肖方昕 張曉通

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是鐵路項目長期在中非合作中占據(jù)重要位置。早在20世紀(jì)70年代，“鐵路外交”就成為改善中國與新興的非洲國家之間關(guān)系的重要途徑。中國援助非洲建設(shè)的坦贊鐵路，不僅極大地提升了兩國的交通狀況與聯(lián)通程度，更推動了中國在非洲的國際形象構(gòu)建與外交工作展開，從而為當(dāng)時陷入孤立的中國爭取到寶貴的政治空間。進(jìn)入新時代，以鐵路建設(shè)為代表的中非發(fā)展合作是中國經(jīng)濟(jì)方略與“一帶一路”倡議的重要組成部分，在非洲呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢。相應(yīng)地，如何識別與應(yīng)對海外項目的潛在風(fēng)險成為題中應(yīng)有之義。鑒于中國承建的鐵路項目大多處于撒哈拉以南、從非洲之角經(jīng)中非到西非“破碎地帶”(shatterbelts)的地理空間之上，(1)[美]索爾·科恩著，嚴(yán)春松譯 ：《地緣政治學(xué)：國際關(guān)系的地理學(xué)(第二版)》，上海社會科學(xué)院出版社2011年版，第50頁。準(zhǔn)確并前瞻地分析中國在非洲的鐵路建設(shè)所面臨的、以及可能引發(fā)的地緣政治風(fēng)險具有重要意義。

一、非洲鐵路概況與中國在非鐵路項目

(一)非洲鐵路發(fā)展概況

非洲大陸鐵路網(wǎng)絡(luò)的雛形源起于殖民時期列強(qiáng)對當(dāng)?shù)剡M(jìn)行殖民統(tǒng)治與帝國主義競爭的需要，由此帶來19世紀(jì)末至20世紀(jì)初的第一輪鐵路建設(shè)高潮。但除南非及其周邊地區(qū)，非洲其他地區(qū)的鐵路修建進(jìn)展有限。20世紀(jì)60年代前后，非洲國家紛紛擺脫殖民統(tǒng)治而獨立建國后，大多數(shù)國家將發(fā)展重心放在公路基礎(chǔ)設(shè)施的改善，忽視了對原有鐵路系統(tǒng)的投資。公路交通吸納了原本屬于鐵路項目的資金，導(dǎo)致非洲鐵路網(wǎng)絡(luò)不僅未能拓展，反而原有的線路因為缺乏維護(hù)保養(yǎng)與翻新，而逐漸老化不能使用。(2)African Development Bank, “Rail Infrastructure in Africa: Financing Policy Options,” pdf, p.53.內(nèi)戰(zhàn)頻發(fā)的政治環(huán)境與當(dāng)?shù)貥O端的自然環(huán)境進(jìn)一步加劇了這一狀況，同時，缺乏充足的財政資源和鐵路相關(guān)專業(yè)技能也使得地區(qū)內(nèi)國家的鐵路建設(shè)計劃難以實施。(3)Ibid.公路運輸自由化和鐵路對新的市場條件反應(yīng)遲緩兩大因素，導(dǎo)致鐵路運輸量急劇下降。到1990年，大多數(shù)撒哈拉以南的非洲鐵路公司實際上已經(jīng)破產(chǎn)，需要永久性的現(xiàn)金注入，并在基礎(chǔ)設(shè)施和鐵路車輛上進(jìn)行大量投資。(4)Vasile Nicolae Olievschi, “Rail Transport: Framework for Improving Railway Sector Performance in Sub-Saharan Africa,” pdf, p.13.

除了鐵路養(yǎng)護(hù)狀況和運行條件較差以外，這些大多由殖民時期宗主國所建立的鐵路普遍存在著鐵路密度小、聯(lián)通程度低、地區(qū)差異明顯、軌距不統(tǒng)一等特征。2010年撒哈拉以南非洲每公里線路長度的平均鐵路密度為90萬運輸單位(5)運輸單位(traffic units)是運送凈噸數(shù)和客運里程之和組成的統(tǒng)計單位，盡管它作為一種指標(biāo)有一定的局限性，但其仍是一種被廣泛使用的簡單衡量標(biāo)準(zhǔn)。，相較之下，中國的鐵路密度是其53.1倍，印度是其27.3倍，南非是其6.3倍，摩洛哥是其5.1倍。(6)African Development Bank, “Rail Infrastructure in Africa: Financing Policy Options,” pdf, p.52.區(qū)域內(nèi)的鐵路發(fā)展程度也存在差異，如表1所示，非洲鐵路網(wǎng)絡(luò)主要集中于北非和南非，而非洲其他地區(qū)的鐵路線路較為有限。除南非與北非部分地區(qū)外，其他地區(qū)或缺少鐵路溝通，或僅依靠單一鐵路聯(lián)通其內(nèi)陸與港口，在東部與南部非洲以外的地區(qū)之間也普遍缺乏鐵路聯(lián)通。

表1 非洲鐵路區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r

非洲各國普遍意識到國內(nèi)與地區(qū)之間鐵路交通滯后這一現(xiàn)實，并認(rèn)為以鐵路為代表的非洲基礎(chǔ)設(shè)施赤字，不僅導(dǎo)致其產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和交易成本增加，而且是阻礙非洲大陸經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要障礙。根據(jù)非洲開發(fā)銀行統(tǒng)計，非洲大陸的貨物運輸成本比發(fā)達(dá)國家高出63%，占到出口總額的30%～50%，而16個非洲內(nèi)陸國家的物流成本更是占其出口總額的75%以上。(7)鄭燕霞 ：《非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前景與中國因素分析》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2014年第6期，第71頁。因此，非洲各國和地區(qū)組織陸續(xù)頒布多個鐵路建設(shè)計劃，旨在改善國內(nèi)糟糕的鐵路運輸狀況與提升區(qū)域間鐵路聯(lián)通程度。(8)2004年1月，非洲鐵路聯(lián)盟第31屆大會提出實現(xiàn)整個非洲大陸鐵路一體化決議；同年10月，非洲鐵路聯(lián)盟提出“十大鐵路通道”的倡議；2012年1月，第18屆非洲聯(lián)盟首腦峰會通過了非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計劃(PIDA)，對現(xiàn)有跨區(qū)域交通項目進(jìn)行整合與補(bǔ)充，確定七大跨國跨區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施重點項目，加快鐵路聯(lián)通和港口運力建設(shè)。同時非洲各地區(qū)也陸續(xù)制定了與本地區(qū)內(nèi)鐵路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相關(guān)的計劃，如2009年東非共同體成員簽署的《東非鐵路建設(shè)計劃》。(9)關(guān)于非洲各地區(qū)的鐵路建設(shè)計劃，詳見《非洲規(guī)劃地區(qū)一體化交通，共同應(yīng)對地區(qū)安全危機(jī)：非洲要打造全球經(jīng)濟(jì)新增長極》， http://world.people.com.cn/GB/17391010.html；苑基榮 ：《非洲掀起鐵路建設(shè)高潮》，http://world.people.com.cn/GB/57507/17378971.html。然而，非洲大陸強(qiáng)烈的鐵路建設(shè)需求卻面臨著巨額的資金缺口。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2010～2020年撒哈拉以南非洲國家每年需在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投入933億美元，資金缺口達(dá)300 億美元。非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計劃中提到的2012～2020 年優(yōu)先發(fā)展項目資金需求為680 億美元，融資缺口高達(dá)380億美元。(10)郝睿、蒲大可、許蔓 ：《中國參與非洲基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)研究》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2015年第11期，第35～36頁。為改善鐵路聯(lián)通狀況，填補(bǔ)資金與技術(shù)缺口，相關(guān)國際鐵路建設(shè)合作得到重視并不斷深化，非洲大陸也迎來了鐵路建設(shè)的新一輪高潮。而在此過程中，憑借著國內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)中積累的豐富經(jīng)驗，中國鐵路企業(yè)逐漸“走出去”，并成為非洲新一輪鐵路建設(shè)的主要參與方之一。

(二)中國在非鐵路建設(shè)項目

中國在非洲的鐵路項目建設(shè)可以追溯到上世紀(jì)70年代的坦贊鐵路。當(dāng)時中非的鐵路合作，政治因素要顯著高于經(jīng)濟(jì)因素。擺脫國際孤立局面，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量是中國領(lǐng)導(dǎo)人做出這一決策的直接原因，這也與該時期中國所奉行的國際主義外交政策相匹配。(11)沈喜彭 ：《中國援建坦贊鐵路：決策、實施與影響》，華東師范大學(xué)博士論文2009年，第44頁。援建鐵路作為一種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施合作模式，容易保證鐵路承建國與東道國之間求同存異，從而避免復(fù)雜因素對項目建設(shè)的不良影響。然而這一種鐵路援建模式盡管帶來了顯著的政治和外交收益，卻因為較高的經(jīng)濟(jì)成本而不可持續(xù)。

正因如此，在中國實行改革開放，將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上后，這一模式也得到調(diào)整，開始更為強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)合作中的互利基礎(chǔ)。隨著中國改革開放的逐漸深入和國內(nèi)生產(chǎn)研發(fā)水平的不斷提升，中非鐵路合作也逐漸從20世紀(jì)80～90年代的中國企業(yè)參與非洲鐵路的工程承包項目為主，向配套設(shè)施出口、乃至產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)輸出與技術(shù)轉(zhuǎn)讓的方向轉(zhuǎn)變，鐵路合作模式不斷得到發(fā)展深化。相應(yīng)的，中國在非洲交通基礎(chǔ)設(shè)施上的資金投入也不斷增長。相關(guān)資料顯示，中國對非國際直接投資主要集中于資源和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，而在基礎(chǔ)設(shè)施投資中，特別是交通部分的鐵路項目占據(jù)了較大比重。(12)Raphael Kaplinsky and Mike Morris, “Chinese FDI in Sub-Saharan Africa: Engaging with Large Dragons,” The European Journal of Development Research, Vol.21, No.4, 2009, p.560.在2000～2014年中國對非洲國家貸款中，交通部門的比重最大，為242億美元；其中鐵路部分為95億美元，占交通部門的39%。(13)Deborah Brautigam and Jyhjong Hwang, “Eastern Promises: New Data on Chinese Loans in Africa, 2000 to 2014,” pdf, p.10.根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2007～2019年中國在非完成或在建的主要鐵路項目共32個，涵蓋非洲17個國家，線路總長度超過8000公里(具體信息見表2)。

表2 中國在非主要鐵路項目(2007～2019)

(續(xù)表)

(續(xù)表)

作為在非洲鐵路建設(shè)的后來者，中國秉持與先前西方殖民者所截然不同的發(fā)展理念。然而我們發(fā)現(xiàn)，在時間維度上，中國主要的鐵路承建項目集中于所謂“地緣政治回歸”(15)國內(nèi)外關(guān)于“地緣政治回歸”的表述，參見Stewart Patrick and Isabella Bennett, “Geopolitics Is Back and Global Governance Is Out,” https://nationalinterest.org/blog/the-buzz/geopolitics-back%E2%80%94-global-governance-out-12868; Walter Russell Mead, “The Return of Geopolitics,” https://www.foreignaffairs.com/articles/china/2014-04-17/return-geopolitics; 吳心伯 ：《烏克蘭危機(jī)與國際政治變局》，載《失衡與重構(gòu)：復(fù)旦國際戰(zhàn)略報告2014》，http://www.iis.fudan.edu.cn/_upload/article/c1/e8/2b41c9c947c3847c7d6af2aa686f/2664edfe-f39b-468e-81e6-bf6c7c40bcf1.pdf，第58～59頁。階段，這使得中國在非洲的相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動可能面臨顯著的地緣政治壓力；空間維度上，中國主要的鐵路承建項目則表現(xiàn)為在特定區(qū)域某種程度的集聚性，這意味著中國承建企業(yè)對地區(qū)性地緣政治事件與波動極度敏感。承建企業(yè)的性質(zhì)、整體項目的運作模式、以及項目的高額資金投入與長期回報則強(qiáng)化了企業(yè)在地緣政治風(fēng)險中的敏感性與脆弱性。

可以看出，中國公司所承建的鐵路項目主要集中在東非、西非與北非地區(qū)，并有向中非地區(qū)擴(kuò)展的趨勢，這正好彌補(bǔ)了非洲鐵路建設(shè)的短板。在具體國別上，則集中在尼日利亞、蘇丹、安哥拉、肯尼亞、埃塞俄比亞等國。同時，中國企業(yè)在非洲的鐵路項目具有這樣一種特征，即在早期以次區(qū)域內(nèi)單個國家為基點，逐漸向周邊國家與內(nèi)陸國家拓展業(yè)務(wù)，從而呈現(xiàn)出區(qū)域內(nèi)國家相聯(lián)通的某種空間集聚態(tài)勢(見圖1)。

圖1 中國在非鐵路項目的發(fā)展與空間分布

中國在非洲開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目主要受兩方面因素推動。一方面，中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力和經(jīng)驗有助于解決這些國家與地區(qū)鐵路交通發(fā)展?fàn)顩r不佳的問題。這些國家和地區(qū)具有改善其內(nèi)部交通狀況的強(qiáng)烈需求，從而創(chuàng)造了中國與其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作的天然基礎(chǔ)。中國在基礎(chǔ)設(shè)施建造方面的能力與經(jīng)驗?zāi)軌蜉^好地匹配這些地區(qū)與國家間互聯(lián)互通的構(gòu)想與需求，促成項目的簽約和落地。(16)相關(guān)實證研究也表明，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平落后的地區(qū)，對我國對外直接投資(OFDI)的吸引力較大，詳見劉文革、傅詩云、黃玉 ：《地緣政治風(fēng)險與中國對外直接投資的空間分布》，《西部論壇》2019年第1期，第90頁。另一方面，雙方之間良好的政治關(guān)系與政治合作意愿也為此類長期性項目的落地提供了條件。不斷發(fā)展的雙邊政治關(guān)系對于促進(jìn)政治互信、達(dá)成合作共識，進(jìn)而降低中國企業(yè)海外投資風(fēng)險具有十分重要的意義。(17)Quan Li and Tatiana Vashchilko, “Dyadic Military Conflict, Security Alliances, and Bilateral FDI Flows,” Journal of International Business Studies, Vol.41, No.5, 2010, pp.765～782; 張建紅、姜建剛 ：《雙邊政治關(guān)系對中國對外直接投資的影響研究》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2012年第12期，第 133～155 頁。作為東道國制度環(huán)境的一個替代性制度安排，中國與非洲國家之間良好的雙邊關(guān)系能夠有效降低在當(dāng)?shù)亻_展項目所面臨的不確定性，從而促進(jìn)中國企業(yè)在非洲的直接投資。(18)潘鎮(zhèn)、金中坤 ：《雙邊政治關(guān)系、東道國制度風(fēng)險與中國對外直接投資》，《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2015年第6期，第85～97頁。

由于基建這一項目類型以及海外技術(shù)與施工條件限制等因素的影響，中國在非洲的鐵路建設(shè)項目，普遍具有資金投入大、項目工期長、投資回報久、技術(shù)要求高的特征。相較于民營企業(yè)，中國的國企或央企在鐵路建造方面的綜合實力和抗風(fēng)險能力更為雄厚，也能夠更為及時準(zhǔn)確地跟進(jìn)國家政策，因此，這些特征導(dǎo)致中國在非洲開展的大部分鐵路項目主要由國家牽頭，相關(guān)大型國有企業(yè)或中央企業(yè)負(fù)責(zé)籌劃、設(shè)計或施工。

而在項目運作模式方面，中國在非鐵路項目建設(shè)多采用設(shè)計—采購—施工(EPC)模式，該模式又稱“交鑰匙”總承包模式，例如本格拉鐵路、蒙內(nèi)鐵路和亞吉鐵路均采用這種模式。在這一模式下，承建方受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。該模式有利于控制整個工程的管理、進(jìn)度、配置等，確保項目的進(jìn)度、成本和質(zhì)量符合要求，但將以往屬于業(yè)主應(yīng)該承擔(dān)的(如不可抗力)風(fēng)險都?xì)w于承建方，從而使工程總承包的中國企業(yè)面臨更多的風(fēng)險。(19)王戰(zhàn)、張秦 ：《“一帶一路”倡議下中國企業(yè)投資非洲鐵路建設(shè)的違約性風(fēng)險與規(guī)避研究》，《理論月刊》2018年第4期，第176頁。

上述特征使中國在非鐵路項目面對地緣政治風(fēng)險時極度敏感與脆弱。首先地理空間層面的集聚效應(yīng)，雖能有效減少在推進(jìn)地區(qū)互聯(lián)互通進(jìn)程中面臨的阻力，但考慮到地區(qū)內(nèi)地緣政治風(fēng)險的外溢性，各項目在建設(shè)過程中可能面臨地緣政治風(fēng)險集中爆發(fā)帶來的整體性沖擊。其次，國企為主的活動主體使得相關(guān)活動面臨額外的國際地緣政治壓力。再次，鐵路項目的高額投入(特別是先期大量的人員設(shè)備投入)、超長周期與相似的運作模式大大增加了其在地緣政治風(fēng)險中的脆弱性，風(fēng)險一旦爆發(fā)將會給相關(guān)企業(yè)帶來沉重?fù)p失。這在以“脆弱國家”(20)根據(jù)“脆弱國家指數(shù)(Fragile States Index)”，上述國家和地區(qū)長期處于“警戒(alarm)”或“警告(warning)”狀態(tài)，詳見“Fragile States Index Heat Map,” https://fragilestatesindex.org/analytics/fsi-heat-map/。為主要構(gòu)成的非洲各地區(qū)中尤其值得注意，正因如此，有必要進(jìn)一步分析中國在非鐵路項目的地緣政治風(fēng)險以做充分應(yīng)對。

二、中國在非鐵路項目的地緣政治風(fēng)險

目前學(xué)界對于地緣政治風(fēng)險的界定尚未達(dá)成共識，不同學(xué)者或機(jī)構(gòu)基于研究需要和自身對該問題的理解，對這一概念提出了不同定義。例如，美聯(lián)儲一份名為《衡量地緣政治風(fēng)險》的研究報告將地緣政治風(fēng)險定義為“因戰(zhàn)爭、恐襲、國家間關(guān)系緊張等影響國際關(guān)系正常與和平開展的事件所引發(fā)的風(fēng)險……地緣政治風(fēng)險包括這些事件所導(dǎo)致的風(fēng)險，也包括因這些事件、事態(tài)升級而引發(fā)的新的風(fēng)險。”(21)Dario Caldara and Matteo Iacoviello, “Measuring Geopolitical Risk,” https://www.federalreserve.gov/econres/ifdp/files/ifdp1222.pdf.米德爾多爾普(Middeldorp)等人將地緣政治風(fēng)險定義為，國家間或國際組織間的沖突事件對某一國家或區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)具有破壞性影響的狀況。(22)Menno Middeldorp, Jesse Groenewegen and Inge de Vreede, “Outlook 2018: The Economic Impact of Geopolitical Risks Andevents on the Dutch Economy,” https://economics.rabobank.com/publications/2017/december/outlook-2018-the-economic-impact-of-geopolitical-risks/.尼亞克蘇(Marius-Cristian Neacu)認(rèn)為這一概念是指，因國家間沖突和緊張關(guān)系、戰(zhàn)爭、資源爭端、恐怖主義行為等地緣政治因素影響一個國家或地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)活動和行為的事件。(23)Marius-Cristian Neacu, “Geo-Economic vs. Geostrategic Conflicts, Case Study: Russia-Western World,” Strategic Impact, Vol.58, No.1, 2016, pp.13～22.劉文革等認(rèn)為地緣政治風(fēng)險是指國家或地區(qū)因政治動蕩、社會動亂、軍事沖突、恐怖主義活動等突發(fā)性事件，或者因政府治理效率低下、腐敗等非突發(fā)性政治屬性問題而產(chǎn)生的對政治、經(jīng)濟(jì)、社會等帶來不可估量損失的風(fēng)險。(24)劉文革、周洋 ：《地緣政治風(fēng)險指數(shù)構(gòu)建及其跨國比較》，《區(qū)域與全球發(fā)展》2018年第2期，第5～29頁。這些概念存在相似之處，即強(qiáng)調(diào)國際、地區(qū)乃至國家層次的沖突因素對社會經(jīng)濟(jì)活動構(gòu)成的突發(fā)性、消極性影響。同時，考慮到本文著重探討的是海外鐵路項目在地緣政治層面的風(fēng)險形成與應(yīng)對，仍需要與傳統(tǒng)意義上風(fēng)險分析與管控機(jī)制進(jìn)行區(qū)分，例如東道國法律、項目融資等風(fēng)險來源不應(yīng)被納入其中，并且相較于海外風(fēng)險中較多被討論的政治和社會風(fēng)險而言，則需更加強(qiáng)調(diào)地緣因素在其中所發(fā)揮的作用。因此，本文將地緣政治風(fēng)險定義為由地緣因素引發(fā)的政治風(fēng)險，具體而言即國家或非國家行為體對特定地緣空間的開發(fā)、塑造、競爭或控制，造成既有地緣結(jié)構(gòu)與利益結(jié)構(gòu)變化而引發(fā)的政治風(fēng)險。

與傳統(tǒng)的政治風(fēng)險相比，地緣政治風(fēng)險更加強(qiáng)調(diào)地緣因素、國際政治因素、地緣利益結(jié)構(gòu)和施動者要素的影響。(25)張曉通、許子豪 ：《“一帶一路”海外重大項目的地緣政治風(fēng)險與應(yīng)對——概念與理論構(gòu)建》，《國際展望》2020年第3期，第85～87頁。地緣因素意味著對地緣政治風(fēng)險的分析側(cè)重于對不同的地形地貌、氣候類型、經(jīng)濟(jì)潛力、人口分布、文化習(xí)俗、政治權(quán)力的空間分布等方面的差異通過政治向度表現(xiàn)出的實際效應(yīng)。對國際政治因素的強(qiáng)調(diào)意味著對地緣政治風(fēng)險的探討超出了國內(nèi)政治場域而擴(kuò)展為區(qū)域和國際性問題。同時，地緣利益結(jié)構(gòu)作為地緣政治風(fēng)險分析框架的基本要素之一，與地理空間下的多元行為體或施動者之間，共同構(gòu)成了一對互動關(guān)系，具體體現(xiàn)為相關(guān)行為體不僅被動面對著來自地緣層面的作用力，也同時可以作為施動者，通過重大項目的運作打破既有的地理結(jié)構(gòu)與利益結(jié)構(gòu)，引發(fā)地緣政治風(fēng)險。換言之，地緣政治風(fēng)險的來源既可以是外生的，也可能是內(nèi)生的。在此需要說明的是，雖然傳統(tǒng)地緣政治研究一般將國家視為整體，不涉及國家內(nèi)部的族群、政黨等國內(nèi)政治因素，而將這些因素統(tǒng)一歸為政治風(fēng)險的范疇，但本文傾向于模糊這種劃分，而采用一種更為實用主義方法，仍然將部分國內(nèi)政治因素置于這一分析框架當(dāng)中，這主要基于多重考慮。

首先，在較多相關(guān)研究中，如世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《全球風(fēng)險報告》等，國家治理等國內(nèi)層次因素被作為地緣政治風(fēng)險的重要構(gòu)成，這為本文的分類法提供了一定的學(xué)術(shù)性參照。其次，也更為重要的是，國家內(nèi)部因素在影響海外項目開展過程中的作用機(jī)理與邏輯，與我們傳統(tǒng)上探討的國際政治視角是相通或相似的，均是由該維度上的多個行為體之間的沖突性互動，導(dǎo)致突發(fā)性、消極性社會經(jīng)濟(jì)后果的產(chǎn)生。同時，本文認(rèn)為在大部分非洲國家內(nèi)部，中央層面、央地之間以及地方之間表現(xiàn)出一種依托于部族單元的復(fù)雜利益格局，這一結(jié)構(gòu)的形成始終無法排除地緣因素的作用，而被視作單純的政治風(fēng)險。最后，也是與前者相關(guān)的是，正是因為地緣因素的作用，傳統(tǒng)上所探討的國內(nèi)外政治風(fēng)險之間形成了高度的相關(guān)性與聯(lián)動性。一方面，地理空間的形成并不完全服從國家邊界的框定，使得很多國內(nèi)政治問題天然的具有跨國屬性；另一方面，國內(nèi)脆弱的政治穩(wěn)定程度與經(jīng)濟(jì)狀況，以及地理空間的分化和相應(yīng)造成的多元社會形態(tài)，導(dǎo)致一國表現(xiàn)出所謂的“地緣脆弱性”特征。(26)李飛等 ：《國家地緣脆弱性探析——緬甸案例及對中國地緣戰(zhàn)略啟示》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2016年第6期，第737～746頁。在這種情況下，該國不僅易受到外部地緣壓力沖擊，在某些條件的作用下該國國內(nèi)政治風(fēng)險還存在向傳統(tǒng)意義的地緣政治風(fēng)險轉(zhuǎn)化的趨勢，從而具有地區(qū)乃至國際性輻射力。

上述分析表明，對于地緣政治風(fēng)險的研判需要多層次、多方面的整體性分析框架。在此，本文將中國在非鐵路項目的地緣政治風(fēng)險分為三個層次(國際、地區(qū)、國內(nèi))，并具體從兩個方面(外生性和內(nèi)生性)展開論述，其中國際層次主要指超出非洲地區(qū)，即區(qū)域外的影響因素，地區(qū)層次則涵蓋本文所探討的這一區(qū)域內(nèi)的地緣政治風(fēng)險，同時將國家作為一個整體來對待，而國內(nèi)層面則試圖深入到國家這一主要地緣行為體之內(nèi)，探討其他非國家地緣行為體以及他們在政治場域中的具體形態(tài)及所體現(xiàn)出的影響力。

(一)國際層次

更為重要的是，以中國為代表的新興經(jīng)濟(jì)體，雖然在鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具有較為成熟的技術(shù)經(jīng)驗和相對的成本優(yōu)勢，并在這一時期積極對接非洲各國的基建需求，但是隨著全球地緣政治回歸，在對非鐵路承包或鐵路項目出口過程中，也面臨著顯著的地緣政治張力。在海外項目的建設(shè)過程中，承建方往往需要克服東道國國內(nèi)的各種突發(fā)或特殊情況，因此難以按照國內(nèi)所熟悉的項目模式開展工作，造成項目最終的工期和開支情況具有極大的不確定性。同時，作為一個參與非洲發(fā)展援助的“后來者”，新興經(jīng)濟(jì)體不僅會受到在非洲大陸有著長期深耕利益的歐美國家的質(zhì)疑與可能的實質(zhì)挑戰(zhàn)，因為這些國家仍無法擺脫傳統(tǒng)的西方地緣政治思維，傾向于從地緣政治的視角來審視其他國家行為體在非洲的具體活動，而且也可能因為與其他新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略產(chǎn)生重合，從而面對新的經(jīng)濟(jì)競爭。這些因素?zé)o一不給新時期非洲的鐵路建設(shè)帶來持續(xù)且負(fù)面的影響。當(dāng)前，中國在推進(jìn)非洲重大鐵路項目時所面臨的國際性地緣政治風(fēng)險，主要仍來自西方國家基于其“地緣政治想象”(27)對“西方地緣政治想象”的詳細(xì)分析，見科林·弗林特、張曉通 ：《“一帶一路”與地緣政治理論創(chuàng)新》，《外交評論》2016年第3期，第1～24頁。而產(chǎn)生的對中國在非戰(zhàn)略意圖的判斷、質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。鐵路對地緣空間的重新塑造與開發(fā)一定程度上改變了特定區(qū)域內(nèi)的地緣結(jié)構(gòu)，并帶來相關(guān)行為體間權(quán)力與利益的改變乃至重組，因而較容易引發(fā)這些國家的擔(dān)憂。

中國在非洲的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，被視作對非洲重要地理實體，如具有重要戰(zhàn)略價值的區(qū)域、通道、節(jié)點以及資源的潛在控制。盡管在冷戰(zhàn)結(jié)束后，非洲在國際政治中的戰(zhàn)略地位一度下降，但在進(jìn)入21世紀(jì)后，各大國紛紛將目光重新轉(zhuǎn)向非洲，非洲擁有的豐富自然資源、非洲崛起所蘊(yùn)含的重大市場潛力以及新興大國對非經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使大國在非洲經(jīng)濟(jì)利益的競爭在21世紀(jì)后迅速升溫。(28)張春 ：《大國對非政策的差異化發(fā)展及對中非關(guān)系的影響》，載張宏明主編 ：《非洲發(fā)展報告(2014～2015)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第175～176頁。發(fā)達(dá)國家逐漸把對非經(jīng)濟(jì)合作置于國家戰(zhàn)略層面，例如2000年第一屆歐盟—非洲首腦會議、日本的東京非洲發(fā)展國際會議(TICAD)以及2014年首屆美非峰會。(29)盧凌宇、劉鴻武 ：《非洲的可持續(xù)發(fā)展：挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，《國際問題研究》2016年第4期，第56頁。“中國因素”的發(fā)酵，加深了西方大國的危機(jī)感和緊迫感，被認(rèn)為是促使西方國家對非政策從戰(zhàn)略忽視到戰(zhàn)略關(guān)注的最重要原因。(30)張宏明 ：《如何辯證地看待中國在非洲的國際處境：兼論中國何以在大國在非洲新一輪競爭中贏得“戰(zhàn)略主動”》，《西亞非洲》2014年第4期，第8頁。

在此情況下，西方國家有意識地對中國在非活動展開反制措施，通過渲染中國威脅與中國在非“新殖民主義”，試圖影響東道國觀念，對非洲國家的自主外交政策施加外部壓力。例如，2006年2月在訪問尼日利亞時，英國外交大臣杰克·斯特勞稱“中國今天在非洲所做的，多數(shù)是150年前我們在非洲做的”；美國國務(wù)卿蒂勒森在2018年5月也表示，非洲國家應(yīng)該警惕中國的“掠奪性貸款”(predatory loan practices)。(31)Aaron Maasho, “Africa Should Avoid Forfeiting Sovereignty to China over Loans: Tillerson,” https://www.reuters.com/article/us-usa-africa/africa-should-avoid-forfeiting-sovereignty-to-china-over-loans-tillerson-idUSKCN1GK114.概括而言，對中國“新殖民主義”的指責(zé)遵循著這樣一種固定邏輯：一方面，中國在非大型項目，如鐵路建設(shè)等，創(chuàng)造了極其龐大的債務(wù)規(guī)模，使得東道國無力償還，只能通過資源、土地、運營權(quán)出讓等方式予以償還，因此是一種變相的“掠奪行徑”；另一方面，通過在各地修建鐵路、公路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，中國能夠更好地保證將這些國家的原材料和戰(zhàn)略資源輸送回國。(32)關(guān)于對中國“新殖民主義”的指責(zé)，詳見Akol Nyok Akol Dok and Bradley A. Thayer, “Why China Is Taking over Africa’s Resources One Country at a Time,” https://nationalinterest.org/blog/buzz/why-china-taking-over-africas-resources-one-country-time-70526; Anthony Kleven, “Belt and Road: Colonialism with Chinese Characteristics,” https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/belt-and-road-colonialism-chinese-characteristics; Xiaochen Su, “Why Chinese Infrastructure Loans in Africa Represent a Brand-New Type of Neocolonialism,” https://thediplomat.com/2017/06/why-chinese-infrastructural-loans-in-africa-represent-a-brand-new-type-of-neocolonialism/。來自海外媒體和學(xué)者的具體反駁，詳見Deborah Br?utigam, “U.S. Politicians Get China in Africa All Wrong,” https://www.washingtonpost.com/news/theworldpost/wp/2018/04/12/china-africa/。盡管并無充分證據(jù)支撐，但這種指責(zé)的確給中國在非洲的鐵路項目建設(shè)制造了嚴(yán)重的外部輿論壓力，并在一定程度上影響到東道國領(lǐng)導(dǎo)人和普通民眾對中國意圖的認(rèn)知，從而阻礙了相關(guān)項目的落實。

同時，作為“一帶一路”倡議下的發(fā)展合作，中國在非洲許多地區(qū)開展的鐵路項目，被進(jìn)一步認(rèn)為是中國經(jīng)濟(jì)外交戰(zhàn)略(economic statecraft)，即經(jīng)濟(jì)手段的戰(zhàn)略性使用。拉斐爾·卡普林斯基(Raphael Kaplinsky)等學(xué)者認(rèn)為，中國對撒哈拉以南非洲的影響“不是單純的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”，而要從更為廣泛的援助、地緣政治和發(fā)展的視角來理解。(33)Raphael Kaplinsky, Dorothy McCormick and Mike Morris, “The Impact of China on Sub Saharan Africa,” https://pdfs.semanticscholar.org/c6ab/c90c6a5584dab5d6c50ab9e03f9dab9221fe.pdf; Giles Mohan and Marcus Power, “New African Choices? The Politics of Chinese Engagement,” Review of African Political Economy, Vol.35, No.115, 2008, p.24.中國在非項目不只局限于保障本國能源安全和原料供應(yīng)(34)Friedrich Wu and Koh De Wei, “From Financial Assets to Financial Statecraft: The Case of China and Emerging Economies of Africa and Latin America,” Journal of Contemporary China, Vol.23, No.89, 2014, pp.781～803; Ana Cristina Alves, “Chinese Economic Statecraft: A Comparative Study of China’s Oil-backed Loans in Angola and Brazil,” Journal of Current Chinese Affairs, Vol.42, Issue 1, 2013, pp.99～130.，還兼具實現(xiàn)政治利益的目標(biāo)，如要求非洲國家恪守“一個中國”原則等，(35)Chris Alden and Martyn Davies, “A Profile of the Operations of Chinese Multinationals in Africa,” South African Journal of International Affairs, Vol.13, No.1, 2006, pp.83～96; Piet Konings, “China and Africa: Building a Strategic Partnership,” Journal of Developing Societies, Vol.23, Issue 3, 2007, p.361.中國通過廣泛的經(jīng)濟(jì)合作與戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的建立，從一定程度上影響到東道國的政治立場，實現(xiàn)其財富向權(quán)力與政治影響力的轉(zhuǎn)化。(36)James Reilly, “China’s Economic Statecraft: Turning Wealth into Power,” https://www.lowyinstitute.org/sites/default/files/reilly_chinas_economic_statecraft_web_0.pdf.這種解讀本身無可厚非，因為當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)外交的重要任務(wù)之一，就是通過經(jīng)濟(jì)手段維護(hù)自身的安全與政治利益，而不再局限于確保經(jīng)濟(jì)收益與經(jīng)濟(jì)成果。(37)李巍、孫憶 ：《理解中國經(jīng)濟(jì)外交》，《外交評論》2014年第4期，第3頁；張曉通 ：《中國經(jīng)濟(jì)外交理論構(gòu)建：一項初步的嘗試》，《外交評論》2013年第6期，第52頁。然而這種地緣政治現(xiàn)實，經(jīng)由所謂“西方地緣政治想象”的演繹，被賦予了現(xiàn)實主義的權(quán)力競爭內(nèi)涵，導(dǎo)致中國在非洲推進(jìn)的鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動，被一部分西方地緣政治精英解讀為懷有地緣政治和軍事動機(jī)的戰(zhàn)略舉措，并威脅到這些國家在地區(qū)內(nèi)所確立的利益格局與力量分配，進(jìn)而引發(fā)中國與西方大國的地緣沖突，構(gòu)成對中國在非上述活動的直接沖擊。(38)科林·弗林特、張曉通 ：《“一帶一路”與地緣政治理論創(chuàng)新》，《外交評論》2016年第3期，第13頁。

(二)地區(qū)層次

在地區(qū)層次上，中國在非洲承建的鐵路項目主要可能面臨兩方面的地緣政治風(fēng)險：一是以族群問題為表征的區(qū)域內(nèi)地緣政治競爭；二是相關(guān)國家圍繞地區(qū)一體化的主導(dǎo)權(quán)爭奪。

撒哈拉以南非洲復(fù)雜的族群構(gòu)成和族群關(guān)系導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性和非結(jié)構(gòu)性暴力活動時有發(fā)生。(39)結(jié)構(gòu)性暴力指由“國家所組織或發(fā)起的針對其他國家和/或本國國民的暴力行為”；非結(jié)構(gòu)性暴力則是指“由包括團(tuán)體和個人在內(nèi)的非國家行為體所組織和/或發(fā)起的主要是針對政府——包括本國和外國政府——的暴力行為”。詳見張春 ：《大國對非政策的差異化發(fā)展及對中非關(guān)系的影響》，載張宏明主編 ：《非洲發(fā)展報告(2014～2015)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第184頁。時至今日，由于非洲諸國仍然未能擺脫脆弱的民族國家建構(gòu)所帶來的考驗，動蕩的國內(nèi)與地區(qū)局勢和多元碎片化的地緣行為體，構(gòu)成了鐵路項目落地與運營的障礙。如索爾·科恩所言，撒哈拉以南非洲至今仍保持一個“原子狀的破碎地帶”，49個民族國家之間以及內(nèi)部一再發(fā)生的沖突讓其變得四分五裂。(40)[美]索爾·科恩著，嚴(yán)春松譯 ：《地緣政治學(xué)：國際關(guān)系的地理學(xué)(第二版)》，上海社會科學(xué)院出版社2011年版，第409頁。根據(jù)索爾·科恩對“破碎地帶”的操作化定義，撒哈拉以南非洲地緣結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性不僅源于其處在地緣戰(zhàn)略轄區(qū)大國的競爭之中，還在于其內(nèi)部的高度分裂狀態(tài)。(41)同上，第50頁。在后殖民時期，非洲大部分民族國家的形成和領(lǐng)土劃分仍沿襲殖民時期的規(guī)劃，這導(dǎo)致原本高度多樣化的族群構(gòu)成被人為割離，為后殖民時期的國家建構(gòu)留下隱患，較為強(qiáng)大的民族國家始終難以建立起來，并使得這一地區(qū)維持著所謂的“原子化”地緣結(jié)構(gòu)。一般而言，在后殖民時期形成的多族群國家中，權(quán)力和資源分配依賴盤根錯節(jié)的本土傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)，于是族群作為特殊的文化與政治單位，被組織和動員起來爭奪與維護(hù)“共有”資源。這種基于利益的族群間互動在訴諸政治權(quán)力后即演化為族群政治形態(tài)，而這種形態(tài)下的沖突模式往往帶有強(qiáng)烈的暴力屬性。(42)《報告精讀|非洲黃皮書：非洲發(fā)展報告(2018～2019)》， https://www.ssap.com.cn/c/2019-09-25/1080890.shtml。當(dāng)這些群體在國家政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)利益和社會資源的分配中無法得到平等和公正對待，暴力則成為他們尋求實現(xiàn)其群體性利益的最終工具。(43)于春洋 ：《族性視野中多民族國家族際政治問題比較研究——基于尼日利亞與印度尼西亞民族國家建構(gòu)的經(jīng)驗觀察》，《國際安全研究》2017年第3期，第32頁。以非洲大湖區(qū)(44)大湖地區(qū)是一個地緣概念，指環(huán)繞維多利亞湖、坦噶尼喀湖和基伍湖的地區(qū)，主要包括布隆迪、中非共和國、剛果(布)、剛果(金)、肯尼亞、盧旺達(dá)、蘇丹、坦桑尼亞、烏干達(dá)和贊比亞等。這一區(qū)域是中國參與東非交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化和后續(xù)鐵路項目推進(jìn)的重點區(qū)域。為例，在冷戰(zhàn)結(jié)束后，以圖西族和胡圖族之間矛盾為代表的族群問題迅速激化，并演變?yōu)槎鄧鴩@剛果(金)而展開的地緣政治競爭，導(dǎo)致地區(qū)內(nèi)國家內(nèi)部族群問題的激化、族群武裝的常態(tài)化與地區(qū)局勢的動蕩，對地區(qū)與國家安全、正常經(jīng)濟(jì)活動的開展產(chǎn)生消極影響。(45)胡洋 ：《非洲大湖地區(qū)地緣關(guān)系與族群問題的關(guān)聯(lián)性研究》，《世界地理研究》2019年第2期，第78～87頁。當(dāng)暴力和沖突事件爆發(fā)時，鐵路項目的建設(shè)、運營往往首當(dāng)其沖受到影響。鐵路設(shè)施，如橋梁、車站、鐵軌等是內(nèi)戰(zhàn)中常見的攻擊目標(biāo)。撒哈拉以南非洲的戰(zhàn)爭和內(nèi)亂，要么破壞鐵路資產(chǎn)，直接阻礙鐵路運輸(安哥拉、厄立特里亞、埃塞俄比亞、莫桑比克)，要么間接地切斷內(nèi)陸鐵路與其港口的聯(lián)系(布基納法索、馬拉維)。頻繁沖突導(dǎo)致目前仍有許多鐵路線路無法運營。(46)Vasile Nicolae Olievschi, “Rail Transport: Framework for Improving Railway Sector Performance in Sub-Saharan Africa,” pdf, p.58.

進(jìn)入新世紀(jì)后，撒哈拉以南非洲局勢漸趨穩(wěn)定，嚴(yán)重妨礙非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各國內(nèi)戰(zhàn)大多已經(jīng)結(jié)束，非洲逐漸實現(xiàn)了和平，結(jié)構(gòu)性沖突威脅在一定程度上減弱。但是，非洲族群沖突開始表現(xiàn)出一些新特征：非洲的沖突及沖突行為體愈發(fā)“碎片化”；武裝沖突具有強(qiáng)烈的跨國性；在爭奪諸如土地和水源等民生資源方面的局部暴力；族群與宗教沖突合流現(xiàn)象突出。(47)胡洋 ：《非洲大湖地區(qū)地緣關(guān)系與族群問題的關(guān)聯(lián)性研究》，《世界地理研究》2019年第2期，第78～87頁。在中國鐵路建設(shè)項目的重點區(qū)域，包括從東非到中部大湖地區(qū)再到西非的尼日利亞，出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性沖突和非結(jié)構(gòu)性沖突交織的趨勢。(48)張春 ：《非結(jié)構(gòu)性暴力增生與非洲動蕩的常態(tài)化》，《當(dāng)代世界》2014年第9期，第44頁。鐵路設(shè)施往往成為內(nèi)戰(zhàn)與社會失穩(wěn)期間被主要攻擊的目標(biāo)。不僅如此，由于此類沖突形態(tài)的外溢化傾向明顯，從而可能對在該區(qū)域內(nèi)集聚的中國鐵路建設(shè)項目產(chǎn)生整體性影響。相關(guān)研究顯示，外部支持或國際干預(yù)、大量難民或人口移動、脆弱的鄰國、族群聯(lián)系(Ethnic Linkages)等因素的存在是沖突外溢的重要條件，(49)關(guān)于沖突外溢(conflict spillover)的研究綜述，詳見William Young et al., Spillover from the Conflict in Syria: An Assessment of the Factors that Aid and Impede the Spread of Violence, The Rand Corporation, 2014, pp.7～14。這使得撒哈拉以南非洲相比其他地區(qū)而言，有著更高的沖突外溢風(fēng)險。(50)Fabrizio Carmignani and Parvinder Kler, “The Geographical Spillover of Armed Conflict in Sub-Saharan Africa,” Economic Systems, Vol.40, Issue 1, 2016, pp.109～119.而在當(dāng)今主權(quán)國家體系下，國家對領(lǐng)土擁有排他性的屬地管轄權(quán)，這意味著中國無法對發(fā)生在領(lǐng)土之外的政治動蕩采取強(qiáng)制性措施，因此對外投資在面對當(dāng)?shù)卣謩邮帟r十分脆弱。而且沖突的外溢還可能進(jìn)一步影響到經(jīng)濟(jì)增長，并導(dǎo)致鐵路項目的運營和效益受到影響。(51)Olaf J. De Groot, “The Spillover Effects of Conflict on Economic Growth in Neighbouring Countries in Africa,” Defence and Peace Economics, Vol.21, Issue 2, 2010, pp.149～164.

另一方面，撒哈拉以南各區(qū)域內(nèi)部的地緣經(jīng)濟(jì)競爭進(jìn)一步加劇，并具體表現(xiàn)為各國對地區(qū)經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化主導(dǎo)權(quán)的爭奪。非洲地緣格局主要依托東西南北中五個地緣特征明確的“國家集團(tuán)”，隨著這些區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化構(gòu)想陸續(xù)出臺，相應(yīng)的地緣經(jīng)濟(jì)競爭也逐漸顯現(xiàn)。在這些國家集團(tuán)中，核心國家或所謂“力量中心”能夠?qū)崿F(xiàn)對該地區(qū)其他國家的輻射效應(yīng)，并在一定程度上主導(dǎo)區(qū)域內(nèi)議題，使得地區(qū)性經(jīng)濟(jì)倡議或互聯(lián)互通規(guī)劃能夠得到更為整體性且有效的推進(jìn)，例如南非和尼日利亞在各自所屬的次區(qū)域互聯(lián)互通建設(shè)中所發(fā)揮的樞紐作用。然而在東非和中非等中國承建鐵路項目已經(jīng)簽約或落地的區(qū)域，卻明顯缺乏上述核心國家對地區(qū)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，相反，鐵路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項目可能成為區(qū)域內(nèi)幾個較強(qiáng)國家爭奪區(qū)域一體化主導(dǎo)權(quán)或話語權(quán)的博弈場，從而對中國企業(yè)參與非洲互聯(lián)互通建設(shè)構(gòu)成掣肘。以東非為例，盡管東非國家簽署了《東非鐵路建設(shè)方案》，但這只表明各國在戰(zhàn)略層面認(rèn)可持續(xù)加強(qiáng)東非鐵路網(wǎng)建設(shè)，而并沒有就新建鐵路的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、具體走向等細(xì)節(jié)問題達(dá)成具有約束力的共識。圍繞新建鐵路標(biāo)準(zhǔn)、線路走向等問題，東非各國，特別是肯尼亞、坦桑尼亞兩大經(jīng)濟(jì)體展開對東非一體化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的競爭，形成了兩種不同的鐵路建設(shè)合作機(jī)制并建設(shè)了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)完全不同的標(biāo)準(zhǔn)軌鐵路。(52)鄧延庭 ：《“一帶一路”倡議引領(lǐng)下的東非現(xiàn)代化鐵路互聯(lián)互通建設(shè)》，《西亞非洲》2019年第2期，第17～18頁?！爸袊鴺?biāo)準(zhǔn)”在肯尼亞落地，而最終在坦桑尼亞出局，(53)在坦桑尼亞正在修建的中央線標(biāo)軌鐵路項目中，中國企業(yè)最終出局，該鐵路一期項目由來自土耳其、葡萄牙和坦桑尼亞的公司共同修建。這條鐵路計劃從達(dá)累斯薩拉姆連接到坦北部邊境，與布隆迪、剛果金相連接。若大湖地區(qū)的國際樞紐烏干達(dá)最終選擇對接坦桑尼亞中央通道鐵路，則很可能在盧旺達(dá)、布隆迪、南蘇丹等國引發(fā)連鎖效應(yīng)，使“中國標(biāo)準(zhǔn)”挺進(jìn)大湖地區(qū)的進(jìn)程受挫，為東非國家間建設(shè)完整的鐵路網(wǎng)增添極大不確定性。(54)鄧延庭 ：《“一帶一路”倡議引領(lǐng)下的東非現(xiàn)代化鐵路互聯(lián)互通建設(shè)》，《西亞非洲》2019年第2期，第18頁。

(三)國內(nèi)層次

在國內(nèi)層次，鐵路建設(shè)所關(guān)系到的資源分配與公平問題可能在東道國國內(nèi)引發(fā)地緣政治風(fēng)險。新的鐵路建設(shè)和使用意味著對原有的地理空間進(jìn)行新的安排和劃分，往往能帶動沿線居民點經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此容易產(chǎn)生資源分配的公平問題，引起國內(nèi)政治派系和地方勢力的反對和互相沖突?？紤]到撒哈拉以南非洲國家普遍經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)體量有限，國內(nèi)鐵路項目可能作為涉及國計民生的重大項目，影響到國內(nèi)多個方面。

首先，在中央政府及政治安排層面，東道國國內(nèi)存在的長期性族群競爭往往具體化為激烈的黨派斗爭，無論是執(zhí)政黨還是反對黨，都傾向于反映其所代表的主體族群的利益，從而威脅到國內(nèi)其他族群的切身利益，因而成為彼此攻訐的對象。由于中國與東道國簽署的鐵路項目大多數(shù)為政府間合作的一部分，加之鐵路建設(shè)項目的龐大體量，這些項目不可避免地被視作東道國現(xiàn)任政府執(zhí)政期間內(nèi)的“標(biāo)志性工程”，容易遭致反對黨的猛烈攻擊，成為黨派斗爭的標(biāo)靶。正因如此，中國在非鐵路建設(shè)項目具有高度政治敏感性，很多項目因為東道國的政治權(quán)力更迭而受到波及，被迫擱置。

其次，鐵路建設(shè)對沿線地區(qū)與非沿線地區(qū)、以及沿線不同地區(qū)之間利益格局的重塑，加劇了地緣政治風(fēng)險。鑒于中國在非鐵路建設(shè)項目多為聯(lián)通東道國沿海港口與內(nèi)陸節(jié)點的線路，這些線路往往穿越多個地緣和文化區(qū)域，具有復(fù)雜且深刻的地緣利益格局和長期性的地方行為體之間的利益博弈，這不僅會給相關(guān)項目的推進(jìn)帶來挑戰(zhàn)，更為關(guān)鍵的是，新的鐵路建設(shè)對這些地區(qū)地緣利益格局的重塑可能激化并引爆新的矛盾點，從而進(jìn)一步限制鐵路的建設(shè)進(jìn)度。以尼日利亞鐵路現(xiàn)代化項目為例，該項目計劃聯(lián)通尼日利亞南北地區(qū)，而這兩大地區(qū)具有截然不同的族群構(gòu)成、宗教信仰和文化傳統(tǒng)。自2006年中國和尼日利亞完成該項目的簽約以來，鐵路修建進(jìn)度不斷受阻，直到2016年該項目的第一標(biāo)段阿卡鐵路才完成交付。盡管資金問題是該項目推進(jìn)的主要障礙，但深刻原因則是上述地緣政治風(fēng)險，特別是地區(qū)局勢動蕩和地方關(guān)系難以協(xié)調(diào)，影響到中國進(jìn)出口銀行對項目貸款的評估，進(jìn)而導(dǎo)致資金不到位的情況。(55)路炳陽 ：《中國鐵建尼日利亞83億美元超級工程12年終落地》，http://www.cb.com.cn/zjssb/2018_0518/1236005.html。

三、案例分析：東非鐵路一體化

為具體分析中國在非洲鐵路項目建設(shè)所面臨的地緣政治風(fēng)險，本文主要選取中國企業(yè)參與的東非鐵路一體化項目，特別是肯尼亞的蒙內(nèi)鐵路和內(nèi)馬鐵路，作為案例進(jìn)行研究。

蒙巴薩—內(nèi)羅畢標(biāo)軌鐵路(簡稱蒙內(nèi)鐵路)是中國企業(yè)所承建的一條全線采用中國標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)軌鐵路，也是肯尼亞獨立以來的最大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，還是其獨立以后建設(shè)的首條鐵路。該鐵路全長約480公里，東起肯尼亞東部港口蒙巴薩，西至首都內(nèi)羅畢，于2014年9月開工，2017年5月31日建成通車。內(nèi)羅畢—馬拉巴標(biāo)軌鐵路(簡稱內(nèi)馬鐵路)，是蒙內(nèi)鐵路向肯尼亞西北部的延伸，終點位于肯尼亞西部邊境城鎮(zhèn)馬拉巴，全長487.5公里，其一期工程于2019年10月通車。作為東非鐵路建設(shè)計劃中北部走廊的重要組成部分，蒙內(nèi)鐵路及其延伸線內(nèi)馬鐵路的建成，不僅將有效改善肯尼亞境內(nèi)的交通狀況，助力其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還成為推動?xùn)|非區(qū)域互聯(lián)互通的關(guān)鍵步驟。然而，即便是這條肯尼亞政府的“政績工程”與“中國標(biāo)準(zhǔn)”走出去的典型項目，其項目推進(jìn)也并非一帆風(fēng)順，前文所述的地緣政治因素在該項目的建設(shè)過程中產(chǎn)生顯著影響。

相對而言，“非洲之角”等具有重要地緣戰(zhàn)略意義的區(qū)域和幾內(nèi)亞灣沿岸(如尼日利亞、安哥拉)重要的石油出口國能夠獲得來自西方國家的重視，因此和這些區(qū)域內(nèi)的國家相比，中國在肯尼亞的經(jīng)濟(jì)活動較不容易觸及西方大國的敏感反應(yīng)，中國在肯尼亞的鐵路項目可以面對較少的國際性地緣政治壓力。(56)這并不是說國際層面的地緣政治風(fēng)險在該項目中不存在，相反，正是因為地區(qū)和國內(nèi)地緣政治風(fēng)險的持續(xù)性發(fā)酵，給西方國家攻擊該鐵路項目提供了有力的抓手。關(guān)于這一問題，后文將具體論述。地區(qū)性以及國內(nèi)地緣政治壓力的釋放成為蒙內(nèi)鐵路項目風(fēng)險的主要來源。一方面，肯尼亞與坦桑尼亞是東非鐵路建設(shè)方案中唯一兩個沿海國家，他們之間的競爭關(guān)系，以及肯尼亞與其他內(nèi)陸國家的協(xié)調(diào)對于蒙內(nèi)鐵路能否實現(xiàn)更大效益至關(guān)重要；(57)需要說明的是，由于蒙內(nèi)鐵路全程建于肯尼亞境內(nèi)，其建設(shè)本身不涉及與區(qū)域內(nèi)其他國家的合作與協(xié)調(diào)關(guān)系，但作為東非鐵路建設(shè)計劃中北部走廊的重要組成部分，該項目卻無法繞開上述問題。雖然鐵路效益其本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)問題，但卻涉及到地緣政治與地緣經(jīng)濟(jì)博弈，并極大程度上關(guān)乎未來肯尼亞的戰(zhàn)略前景。另一方面，肯尼亞國內(nèi)政治生態(tài)和地方社群聯(lián)系，則構(gòu)成對項目本身的直接影響。正如一些學(xué)者所言，“(肯尼亞蒙內(nèi))標(biāo)準(zhǔn)軌鐵路的大多數(shù)爭議源于肯尼亞的政治文化及其國家和地方層面治理機(jī)構(gòu)的不協(xié)調(diào)配置”。(58)Uwe Wissenbach and Yuan Wang, “African Politics Meets Chinese Engineers: The Chinese-built Standard Gauge Railway Project in Kenya and East Africa,” pdf, p.4.

(一)國內(nèi)層面：族群與民主政治的疊加和鐵路對當(dāng)?shù)乩娼Y(jié)構(gòu)的打破

肯尼亞的國內(nèi)政治生態(tài)表現(xiàn)為族群政治與多黨競爭選舉疊加的復(fù)雜狀態(tài)，導(dǎo)致以現(xiàn)任總統(tǒng)肯雅塔為代表的基庫尤族和以反對黨領(lǐng)袖奧廷加為代表的盧奧族的斗爭，擴(kuò)展到反對派對蒙內(nèi)鐵路以及內(nèi)馬鐵路在簽約與建設(shè)過程中所產(chǎn)生的各種問題的批評。肯尼亞總統(tǒng)肯雅塔將蒙內(nèi)鐵路視作其任內(nèi)的重大舉措，因此不斷敦促中方企業(yè)，希望該項目能夠在2017年8月肯尼亞大選前完成，避免大選對項目建設(shè)的影響，同時將這條鐵路作為其任內(nèi)簽署并完成的重要民生工程，助力其選情。(59)Uwe Wissenbach and Yuan Wang, “African Politics Meets Chinese Engineers: The Chinese-built Standard Gauge Railway Project in Kenya and East Africa,” pdf, p.4.相應(yīng)地，以奧廷加為代表的盧奧族反對派，則批評該鐵路是總統(tǒng)的“寵物工程”，并要求對項目過程可能具有的黑箱操作、腐敗和權(quán)力尋租等問題展開調(diào)查。奧廷加本人則將徹查肯尼亞鐵路建設(shè)中的超支和腐敗問題作為其當(dāng)選總統(tǒng)后的施政舉措。(60)Stephen Mkawale And Robert Kiplangat, “Raila Odinga: Jubilee Leaders Took Sh130 Billion SGR Bribe,” https://www.standardmedia.co.ke/article/2001245393/raila-odinga-jubilee-leaders-took-sh130-billion-sgr-bribe; 鄧延庭 ：《“一帶一路”倡議引領(lǐng)下的東非現(xiàn)代化鐵路互聯(lián)互通建設(shè)》，《西亞非洲》2019年第2期，第16頁。在鐵路線路規(guī)劃和合同提交國會審議過程中，最直言不諱的批評者是來自卡倫金部落的國會議員。(61)Uwe Wissenbach and Yuan Wang, “African Politics Meets Chinese Engineers: The Chinese-built Standard Gauge Railway Project in Kenya and East Africa,” pdf, p.11.可以預(yù)見的是，在之后的大選中，如果反對派領(lǐng)導(dǎo)人成功當(dāng)選，他們可能將蒙內(nèi)鐵路項目作為論證其自身執(zhí)政合法性的重點議題，進(jìn)而影響這一項目在肯尼亞的推進(jìn)。

在肯尼亞地方社會，由于不同族群和社會經(jīng)濟(jì)團(tuán)體之間呈現(xiàn)出長期性的緊張關(guān)系，蒙內(nèi)鐵路的建設(shè)對沿線地區(qū)與非沿線地區(qū)、以及沿線不同地區(qū)之間利益格局的重塑，激化了這一矛盾。隨著鐵路項目的推進(jìn)，并非所有的本地群體都享有平等的就業(yè)機(jī)會或平等分享鐵路所帶來的其他經(jīng)濟(jì)利益，隨之產(chǎn)生的工資、就業(yè)福利、土地補(bǔ)償、環(huán)境影響和供應(yīng)合同等方面的糾紛，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、地方當(dāng)局和中國管理者之間的分歧。(62)Ibid., p.15.以蒙內(nèi)鐵路建設(shè)期間的征地問題為例，肯尼亞土地高度私有化，其地方首長由當(dāng)?shù)剡x民選舉產(chǎn)生，而非總統(tǒng)任命，因而總統(tǒng)對土地征用沒有直接管轄權(quán)。不僅如此，地方部落關(guān)系復(fù)雜以及政府工作效率低等種種因素，給征地工作帶來較大難度和不確定性。在鐵路沿線的紅線征地范圍內(nèi)的土地權(quán)屬情況相對復(fù)雜，有相當(dāng)一部分土地權(quán)屬不明，難以確認(rèn)地權(quán)人，也有不少地權(quán)重疊，且無名稱編號，因此一些爭議地段無法完成征地工作。(63)李雯霏 ：《以蒙內(nèi)鐵路為例淺析新時期中非合作模式》，《中國商論》2019年第19期，第67頁。土地糾紛，特別是賠償方面的糾紛，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝伺c地方當(dāng)局和中國管理者對立起來，承建的中國企業(yè)甚至可能受征地問題牽連而成為被告，因此大量的征地拆遷問題也困擾著承建的中國企業(yè)。受征地問題的影響，鐵路項目建設(shè)進(jìn)展緩慢。例如，2014年11月，鐵路修建涉及的地權(quán)糾紛案件交由肯尼亞最高法院審理，承建的中國企業(yè)被作為第三被告并最終敗訴。作為審理的結(jié)果之一，其中一段鐵路的建設(shè)被暫時叫停。(64)王衍 ：《解碼蒙內(nèi)鐵路：當(dāng)中國速度遭遇非洲民主》，《鳳凰周刊》2015年第7期，第30頁。

(二)地區(qū)層面：與地區(qū)內(nèi)其他國家的利益協(xié)調(diào)與博弈

作為東非鐵路一體化建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，2009年東非共同體成員簽署的《東非鐵路建設(shè)方案》確立了一個囊括肯尼亞、坦桑尼亞、烏干達(dá)、盧旺達(dá)、布隆迪，并進(jìn)一步拓展到南蘇丹、埃塞俄比亞和剛果(金)的鐵路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃。這一規(guī)劃對于東非乃至中非地區(qū)內(nèi)陸國家獲取出?？诰哂袠O大意義。在此規(guī)劃中，僅有的兩個沿海國家——肯尼亞和坦桑尼亞，能否提供合適的鐵路項目對接內(nèi)陸國家的出海需求，是該鐵路規(guī)劃起步的關(guān)鍵。未來東非鐵路網(wǎng)絡(luò)的最終建成，將為這一線路帶來巨大的經(jīng)濟(jì)收益并顯著提升線路所經(jīng)國家在地區(qū)內(nèi)的戰(zhàn)略地位。正因如此，肯尼亞和坦桑尼亞分別提出各自的區(qū)域一體化設(shè)想并建設(shè)了相應(yīng)的鐵路項目以對接其他東非內(nèi)陸國家。蒙內(nèi)鐵路與內(nèi)馬鐵路即為肯尼亞聯(lián)合烏干達(dá)、盧旺達(dá)以及隨后加入的南蘇丹提出的“北部走廊一體化工程”(Northern Corridor Integration Project)的重要部分。相對的，坦桑尼亞則聯(lián)合布隆迪、盧旺達(dá)，計劃建設(shè)從達(dá)累斯薩拉姆港出發(fā)，經(jīng)伊薩卡至盧旺達(dá)的基加利，以及從坦桑尼亞凱薩(Keza)至穆松加迪(Musongati)的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)軌鐵路，即中央通道鐵路(Central Corridor/DIKKM Rail)。(65)鄧延庭 ：《“一帶一路”倡議引領(lǐng)下的東非現(xiàn)代化鐵路互聯(lián)互通建設(shè)》，《西亞非洲》2019年第2期，第17～18頁；James Karuhanga, “Tanzania-Rwanda Railway Line on Track, Says Official,” https://www.newtimes.co.rw/section/read/199274。兩國所建設(shè)的標(biāo)軌鐵路采用了完全不同的建造標(biāo)準(zhǔn)，這一定程度上反映了兩國在爭取東非一體化進(jìn)程主導(dǎo)地位的競爭性質(zhì)。(66)Tom Collins, “Kenya vs Tanzania: A Tale of Two Railways,” https://africanbusinessmagazine.com/sectors/infrastructure/kenya-vs-tanzania-a-tale-of-two-railways/.肯尼亞和坦桑尼亞之間的競爭影響了中國在非鐵路建設(shè)項目?！爸袊鴺?biāo)準(zhǔn)”隨著蒙內(nèi)鐵路和內(nèi)馬鐵路一期的完工而在肯尼亞全面落地，但在坦桑尼亞受挫。2015年11月，隨著馬古富力就任坦桑尼亞總統(tǒng)，他開始對前任總統(tǒng)基奎特時期的基建項目進(jìn)行重新審查，并以超支、腐敗等理由終止了中國企業(yè)在坦桑尼亞中標(biāo)的兩個鐵路項目，轉(zhuǎn)而全面采用美國鐵路標(biāo)準(zhǔn)(AREMA)，于2017年2月分別授權(quán)土耳其和葡萄牙的兩家公司建設(shè)達(dá)累斯薩拉姆到莫羅戈羅以及伊薩卡至西北邊境的兩條現(xiàn)代化標(biāo)軌鐵路。(67)“Tanzania Signs New Line Contract,” https://www.railwaygazette.com/africa/tanzania-signs-new-line-contract/43945.article，轉(zhuǎn)引自鄧延庭 ：《“一帶一路”倡議引領(lǐng)下的東非現(xiàn)代化鐵路互聯(lián)互通建設(shè)》，《西亞非洲》2019年第2期，第16～17頁。面對截然不同的兩種地區(qū)聯(lián)通標(biāo)準(zhǔn)，其他東非國家的選擇將影響到中國高鐵項目在東非特別是非洲大湖地區(qū)的推進(jìn)。

因此，肯尼亞和有關(guān)國家在線路選擇上的分歧則可能進(jìn)一步成為地緣政治風(fēng)險的另一個來源。2016年春天，有報道表明盧旺達(dá)計劃修建一條穿過坦桑尼亞的替代鐵路，以連接到翻新后的坦贊鐵路。(68)“Rwanda Wants the Best of Both SGR Worlds, North and Central,” https://www.trademarkea.com/news/rwanda-wants-the-best-of-both-sgr-worlds-north-and-central/.肯尼亞很快宣布了一項新的計劃，將鐵路改道到維多利亞湖岸邊的肯尼亞城鎮(zhèn)基蘇木，而不是肯尼亞—烏干達(dá)邊境城鎮(zhèn)馬拉巴(見圖2)。(69)Gerald Andae, “Kenya to Terminate Railway at Kisumu After Rwanda Exit,” http://www.businessdailyafrica.com/corporate/Kenya-to-terminate-railway-at-Kisumu-after-Rwanda-exit/539550-3207470-lrw47y/index.html.這一聲明激怒了烏干達(dá)并使其取消了一項經(jīng)過肯尼亞的石油管道協(xié)議。作為北部走廊倡議和所謂“志同道合者聯(lián)盟”(coalition of the willing)的一員，盧旺達(dá)和烏干達(dá)的退出將對肯尼亞構(gòu)成挑戰(zhàn)，使得肯尼亞境內(nèi)東非鐵路的成本效益計算發(fā)生巨大變化。(70)Uwe Wissenbach and Yuan Wang, “African Politics Meets Chinese Engineers: The Chinese-built Standard Gauge Railway Project in Kenya and East Africa,” pdf, p.6.由于其東靠肯尼亞，南接坦桑尼亞、盧旺達(dá)，西靠剛果金，北鄰南蘇丹的地緣優(yōu)勢，烏干達(dá)在肯坦兩方之間的選擇將會極大影響到東非鐵路網(wǎng)絡(luò)的最終走向。盡管烏干達(dá)傾向于優(yōu)先對接肯尼亞鐵路，但是不滿于肯尼亞坐地起價，要求其出資參與內(nèi)馬鐵路三期的行為，因而選擇將對接坦桑尼亞中央鐵路作為重要備選方案以迫使肯尼亞在上述問題上做出讓步。(71)鄧延庭 ：《“一帶一路”倡議引領(lǐng)下的東非現(xiàn)代化鐵路互聯(lián)互通建設(shè)》，《西亞非洲》2019年第2期，第16～17頁；Tom Collins, “Kenya vs Tanzania: A Tale of Two Railways,” https://africanbusinessmagazine.com/sectors/infrastructure/kenya-vs-tanzania-a-tale-of-two-railways/。可以預(yù)見的是，肯尼亞、坦桑尼亞和以烏干達(dá)為代表的內(nèi)陸國家在鐵路標(biāo)準(zhǔn)和鐵路選線上的利益博弈，將成為一段時期內(nèi)中國在該地區(qū)鐵路項目推進(jìn)的重要地緣政治風(fēng)險。

圖2 肯尼亞區(qū)域鐵路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃

(三)國際層面：西方國家通過媒體與非政府組織施壓

上述問題特別是肯尼亞國內(nèi)議題的持續(xù)發(fā)酵，給西方國家攻擊該鐵路項目或者以該項目為代表的類似項目，進(jìn)而質(zhì)疑中國在非整體活動提供了有力的抓手。而肯尼亞當(dāng)?shù)亻_放自由的新聞媒體環(huán)境與龐大的非政府組織(NGOs)群體，成為西方國家平衡中國在肯尼亞影響力的主要渠道。

肯尼亞新聞自由開放，因此，作為重要的國際城市與多個國際組織總部所在地，肯尼亞首都內(nèi)羅畢匯聚了世界各大通訊社與媒體。由于蒙內(nèi)鐵路項目對當(dāng)?shù)赜绊懢薮螅@使得在當(dāng)?shù)氐闹袊椖繒r刻被關(guān)注。從競標(biāo)建設(shè)、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)到勞工征用，幾乎每一個環(huán)節(jié)都在輿論的風(fēng)口浪尖。(72)王衍 ：《解碼蒙內(nèi)鐵路：當(dāng)中國速度遭遇非洲民主》，《鳳凰周刊》2015年第7期，第33頁。對中國企業(yè)承建項目的批評，基本集中于參與招標(biāo)中的貪腐行為、鐵路建造給肯尼亞政府帶來的巨大財政負(fù)擔(dān)、鐵路建設(shè)過程中的產(chǎn)權(quán)糾紛、中外員工矛盾或是對環(huán)境的損害等多個方面。(73)西方媒體報道中對中國承建東非鐵路項目的部分批評見Eyder Peralta, “A New Chinese-Funded Railway in Kenya Sparks Debt-Trap Fears,” https://www.npr.org/2018/10/08/641625157/a-new-chinese-funded-railway-in-kenya-sparks-debt-trap-fears; Kimiko de Freytas-Tamura, “Kenyans Fear Chinese-Backed Railway Is Another ‘Lunatic Express’,” https://www.nytimes.com/2017/06/08/world/africa/kenyans-fear-chinese-backed-railway-is-another-lunatic-express.html; Joseph Goldstein, “Kenyans Say Chinese Investment Brings Racism and Discrimination,” https://www.nytimes.com/2018/10/15/world/africa/kenya-china-racism.html; “Chinese Charged over Kenya ‘Railway Scam’,” https://www.bbc.com/news/world-africa-46341910。來自西方和當(dāng)?shù)孛襟w的負(fù)面報道，特別是其中存在的部分不實消息，在蒙內(nèi)鐵路和內(nèi)馬鐵路的后續(xù)建設(shè)過程中對參與其中的中國企業(yè)形成了較強(qiáng)的輿論壓力，使中方承建企業(yè)疲于應(yīng)對，項目推進(jìn)持續(xù)面臨多方面掣肘。

在肯尼亞，發(fā)達(dá)的公民社會與數(shù)量龐大的非政府組織為相關(guān)國家介入該國的基層公共事務(wù)提供了充分的土壤。根據(jù)肯尼亞非政府組織協(xié)調(diào)委員會(The Non-Governmental Organizations Co-ordination Board)的統(tǒng)計，自1992年成立以來，該委員會已登記了近12000個非政府組織。這些數(shù)字以平均每年500個非政府組織的速度增長，他們在幾乎所有的經(jīng)濟(jì)部門都有業(yè)務(wù)，在這個國家的各個角落都可以找到他們的身影。(74)詳見肯尼亞非政府組織協(xié)調(diào)委員會官網(wǎng)，“Who We Are,” https://ngobureau.go.ke/?page_id=8。這些非政府組織大多與西方國家政府聯(lián)系密切，這主要源于兩個方面的原因。一方面，很多活躍于當(dāng)?shù)氐姆钦M織是國際非政府組織的分支機(jī)構(gòu)；另一方面，由于當(dāng)?shù)胤钦M織眾多, 而本國政府資金有限，因此這些非政府組織主要依賴國際資助者，特別是西方國家政府的援助，導(dǎo)致這些組織與其捐贈者之間的依附關(guān)系。(75)王學(xué)軍 ：《非洲非政府組織與中非關(guān)系》，《西亞非洲》2009年第8期，第57～58頁；胡志方 ：《非洲非政府組織與國際資助者關(guān)系探析》，《西亞非洲》2010年第12期，第63～64頁。正如朱莉·赫恩(Julie Hearn)所言，“(由于)缺乏獨立的資金來源和地位，以及在意識形態(tài)和物質(zhì)上將北方和南方聯(lián)系在一起的關(guān)鍵中介作用”，非洲的非政府組織是一種新的“買辦(Compradors)”階級，“使西方國家對非洲的統(tǒng)治永久化”。(76)Julie Hearn, “African NGOs: The New Compradors?” Development and Change, Vol.38, Issue 6, 2007, pp.1095～1110.為獲取稀缺的資金支持，這些組織在運作過程中傾向于以西方價值為衡量標(biāo)準(zhǔn)，或多或少地表現(xiàn)出對中國在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)行為的擔(dān)憂與質(zhì)疑，而通過這些公民社會組織，國際捐贈者成功將其對外政策延伸到東道國國內(nèi)，對中國的鐵路項目構(gòu)成挑戰(zhàn)。

四、結(jié)論及政策建議

相關(guān)研究顯示，中國對外直接投資表現(xiàn)出了某種“風(fēng)險偏好傾向”，(77)參見方英、池建宇 ：《政治風(fēng)險對中國對外直接投資意愿和規(guī)模的影響——基于實物期權(quán)和交易成本的視角》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》2015年第7期，第99～106頁；楊嬌輝、王偉、王曦 ：《我國對外直接投資區(qū)位分布的風(fēng)險偏好：悖論還是假象》，《國際貿(mào)易問題》2015年第5期，第133～144頁。其原因主要集中在以下幾個方面。第一，中國對外投資主體仍以國有企業(yè)為主，投資對象的選擇很多情況下是以政治利益為導(dǎo)向；第二，中國海外投資基礎(chǔ)薄弱且經(jīng)驗不足，因此傾向于到國家環(huán)境評估標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)治理結(jié)構(gòu)要求更為寬松的國家投資，而這些國家的風(fēng)險往往較高；第三，這些國家大多發(fā)展?jié)摿薮螅袕?qiáng)烈的基礎(chǔ)設(shè)施建造需求；第四，對外投資在一定程度上能夠保障國內(nèi)的自然資源與能源供應(yīng)安全。(78)劉文革、傅詩云、黃玉 ：《地緣政治風(fēng)險與中國對外直接投資的空間分布》，《西部論壇》2019年第1期，第90頁。這些驅(qū)動因素意味著中國在非洲等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動，特別是鐵路項目建設(shè)在近期蓬勃發(fā)展的同時，也不可避免地面臨大量潛在的不確定風(fēng)險。隨著地緣政治時代的回歸，非洲特殊的地理區(qū)位和不斷增長的戰(zhàn)略地位，以及鐵路在重塑地緣結(jié)構(gòu)方面的天然屬性，使得中國在非洲的鐵路項目建設(shè)受到來自地緣政治層面的重大挑戰(zhàn)。

具體而言，中國在非鐵路建設(shè)可能面臨來自三個層次(國際、地區(qū)、東道國國內(nèi))的地緣政治風(fēng)險，同時鐵路項目本身也可能引發(fā)甚至加劇上述風(fēng)險爆發(fā)的機(jī)率。首先，西方國家基于其“地緣政治想象”，對中國在非戰(zhàn)略意圖產(chǎn)生誤判與質(zhì)疑，并通過媒體報道或非政府組織渠道延阻中國在非鐵路項目的正常進(jìn)展。其次，非洲次區(qū)域內(nèi)沖突外溢風(fēng)險高，以及區(qū)域各國之間展開的利益協(xié)調(diào)與地緣經(jīng)濟(jì)博弈，對中國積極參與和對接區(qū)域互聯(lián)互通規(guī)劃構(gòu)成挑戰(zhàn)。最后，東道國內(nèi)族群問題與民主政治的疊加，加之鐵路項目本身對當(dāng)?shù)厣鐣娼Y(jié)構(gòu)的打破和固有矛盾的涉入，導(dǎo)致單一鐵路項目的地緣政治風(fēng)險顯著增加。

在認(rèn)識與分析當(dāng)前中國在非洲鐵路建設(shè)所面臨的、以及可能引發(fā)的地緣政治風(fēng)險的基礎(chǔ)上，更應(yīng)該針對不同層次的風(fēng)險，并結(jié)合先前項目開展經(jīng)驗，因地施策，從而有效規(guī)避上述風(fēng)險或充分降低風(fēng)險所帶來的損失。需要指出的是，三個層次的影響因素不是孤立存在，而是聯(lián)動并可能相互轉(zhuǎn)化。非洲顯著的族群問題在國內(nèi)制度的約束下表現(xiàn)為否決型民主政治與不同派別的相互攻訐，以及地方社群利益的高度分化。但如果缺乏足夠的限制與最低程度的共識，這一問題就有可能演化為族群間的直接沖突，并由紛爭中心向域內(nèi)其他國家擴(kuò)散。作為地區(qū)一體化組成部分的鐵路項目，其在區(qū)域協(xié)同層面所遇到的挫折，反過來可能傷害到該鐵路項目的國內(nèi)支持者。同時，中企在東道國國內(nèi)陷入的利益糾葛，可能成為西方國家干預(yù)相關(guān)項目，并污名化中國在非經(jīng)濟(jì)活動的借口。因此，有必要對項目開展過程中產(chǎn)生的地緣政治風(fēng)險挑戰(zhàn)采取更為全面的應(yīng)對策略。

第一，針對國際層面來自大國的壓力，中國可考慮與相關(guān)國際或地區(qū)組織展開合作，通過簽署合作備忘錄等軟法構(gòu)建形式，積極對接其在非洲地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃。這種合作雖然以一定的決策自主性為代價，但能夠借助這些組織在國際發(fā)展或地區(qū)事務(wù)中的權(quán)威性，賦予中國在非項目以充分合法性，真正做到“師出有名”，從而有力回應(yīng)國際質(zhì)疑。同時，通過引入第三方的監(jiān)管，也能夠更好地提升項目透明度，這一方面可以避免中國在非鐵路項目受到相關(guān)指責(zé)，另一方面也可以降低在非中國企業(yè)面臨的高昂制度性交易成本。

第二，針對次區(qū)域合作中，各國在鐵路選線和標(biāo)準(zhǔn)采用等問題上的利益博弈及其可能引發(fā)的地緣政治風(fēng)險，中國應(yīng)發(fā)揮積極作用，推動地區(qū)合作。通過與跨區(qū)域交通走廊參與方分別簽訂雙邊諒解備忘錄或“中國+次區(qū)域組織”等形式，中國可以引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)國家協(xié)同參與鐵路項目建設(shè)。同時通過這種軟法保障性制度，中國可以對自己在區(qū)域互聯(lián)互通建設(shè)中的角色以及鐵路建設(shè)規(guī)劃設(shè)計中的關(guān)鍵作用予以確認(rèn)，(79)韓永紅 ：《“一帶一路”國際合作軟法保障機(jī)制論綱》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第4期，第151～152頁。從而實現(xiàn)跨區(qū)域鐵路項目的穩(wěn)步推進(jìn)。

第三，創(chuàng)新風(fēng)險評估與監(jiān)控機(jī)制，因地制宜加強(qiáng)在東道國國內(nèi)易發(fā)性、長期性風(fēng)險的影響權(quán)重，并考慮引入對當(dāng)?shù)厣鐣娼Y(jié)構(gòu)的細(xì)致評估。傳統(tǒng)的風(fēng)險評估與監(jiān)控機(jī)制依賴一套標(biāo)準(zhǔn)化的科學(xué)評價體系，將地緣政治風(fēng)險拆分為多個評價指標(biāo)，并賦予一定權(quán)重。(80)陽君 ：《國外政治風(fēng)險評估現(xiàn)狀分析》，《國外社會科學(xué)》2018年第4期，第80～83頁。而非洲復(fù)雜的地緣政治結(jié)構(gòu)與多元的社會力量構(gòu)成意味著這一機(jī)制需要針對當(dāng)?shù)厍闆r，特別是極易發(fā)生或長期存在的風(fēng)險指標(biāo)，不斷展開調(diào)適，以求準(zhǔn)確評估當(dāng)?shù)氐牡鼐壵物L(fēng)險。同時，考慮到鐵路對當(dāng)?shù)氐鼐壚娼Y(jié)構(gòu)的重塑作用，有必要將對當(dāng)?shù)厣鐣娼Y(jié)構(gòu)的評估納入到這一機(jī)制當(dāng)中，提前預(yù)估項目進(jìn)駐所帶來的效應(yīng)。

第四，除建立上述機(jī)制以預(yù)防和管控風(fēng)險外，考慮到鐵路項目的特殊性，可嘗試通過項目細(xì)化與拆分，分散鐵路面臨的地緣政治風(fēng)險。作為大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的鐵路建設(shè)，從建造協(xié)議簽訂到項目交付之間的持續(xù)周期長，而用于建造的大型設(shè)備與建造用料等較為固定，一旦投入建設(shè)，在短期之內(nèi)難以轉(zhuǎn)移，這導(dǎo)致鐵路項目對地緣政治風(fēng)險的爆發(fā)表現(xiàn)出更為顯著的脆弱性。持續(xù)的區(qū)域性沖突往往造成鐵路承建方利益的重大損失，這突出表現(xiàn)在利比亞的鐵路建造項目中。2011年因利比亞戰(zhàn)爭爆發(fā)，中企承建的三個鐵路項目均被迫暫停，損失巨大。相關(guān)報道顯示，已建成的車站和已鋪設(shè)的鐵軌受損嚴(yán)重，中國企業(yè)重返項目遙遙無期。(81)Karlos Zurutuza, “Libya’s Train Project Remains off the Rails,” https://www.dw.com/en/libyas-train-project-remains-off-the-rails/a-19565824.基于風(fēng)險預(yù)警與監(jiān)控機(jī)制本身無法迅速且有效地避免利益折損，因此有必要對項目規(guī)模進(jìn)行控制，并對項目建設(shè)進(jìn)行分段化操作，在面對重大變故時，才能夠及時止損。

第五，轉(zhuǎn)變“政府主導(dǎo)式”經(jīng)濟(jì)合作模式與觀念，實現(xiàn)中國在非企業(yè)的本土化戰(zhàn)略，積極承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任。在鐵路前期規(guī)劃與“拿地”以及中期建造過程中，中企往往習(xí)慣性帶入國內(nèi)的項目運作模式，過多依賴與東道國政府的合作而忽視非政府行為體的重要作用，從而引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姷姆锤小?82)關(guān)于這種合作模式的弊端，參見李燦松等 ：《基于行為主體的緬甸排華思潮產(chǎn)生及其原因解析》，《世界地理研究》2015年第2期，第20～30頁；范宏偉 ：《緬甸會成為中國外交改變整體思維的觸發(fā)點》，https://www.guancha.cn/Fan-Hongwei/2014_09_09_264518.shtml。如前文所述，由于部分非政府行為體與西方國家聯(lián)系密切，從而成為外部力量污名化中國項目的工具，中企對其“避而遠(yuǎn)之”，但它們并非“鐵板一塊”。(83)例如，經(jīng)常為西方媒體所引用來質(zhì)疑蒙內(nèi)鐵路環(huán)境效應(yīng)的非政府組織“拯救大象(Save the Elephants)”，其發(fā)布的年度報告的建議更多是“建設(shè)性”的，而非“批評性”的，有助于中企改善在肯尼亞的環(huán)保努力。參見Save the Elephants, “The Effect of the New Standard Gauge Railway (SGR) on Elephant Movements in Tsavo Ecosystem, Kenya (March 2016～March 2018),” https://www.savetheelephants.org/wp-content/uploads/2019/03/2018-Tsavo-tracking-and-monitoring-2-year-report-final-web.pdf。相對而言，由于當(dāng)?shù)胤钦袨轶w，如NGOs或意見領(lǐng)袖，大多為本地成長或在當(dāng)?shù)厣罡嗄辏瑢Ξ?dāng)?shù)厍闆r的了解程度頗深，在當(dāng)?shù)匾灿袕V泛的影響力。因此，為避免鐵路項目在國內(nèi)，特別是地方層面面臨地緣政治風(fēng)險，鐵路承建方可進(jìn)一步加強(qiáng)與當(dāng)?shù)毓裆鐣c非政府組織的溝通與協(xié)作，利用這些非政府行為體在當(dāng)?shù)氐拈L期深耕，為鐵路規(guī)劃與建設(shè)提供智力支持。同時，積極承擔(dān)企業(yè)社會責(zé)任，實現(xiàn)鐵路創(chuàng)造利益的再分配，從而補(bǔ)償因鐵路修建而利益受損的群體，消除項目推進(jìn)障礙。例如，在參與蒙內(nèi)鐵路、內(nèi)馬鐵路過程中，中企積極承擔(dān)社會責(zé)任，發(fā)布《肯尼亞標(biāo)軌鐵路項目年度社會責(zé)任報告》，有力回應(yīng)了相關(guān)質(zhì)疑，獲得當(dāng)?shù)孛癖娕c一些學(xué)者的認(rèn)同。