半島繼續(xù)作為戰(zhàn)略前沿發(fā)揮牽制中俄的獨(dú)特作用，顯然，韓朝關(guān)系過度緩和不符合美國戰(zhàn)略要求。因此，特朗普政府始終未放松對(duì)朝制裁，也從未放棄“極限施壓”政策。而且美國在近期重啟了美韓聯(lián)合軍演，這招致朝方的嚴(yán)厲譴責(zé)。美朝圍繞半島無核化的戰(zhàn)略博弈剛剛拉開帷幕，美國對(duì)朝制裁在短期內(nèi)很難松動(dòng)，這是美朝關(guān)系未來走勢充滿不確定性的癥結(jié)所在。而文在寅政府提出的“新北方政策”深受美朝關(guān)系走勢的影響，其既要在捍衛(wèi)韓美同盟的基礎(chǔ)上審慎考慮朝鮮核心關(guān)切，又要尋求機(jī)會(huì)和途徑推動(dòng)韓朝經(jīng)濟(jì)合作，并克服美日等國家的壓力。顯然，韓國無法抗拒美國訴求。事實(shí)上，在美朝元首河內(nèi)峰會(huì)受挫后，韓朝關(guān)系先行一步進(jìn)而“拉動(dòng)”美朝關(guān)系的局面，已逆轉(zhuǎn)為韓國視美朝關(guān)系變化再?zèng)Q定下一步對(duì)朝策略的狀態(tài)。美朝關(guān)系改善進(jìn)展不大、韓朝關(guān)系緩和趨冷的現(xiàn)實(shí)，給文在寅政府推進(jìn)和實(shí)施“新北方政策”潑了一盆冷水。

(二)韓日競爭同質(zhì)化且對(duì)沖加劇影響北極物流體系建設(shè)

伴隨越來越多的國家參與北極航道開發(fā)，日本海(東海)成為亞洲國家進(jìn)出北極航道的必經(jīng)之路。近年來，環(huán)日本海(東海)沿岸韓國各港口紛紛完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其希望借助這一獨(dú)特優(yōu)勢，打造以韓國為中心的對(duì)接北極航道的“北方物流體系”。韓國的這一設(shè)想，面臨來自日本的“同質(zhì)化”競爭壓力。

從地理區(qū)位看，韓日扼守日本海(東海)要沖，但日本國土面積狹長，與韓國同緯度地區(qū)擁有更多優(yōu)良海港，且在更接近北極的高緯度地區(qū)，還有北海道各港口。可以說，日本相比于韓國更具有地理區(qū)位優(yōu)勢。從港口條件看，雖然韓國有規(guī)模不小的釜山港，但浦項(xiàng)、束草等港口偏小，且存在基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問題。2011年，日本國土交通省確定日本海沿岸19個(gè)港口為據(jù)點(diǎn)港，并對(duì)這些港口進(jìn)行規(guī)劃分類。其中，新潟、伏木富山、下關(guān)、北九州、博多5個(gè)港口定位為綜合型據(jù)點(diǎn)港口。此外，日本在太平洋一側(cè)的橫濱、名古屋等大型港口，也有不小的競爭力。福島核電站泄漏事故后，日本大幅提高對(duì)天然氣的需求。2012年液化天然氣油輪“鄂畢河”號(hào)滿載天然氣抵達(dá)日本戶鈿氣田，成功完成世界上首次北極航線液化天然氣運(yùn)輸。(25)鄒志強(qiáng) ：《北極航道：改寫全球能源貿(mào)易方向》，《中國石油報(bào)》2014年6月19日，第4版。自此，日本將注意力愈加轉(zhuǎn)移到北極地區(qū)能源與航道開發(fā)上，并不斷提升其港口對(duì)接北極航道的綜合實(shí)力。雖然韓日均秉持開放合作的態(tài)度，但該地區(qū)北極航道的最大客戶是中國。在目前客源和物流有限的情況下，爭取更多的客源和物流機(jī)會(huì)是韓日及其港口要深思的現(xiàn)實(shí)問題。韓日及其港口在日本海地區(qū)形成的“同質(zhì)化”競爭且不斷加劇的局面不可避免，而北極航道的客源和物流機(jī)會(huì)則是韓日勢必要激烈爭奪的重點(diǎn)對(duì)象。

(三)過快和過度軍事化對(duì)北極地區(qū)開發(fā)構(gòu)成嚴(yán)重沖擊

受全球氣候變暖的影響，北極地區(qū)冰雪消融速度加快，北極地區(qū)的戰(zhàn)略價(jià)值也由此日趨突顯。該地區(qū)從冷戰(zhàn)結(jié)束后的“無人問津”到當(dāng)下的“眾星捧月”，吸引力越來越大。北極地區(qū)軍事博弈卻從未停止且有所加劇，其過快過度軍事化勢必對(duì)該地區(qū)開發(fā)構(gòu)成嚴(yán)重沖擊。近年來，以俄羅斯為代表的北極圈國家，不斷加快在北極地區(qū)的軍事部署且舉行定期化、針對(duì)性軍事演習(xí)。2013年，俄羅斯陸續(xù)恢復(fù)蘇聯(lián)時(shí)期的北極地區(qū)軍事設(shè)施，有計(jì)劃地加快極地新軍事設(shè)施建設(shè)步伐。2014年12月，俄羅斯“北極聯(lián)合戰(zhàn)略司令部”啟動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)。2015年以來，俄羅斯頻繁在北極地區(qū)進(jìn)行常態(tài)化軍事演習(xí)，且規(guī)模越來越大，針對(duì)性越來越強(qiáng)。2020年2月28日，俄羅斯國防部長紹伊古稱，“俄武裝部隊(duì)在北極地區(qū)新增一支防空師部隊(duì)?！倍砹_斯在北極地區(qū)部署軍事力量的舉動(dòng)，引起其他國家的不滿，美、加等北極圈國家也加強(qiáng)了在該地區(qū)軍事部署。2018年8月，美國海軍恢復(fù)第2艦隊(duì)建制，并在冰島凱夫拉維克建立海上軍事行動(dòng)指揮中心，由其統(tǒng)籌負(fù)責(zé)北極地區(qū)的美國海軍艦隊(duì)，這是美國增強(qiáng)在該地區(qū)存在感及軍事行動(dòng)能力的最好體現(xiàn)。

毫無疑問，北極地區(qū)過快過度軍事化且?guī)в嗅槍?duì)性的軍事活動(dòng)，加劇了本地區(qū)緊張態(tài)勢，這對(duì)尚處于初級(jí)階段的北極地區(qū)開發(fā)有百害無一益。尤其是2018年以來，北約在美國主導(dǎo)下在北極地區(qū)針對(duì)俄羅斯的軍事活動(dòng)明顯增多，致使該地區(qū)局勢日趨復(fù)雜和微妙。2018年3月，美英在北極博福特海區(qū)舉行代號(hào)“2018冰原演習(xí)”的核潛艇聯(lián)合軍演，該演習(xí)被視為是對(duì)前俄羅斯間諜謝爾蓋·斯卡里帕爾中毒事件的“必要回應(yīng)”。同年4月，北約秘書長斯托爾滕貝格在荷蘭發(fā)表演講稱，“北約必須有能力在北極地區(qū)保持一定威懾，需要更強(qiáng)的海軍實(shí)力和更多的F-35戰(zhàn)機(jī)，以增加北約在北極的存在感?！?26)《北約“三叉戟”軍演意在加大對(duì)俄施壓》，www.xinhuanet.com/2018-05/09/c_1122806004.htm。同年9月，北約在挪威、芬蘭、冰島等地舉行“三叉戟節(jié)點(diǎn)”聯(lián)合軍演，參演官兵數(shù)量史無前例的高達(dá)5萬余人，其對(duì)俄羅斯產(chǎn)生軍事威懾的戰(zhàn)略意圖十分明顯。此外，美國“杜魯門”號(hào)核動(dòng)力航母打擊群，也借本次軍演之機(jī)在冷戰(zhàn)結(jié)束后首次進(jìn)入北極地區(qū)。對(duì)此，國際輿論普遍認(rèn)為，這是美國北極戰(zhàn)略進(jìn)行重大調(diào)整的標(biāo)志，未來美國航母戰(zhàn)斗群在北極地區(qū)執(zhí)行軍事任務(wù)將常態(tài)化。2019年5月21日至6月7日，北約多國舉行代號(hào)為“挑戰(zhàn)北極2019”的聯(lián)合軍演。由于美俄在烏克蘭問題、敘利亞問題、伊朗核問題等地區(qū)熱點(diǎn)問題上的矛盾愈演愈烈，未來兩國在北極地區(qū)的軍事對(duì)峙局面將更加嚴(yán)峻。在北極地區(qū)長期缺乏有效國際管理機(jī)制的背景下，美俄的行為將致使該地區(qū)開發(fā)處于無章無法的境地。近年來北極地區(qū)軍事化趨勢的愈加突出，北極圈國家對(duì)自身利益的過多捍衛(wèi)和針對(duì)性的排他政策，致使該地區(qū)局勢日趨動(dòng)蕩。這嚴(yán)重威脅到北極航道安全及其具體開發(fā)進(jìn)程，并將誘發(fā)多種地緣政治、地緣經(jīng)濟(jì)和地緣安全風(fēng)險(xiǎn)。顯然，這是韓國推進(jìn)北極戰(zhàn)略時(shí)必須要審慎考慮并加以妥善應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題，也是其難以獨(dú)自解決的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

五、結(jié) 語

“新北方政策”是為踐行“東北亞+責(zé)任共同體”理念而提出的對(duì)外政策新主張。文在寅政府期望通過促進(jìn)貿(mào)易和投資、擴(kuò)大各領(lǐng)域交流合作的方式，深入挖掘東北亞乃至北極地區(qū)的巨大市場與資源潛力，并由此推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，加強(qiáng)韓國與周邊國家的政治互信，構(gòu)建和平繁榮的“北方經(jīng)濟(jì)共同體”。文在寅政府積極尋求“新北方政策”、“新南方政策”與中國“一帶一路”倡議、俄羅斯“歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”和“新東方政策”相對(duì)接，而北極地區(qū)則是其能否開拓和加強(qiáng)對(duì)俄合作的試金石。在“新北方政策”下，韓國將能源合作、北極航道開發(fā)、“極地城市”建設(shè)作為其北極戰(zhàn)略的布局重點(diǎn)，致力于同俄羅斯開展全面合作。不過，大國深度競爭加劇、半島局勢微妙復(fù)雜、北極開發(fā)敏感易變等不確定因素交織，致使文在寅政府基于“新北方政策”下的北極戰(zhàn)略面臨挑戰(zhàn)，因而現(xiàn)實(shí)進(jìn)展有限。近年來，中俄提出共建“冰上絲綢之路”，致力于打造“北極命運(yùn)共同體”，這對(duì)韓國來說是一大利好政策，有利于韓國化解自身難以擺脫的結(jié)構(gòu)性矛盾和不好平衡的流變性因素。只有開拓思路、走出誤區(qū)，努力尋求共同利益和彼此戰(zhàn)略的最大公約數(shù)，以“人類命運(yùn)共同體”的非排他性思維不斷加強(qiáng)合作，放棄對(duì)抗性主張，避免同質(zhì)化競爭，實(shí)現(xiàn)差異式發(fā)展，才能使備受關(guān)注的北極地區(qū)開發(fā)成為惠及人類福祉、踐行和平發(fā)展新理念的最好試驗(yàn)田。