史田一

從邁錫尼召集各方組建的希臘聯(lián)軍到第三世界國家發(fā)起的“不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)”，再到自由貿(mào)易談判中的十國集團(tuán)，國家間就特定議題組建聯(lián)盟的行為十分常見。同其他國家相比，美國更加熱衷于組建或參與“議題聯(lián)盟”，不僅包括從朝鮮戰(zhàn)爭到打擊伊斯蘭國(ISIS)組建的多國聯(lián)軍，也包括以反洗錢金融行動(dòng)工作組、國際聯(lián)合特遣艦隊(duì)、防擴(kuò)散安全倡議為代表的常態(tài)行動(dòng)類聯(lián)盟，以及在多邊談判領(lǐng)域組建或參與的“雄心之友”(Friends of Ambition)、“漁業(yè)之友”(Friends of Fish)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)聯(lián)合提案集團(tuán)(Joint Proposal in Intellectual Property)等。小布什政府執(zhí)政期間，美國的議題聯(lián)盟行為達(dá)到高峰，由此眾多學(xué)者作出美國同盟政策與外交方式發(fā)生重大變化的判斷。(1)趙嶸 ：《‘9·11’后美國聯(lián)盟戰(zhàn)略的調(diào)整》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2007年第12期，第40～45頁；崔磊 ：《自愿聯(lián)盟與美國外交》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2005年第2期，第71～74頁。此外，奧巴馬執(zhí)政階段也以議題聯(lián)盟形式發(fā)起了“奧德賽黎明”行動(dòng)、打擊伊斯蘭國全球反恐聯(lián)盟、推進(jìn)巴黎氣候大會(huì)的“雄心壯志聯(lián)盟”(High Ambition Coalition)。特朗普政府上臺(tái)之后試圖在世界貿(mào)易組織改革、封殺中國5G技術(shù)、壓縮中國南海空間等議題上結(jié)盟制衡中國，并且在遏制伊朗勢力的“中東戰(zhàn)略聯(lián)盟”倡議受阻的情況下，又拉攏九個(gè)國家組建了中東“護(hù)航聯(lián)盟”，強(qiáng)化對伊朗的海上包圍。

以往對特定議題聯(lián)盟以及美國領(lǐng)導(dǎo)議題聯(lián)盟的案例研究并不鮮見，(2)Amrita Narlikar, International Trade and Developing Countries: Bargaining Coalitions in the GATT and WTO, New York: Routledge, 2003; Amrita Narlikar and Diana Tussie, “The G20 at the Cancun Ministerial: Developing Countries and Their Evolving Coalitions in the WTO,” The World Economy, Vol.27, Issue 7, 2004, pp.947～966; Stewart Patrick, “‘The Mission Determines the Coalition’: The United States and Multilateral Cooperation After 9/11,” in Bruce D. Jones, Shepard Forman and Richard Gowan eds., Cooperating for Peace and Security: Evolving Institutions and Arrangements in a Context of Changing US Security Policy, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, pp.20～44；趙偉明、孫德剛 ：《美國準(zhǔn)聯(lián)盟戰(zhàn)略初探——以伊拉克統(tǒng)一戰(zhàn)線為例》，《西亞非洲》2005年第5期，第46～50頁；賀平 ：《探析全球治理中的“意愿聯(lián)盟”》，《復(fù)旦國際關(guān)系評(píng)論》2016年第2期，第196～216頁；劉豐 ：《聯(lián)合陣線與美國軍事干涉》，《國際安全研究》2013年第6期，第24～37頁；夏立平、馬艷紅 ：《特朗普政府建立南海“議題聯(lián)盟”初論》，《東南亞研究》2018年第6期，第66～84頁；鈕松、伍睿 ：《美國的中東“護(hù)航聯(lián)盟”及其走向》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2019年第12期，第39～45頁；孫德剛、張帥 ：《功能性聯(lián)盟：“阿拉伯之春”以來中東地區(qū)聯(lián)盟政治新范式》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2019年第2期，第1～20頁。然而由于聯(lián)盟合作領(lǐng)域多樣、往往缺少正式條約文件、一般以非正式性與非制度性為顯著特征，學(xué)界不太將此類聯(lián)盟問題進(jìn)行合并研究。(3)劉豐 ：《國際政治中的聯(lián)合陣線》，《外交評(píng)論》2012年第5期，第56～67頁。既有研究在分析美國某項(xiàng)特定議題聯(lián)盟個(gè)案時(shí)提出過一些觀點(diǎn)，例如劉豐、理查德·哈斯提出議題聯(lián)盟具有“靈活性、成本分擔(dān)與合法性支持”的“功能優(yōu)勢論”，(4)劉豐 ：《聯(lián)合陣線與美國軍事干涉》，《國際安全研究》2013年第6期，第24～37頁；[美]理查德·N.哈斯著，陳遙遙、榮凌譯 ：《規(guī)制主義：冷戰(zhàn)后的美國全球戰(zhàn)略》，新華出版社1999年版。凌勝利等學(xué)者提出源于國家間安全合作趨勢變化或者美國同盟戰(zhàn)略變化的“同盟轉(zhuǎn)型論”，(5)Thomas S. Wilkins, “‘Alignment’, not ‘Alliance’: The Shifting Paradigm of International Security Cooperation: Toward a Conceptual Taxonomy of Alignment,” Review of International Studies, Vol.38, Issue 1, 2012, pp.53～76; 凌勝利 ：《聯(lián)盟的轉(zhuǎn)型：一項(xiàng)概念分析》，《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第3期，第11～20頁。也有學(xué)者指出議題聯(lián)盟源于現(xiàn)有的多邊機(jī)制無法滿足美國在某個(gè)時(shí)段對某項(xiàng)特定議題的需求，即“議題需求論”，(6)樊吉社 ：《美國軍控政策的調(diào)整與變革：從制度建設(shè)到志愿者同盟》，《美國研究》2006年第4期，第7～28頁。還有大量文獻(xiàn)認(rèn)為議題聯(lián)盟是小布什政府執(zhí)政期間的行為特色。(7)Stewart Patrick, “‘The Mission Determines the Coalition’: The United States and Multilateral Cooperation After 9/11,” in Bruce D. Jones, Shepard Forman and Richard Gowan eds., Cooperating for Peace and Security: Evolving Institutions and Arrangements in a Context of Changing US Security Policy, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, pp.20～44.

本文認(rèn)為，議題聯(lián)盟與傳統(tǒng)同盟機(jī)制與多邊機(jī)制在起源與運(yùn)行方面有著重大不同，討論這個(gè)問題不僅對豐富聯(lián)盟問題的研究而且對深入理解美國對外行為都意義重大。更加深入的討論美國議題聯(lián)盟行為的起源，一方面需要將美國在不同領(lǐng)域的議題聯(lián)盟行為進(jìn)行合并研究并討論其行為軌跡、行為特征與行為方式，另一方面需要回答美國為什么比其他國家更加熱衷于議題聯(lián)盟行為。這又具體分成了兩個(gè)問題：第一個(gè)問題是議題聯(lián)盟本身的組建方式與功能為何有可能受到國際行為體的青睞？第二個(gè)問題是議題聯(lián)盟這種合作形式為何特別容易受到美國這個(gè)霸權(quán)國的青睞，如果是其他國家成為霸權(quán)國是否會(huì)同樣熱衷于組建議題聯(lián)盟？

一、國際政治中的“議題聯(lián)盟”現(xiàn)象

本文認(rèn)為，議題聯(lián)盟(Issue Coalition)是國際行為體在特定時(shí)機(jī)、針對特定議題、基于共同的利益關(guān)切，聯(lián)合志同道合者形成的聯(lián)合關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，多種類型的議題聯(lián)盟廣泛涌現(xiàn)，在此有必要根據(jù)議題屬性和行為方式對議題聯(lián)盟的類型進(jìn)行區(qū)分。從議題屬性來看，有些議題屬于突發(fā)性議題，有些議題屬于常態(tài)性議題。突發(fā)性議題，需要相關(guān)行為體在短時(shí)間內(nèi)，在聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)者的號(hào)召下，創(chuàng)建聯(lián)合行動(dòng)的戰(zhàn)略工具，以克服既有制度的不足。此類聯(lián)盟屬于快速反應(yīng)型聯(lián)盟，如美國組建多國聯(lián)軍參與阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭、利比亞戰(zhàn)爭、打擊伊斯蘭國聯(lián)合作戰(zhàn)。常態(tài)性議題，需要相關(guān)行為體聯(lián)合立場相近、利益互補(bǔ)或價(jià)值相近的國家，展開常態(tài)協(xié)調(diào)與行動(dòng)。根據(jù)聯(lián)盟行為方式，常態(tài)性議題的聯(lián)盟方式包括兩種。一種是在現(xiàn)有制度之外聯(lián)合志同道合者突破現(xiàn)有制度框架、實(shí)現(xiàn)規(guī)則塑造的常態(tài)行動(dòng)型聯(lián)盟。除了曾發(fā)起的防擴(kuò)散安全倡議、集裝箱安全倡議、區(qū)域海洋安全伙伴倡議、聯(lián)合特遣艦隊(duì)之外，采取此類行為方式的議題聯(lián)盟還包括為改革現(xiàn)有國際經(jīng)濟(jì)秩序而形成的金磚國家集團(tuán)，俄羅斯拉攏歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟國家在跨境結(jié)算中使用統(tǒng)一的電子貨幣，打造“去美元聯(lián)盟”，以實(shí)現(xiàn)“去美元化”，以及俄羅斯—沙特—卡塔爾為調(diào)控全球原油供應(yīng)組建的“油氣聯(lián)盟”。另一種是在現(xiàn)有制度之內(nèi)，為了壯大博弈力量、實(shí)現(xiàn)自身利益與偏好，聯(lián)合相關(guān)行為體與其他行為體或集團(tuán)討價(jià)還價(jià)的議價(jià)博弈型聯(lián)盟。議價(jià)博弈型聯(lián)盟根據(jù)其聯(lián)盟目標(biāo)與多邊進(jìn)程的關(guān)系又可以細(xì)化為兩種形態(tài)，一種形態(tài)是以自由貿(mào)易談判中的凱恩斯集團(tuán)為代表的“進(jìn)取型”聯(lián)盟(Winning Coalition)，此種形態(tài)的聯(lián)盟合作預(yù)期按照自身偏好推進(jìn)某項(xiàng)議程的達(dá)成；另一種形態(tài)是以氣候變化談判中的傘形集團(tuán)(Umbrella Group)為代表的“阻滯型”聯(lián)盟(Blocking Coalition)，此種形態(tài)的聯(lián)盟合作預(yù)期阻止不符合自身利益與偏好的多邊進(jìn)程。

從內(nèi)在特性來看，議題聯(lián)盟具有非正式性、靈活性、外部導(dǎo)向與議題導(dǎo)向的特征。具體來說，非正式性是指議題聯(lián)盟不以正式的法律條約規(guī)定成員的權(quán)利與義務(wù)，也不以正式機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)盟合作。在非正式性基礎(chǔ)上，議題聯(lián)盟可實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，成員義務(wù)也可適當(dāng)增減，聯(lián)盟合作可以迅速締結(jié)也可迅速終止。外部導(dǎo)向的含義是集團(tuán)合作主要目的是通過聚合行為體能力與資源對外部行為體施加影響，不同于歐盟這類主要以內(nèi)部協(xié)調(diào)為合作目的、通過規(guī)則與規(guī)范相互制約的內(nèi)部導(dǎo)向合作。議題導(dǎo)向是指聯(lián)盟成員為增進(jìn)特定議題利益、使該議題治理與行動(dòng)方式符合自身偏好而組成，聯(lián)盟的形成可能以成員國之間的戰(zhàn)略關(guān)系為依托，但并不以全方面提升成員國戰(zhàn)略關(guān)系為目的。由此，議題聯(lián)盟的初始合作門檻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)的同盟機(jī)制與多邊機(jī)制。盡管后文也指出了議題聯(lián)盟有可能隨著態(tài)勢變化與功能需要升級(jí)為同盟機(jī)制與多邊機(jī)制，但是議題聯(lián)盟的發(fā)起并不以正式盟約和制度框架為必要條件。

由其內(nèi)在特性出發(fā)，議題聯(lián)盟在功能上有著區(qū)別于同盟機(jī)制和多邊機(jī)制的優(yōu)勢與劣勢。從優(yōu)勢來說，首先，議題聯(lián)盟可以相對克服“被拋棄”與“被牽連”的同盟困境、正式機(jī)制對行動(dòng)自由的限制以及多邊主義中“集體行為的困境”，能夠提高合作效率。比如，在1995年波斯尼亞空襲和1999年科索沃空襲行動(dòng)中，北約對美方行為的限制、繁瑣的同盟協(xié)調(diào)與指揮機(jī)制對軍事行動(dòng)的延誤，令美國政界對北約機(jī)制的效率大為不滿。(8)Bruno Tertrais, “The Changing Nature of Military Alliances,” The Washington Quarterly, Vol.27, Issue 2, 2004, pp.133～150.小布什政府關(guān)于發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭的提案也曾遭遇北約部分盟友的批評(píng)，法德兩國甚至推動(dòng)歐洲議會(huì)發(fā)表聲明，反對美國的單邊主義行徑，小布什政府只好放棄北約，使用議題聯(lián)盟方式開展伊拉克戰(zhàn)爭。更加重要的是，盡管波蘭等東歐國家通過參加伊拉克戰(zhàn)爭提升了與美國的戰(zhàn)略關(guān)系，但是沒有證據(jù)顯示，沒有參加對伊戰(zhàn)爭的盟友與美國陷入了“被拋棄”與“被牽連”的同盟困境，從而引發(fā)同盟危機(jī)；隨著戰(zhàn)事發(fā)展、傷亡上升從而退出聯(lián)軍的成員，其與美國的戰(zhàn)略關(guān)系也沒有因此而被破壞。

其次，議題聯(lián)盟可以超越成員國的戰(zhàn)略關(guān)系，能夠最大限度集中所有可以團(tuán)結(jié)的力量實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)議題的合作。議題聯(lián)盟可以納入某些“異質(zhì)”成員。比如防擴(kuò)散安全倡議雖然首先服務(wù)的是美國的防擴(kuò)散利益，但仍可以在2004年5月正式將俄羅斯納入；在1998年關(guān)于《國際刑事法院羅馬規(guī)約》談判中，60多個(gè)國家聯(lián)合其他非政府組織結(jié)成議價(jià)聯(lián)盟，建立一個(gè)具有獨(dú)立司法權(quán)威與廣泛司法權(quán)限的國際刑事法院。這些國家包括加拿大、澳大利亞、北歐各國、除法國外的所有歐盟成員國，以及巴西、南非、新加坡、韓國和部分拉美國家、東歐國家、亞非發(fā)展中國家。(9)賈浩 ：《論美國對國際刑事法院的政策》，《美國研究》2011年第4期，第7～46頁。在這個(gè)聯(lián)盟陣營中，很難認(rèn)為這些國家在安全戰(zhàn)略上屬于同一陣營，成員國的經(jīng)濟(jì)水平、政治制度、主導(dǎo)價(jià)值觀等方面都差異巨大，但是這不妨礙它們在推動(dòng)國際刑事法院建立問題上展開合作。

最后，議題聯(lián)盟在具有外部導(dǎo)向的同時(shí)又往往以多邊合作的形式呈現(xiàn)。議題聯(lián)盟一方面在外交上看起來像是多邊主義，(10)史田一 ：《冷戰(zhàn)后美國亞太多邊外交中的同盟邏輯》，《當(dāng)代亞太》2015年第2期，第38～60頁。這助于提升其合法性，另一方面又具有某些傳統(tǒng)同盟制衡外部力量與威脅的特征，不必像多邊主義合作那樣強(qiáng)調(diào)“不可分割性、非歧視性和擴(kuò)散的互惠性”。(11)[美]約翰·魯杰著，蘇長和等譯 ：《多邊主義》，浙江人民出版社2003年版，第12～13頁。所以當(dāng)美國希望發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭又沒有辦法得到安理會(huì)授權(quán)時(shí)，往往會(huì)通過多國聯(lián)軍一類的議題聯(lián)盟展開軍事行動(dòng)，如2003年的伊拉克戰(zhàn)爭。這也可以解釋盡管外國聯(lián)軍在伊拉克戰(zhàn)爭中的貢獻(xiàn)比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于海灣戰(zhàn)爭時(shí)期外國聯(lián)軍的貢獻(xiàn)比，但是美國仍然熱衷進(jìn)行聯(lián)盟動(dòng)員。伊拉克戰(zhàn)爭初期美軍占聯(lián)軍比例達(dá)到82.6%，承擔(dān)了大部分聯(lián)軍軍事開支費(fèi)用，截止到2017年8月美軍陣亡人數(shù)占聯(lián)軍93.4%，(12)“Fatalities by Country,” http://icasualties.org/.而海灣戰(zhàn)爭期間美軍占聯(lián)軍比例為72.9%，美國承擔(dān)開支僅占聯(lián)軍費(fèi)用的11.4%(13)“Gulf War Coalition Forces: Countries Compared”, http://www.nationmaster.com/country-info/stats/Military/Gulf-War-Coalition-Forces；韓慶娜著 ：《武力與霸權(quán)：冷戰(zhàn)后美國對外軍事行動(dòng)》，人民出版社2014年版，第148頁。。這是由于發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭遭遇安理會(huì)和北約方面的抵制，美國迫切需要多國聯(lián)盟提供合法性支持。

與同盟機(jī)制和多邊機(jī)制相比，議題聯(lián)盟仍有一定的劣勢。議題聯(lián)盟最大的劣勢是由非正式性與靈活性所導(dǎo)致的聯(lián)盟合作缺少制度性約束，從而在行動(dòng)的統(tǒng)一性、持續(xù)性、紀(jì)律性等方面存在結(jié)構(gòu)松散的問題。當(dāng)然，議題聯(lián)盟是一種具有高度彈性的合作方式，由于其目標(biāo)有限、行動(dòng)先行、動(dòng)態(tài)演進(jìn)，在某種程度上可以緩解結(jié)構(gòu)松散的問題。這大致包含三種情況。一種情況是議題聯(lián)盟的目標(biāo)很快完成，比如阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭的軍事進(jìn)攻階段迅速完成，在聯(lián)軍內(nèi)部管理出現(xiàn)問題之前聯(lián)盟已經(jīng)自動(dòng)解散。第二種情況是議題聯(lián)盟隨著態(tài)勢變化與功能需要，向正式同盟或多邊機(jī)制轉(zhuǎn)化，例如雅典在第二次希波戰(zhàn)爭末期將臨時(shí)組建的希臘聯(lián)軍升級(jí)為提洛同盟；奧巴馬政府上臺(tái)之后，美國對防擴(kuò)散安全倡議也采取了制度化努力。第三種可能性是議題聯(lián)盟的目的與任務(wù)通過國際機(jī)制與條約確立下來，比如“雄心壯志聯(lián)盟”推動(dòng)了《巴黎氣候協(xié)定》，這意味著即便聯(lián)盟解散也不影響聯(lián)盟功能的實(shí)現(xiàn)。

議題聯(lián)盟起源于議題需要與既有制度的供需失衡，高成本議題聯(lián)盟需要強(qiáng)有力的聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)。具體來說，當(dāng)特定情形下某行為體對某項(xiàng)議題產(chǎn)生了利益訴求，既有制度無法實(shí)現(xiàn)充分利益供給，議題聯(lián)盟就具備了產(chǎn)生的動(dòng)力。議題需要與既有制度供需失衡主要包括四種狀況，首先是國際社會(huì)突發(fā)性威脅和挑戰(zhàn)超越了既有制度的認(rèn)知與應(yīng)對能力所造成的制度空白；其次是既有國際制度在國際社會(huì)變遷進(jìn)程中沒有相應(yīng)補(bǔ)足應(yīng)對某項(xiàng)議題的能力所造成的制度漏洞，例如小布什政府希望在公海核查、攔截、扣留運(yùn)載大規(guī)模殺傷性武器船只的利益需求，在《聯(lián)合國海洋法公約》等相關(guān)規(guī)則中無法找到充分的支持，這是其組建防擴(kuò)散安全倡議的重要?jiǎng)恿Γ辉俅问羌扔袊H制度對某些行為體訴求與行為偏好施加了諸多限制，否決或沒有授予某些行動(dòng)方案的合法性，例如美國多次繞過安理會(huì)展開的多國聯(lián)軍行動(dòng)；最后是圍繞某項(xiàng)議題的制度內(nèi)外存在不同立場、主張所造成的制度紛爭，這是眾多多邊進(jìn)程內(nèi)外形成復(fù)雜的議價(jià)聯(lián)盟與聯(lián)盟集團(tuán)的重要原因。

此外，從議題聯(lián)盟起源的條件而言，快速反應(yīng)型聯(lián)盟、常態(tài)行動(dòng)型聯(lián)盟與議價(jià)博弈型聯(lián)盟中的“進(jìn)取型”聯(lián)盟需要爭取一定規(guī)模與代表性的聯(lián)盟成員，因而需要強(qiáng)有力的聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)。例如，美國在阿富汗戰(zhàn)爭聯(lián)盟中進(jìn)行了廣泛的聯(lián)盟動(dòng)員并擔(dān)任聯(lián)盟領(lǐng)袖，包括利用聯(lián)合國、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織等國際多邊場合，廣泛宣傳恐怖主義對當(dāng)今國際社會(huì)的威脅；同聯(lián)軍成員國家、中俄等世界大國、阿富汗周邊國家的領(lǐng)導(dǎo)人展開密切的外交溝通，爭取到27個(gè)國家授予美國飛越領(lǐng)空、著陸與過境權(quán)利；(14)U.S. Department of State, “The United States and The Global Coalition Against Terrorism, September 2001～December 2003,” https://2001-2009.state.gov/r/pa/ho/pubs/fs/5889.htm.激活同盟機(jī)制服務(wù)反恐聯(lián)盟行動(dòng)，向北約提出了八項(xiàng)特別援助要求，尤其包括出動(dòng)預(yù)警機(jī)到美國上空巡邏、參與多國聯(lián)軍的作戰(zhàn)行動(dòng)、對戰(zhàn)線后方進(jìn)行維和、訓(xùn)練阿富汗新政府的警察和軍隊(duì)等任務(wù)；(15)高華著 ：《透視新北約：從軍事聯(lián)盟走向安全—政治聯(lián)盟》，世界知識(shí)出版社2012年版，第277頁。以及直接管理聯(lián)軍的作戰(zhàn)、協(xié)調(diào)、戰(zhàn)區(qū)劃分并協(xié)調(diào)同北約、聯(lián)合國等國際機(jī)制在阿富汗戰(zhàn)爭中的角色。艱巨的聯(lián)盟組建、聯(lián)軍行動(dòng)、維穩(wěn)重建與機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，迫切需要聯(lián)盟發(fā)起者美國擔(dān)負(fù)起聯(lián)盟動(dòng)員與領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)。此類領(lǐng)導(dǎo)角色亦是推動(dòng)全球反擴(kuò)散行動(dòng)的防擴(kuò)散安全倡議、推動(dòng)《巴黎氣候變化協(xié)定》締結(jié)的“雄心壯志聯(lián)盟”得以組建并發(fā)揮作用的必要條件。

相反，對于議價(jià)博弈型聯(lián)盟中的“阻滯型”聯(lián)盟來說，因其僅需要在滿足自身利益與偏好之前阻止某項(xiàng)議程，所以奉行“最小獲勝原則”且僅需利益相近國家相互協(xié)調(diào)即可，無需過度考慮聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)以及聯(lián)盟合作的強(qiáng)度與規(guī)模。例如美國同其他部分發(fā)達(dá)國家組成的“傘形集團(tuán)”，在整體立場上反對承擔(dān)過高的減排成本，不愿接受強(qiáng)制性的減排方案，對《京都議定書》的態(tài)度比較消極，強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的共同履約，在向發(fā)展中國家提供資金與技術(shù)支持的問題上設(shè)置多種障礙。傘形集團(tuán)成員雖然也有關(guān)于未來氣候變化治理框架的理想設(shè)計(jì)，但當(dāng)這種設(shè)計(jì)在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，他們寧可遲滯國際氣候變化談判進(jìn)程，也不愿意勉強(qiáng)接受一份不符合其利益與愿景的國際協(xié)議。傘形集團(tuán)長期以來沒有明確的聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)并保持松散式合作，美國將傘形集團(tuán)視之為避免在氣候談判過程中付出高昂代價(jià)的輔助性工具，聯(lián)盟成員之間在宏觀的氣候治理戰(zhàn)略上保持一致，但在具體問題上仍然存在一定的分歧。

二、美國對外政策中的“議題聯(lián)盟”行為

美國長期以來就有組建“議題聯(lián)盟”實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)意圖的傳統(tǒng)，包括二戰(zhàn)期間締結(jié)反法西斯統(tǒng)一戰(zhàn)線。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，美國的議題聯(lián)盟行為不僅在數(shù)量上增加，其聯(lián)盟類型和議題領(lǐng)域也開始增加，成為其對外政策行為的一大突出特點(diǎn)(見表1)。

表1 冷戰(zhàn)后美國主要的“議題聯(lián)盟”行為與倡議

針對重大危機(jī)迅速組建起區(qū)別于傳統(tǒng)同盟機(jī)制的議題聯(lián)盟，以戰(zhàn)時(shí)聯(lián)盟行動(dòng)最為突出。在冷戰(zhàn)即將結(jié)束之際，老布什政府曾組建反伊多國聯(lián)盟并發(fā)起了“沙漠盾牌”行動(dòng)與“沙漠風(fēng)暴”行動(dòng)，并最終發(fā)起海灣戰(zhàn)爭?？肆诸D政府嘗試以招募多國聯(lián)軍的形式介入索馬里與海地的政治危機(jī)。1998年12月，美英聯(lián)軍對伊拉克發(fā)起代號(hào)為“沙漠之狐行動(dòng)”的聯(lián)合空襲以懲罰薩達(dá)姆政權(quán)對聯(lián)合國武器核查行動(dòng)的拒絕。小布什執(zhí)政期間，美國的聯(lián)軍行動(dòng)達(dá)到了頂峰，包括2001年10月開始的阿富汗戰(zhàn)爭以及2003年3月開始的伊拉克戰(zhàn)爭，參加過阿富汗戰(zhàn)爭國際安全援助部隊(duì)的國家達(dá)到了51個(gè)國家，美國也一度宣稱伊拉克戰(zhàn)爭聯(lián)盟達(dá)到了49個(gè)國家。奧巴馬政府執(zhí)政期間，美國曾聯(lián)合英國與法國于2011年3月發(fā)起了對利比亞的空襲行動(dòng)，并在此后得到西班牙、加拿大、意大利、比利時(shí)、丹麥、挪威、阿聯(lián)酋和卡塔爾等國的支援。2014年9月，奧巴馬政府動(dòng)員了50個(gè)國家和國際組織，宣布結(jié)成打擊伊斯蘭國反恐聯(lián)盟。特朗普上臺(tái)之后，也曾聯(lián)合英國與法國于2018年4月13日發(fā)起針對敘利亞的聯(lián)合空襲。在俄羅斯所謂雙面間諜被“毒殺”問題爆發(fā)后，英美兩國牽頭23個(gè)西方國家聯(lián)合開啟對俄羅斯外交官的驅(qū)逐行動(dòng)，這屬于非戰(zhàn)爭形式的快速反應(yīng)聯(lián)盟。

針對某些常態(tài)性議題，美國也會(huì)創(chuàng)建或參與議題聯(lián)盟，拉攏立場相同、利益互補(bǔ)或價(jià)值相近的國家，繞開既定同盟機(jī)制與多邊機(jī)制，開展某種規(guī)則性聯(lián)合行動(dòng)。20世紀(jì)70年代，為了將洗錢議題納入全球議程，在嘗試過雙邊方式和聯(lián)合國框架均無果而終之后，美國政府決定在1989年7月的G7峰會(huì)上建立反洗錢金融行動(dòng)特別工作組。工作組以G7國家為骨干并包括歐共體成員國和其他國家，共16個(gè)創(chuàng)始國。反洗錢金融行動(dòng)特別工作組制定的反洗錢40項(xiàng)建議和反恐融資九項(xiàng)特別建議成為全球打擊洗錢犯罪的重要行為與合作準(zhǔn)則，而且這一工作組經(jīng)過不斷發(fā)展擴(kuò)容為37個(gè)成員國，與歐亞反洗錢與反恐融資工作組在內(nèi)的一系列地區(qū)金融監(jiān)管工作組構(gòu)成了密集的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。小布什政府構(gòu)想與創(chuàng)建了一系列常態(tài)行動(dòng)類議題聯(lián)盟。他首先發(fā)起了多個(gè)聯(lián)合特遣艦隊(duì)(Combined Task Force，CTF)。這是由多國艦隊(duì)聯(lián)合執(zhí)行打擊海盜、打擊恐怖主義等任務(wù)，以保障民用海事交通與國際海洋通道安全的行動(dòng)聯(lián)盟，包括第150聯(lián)合特遣艦隊(duì)、第151聯(lián)合特遣艦隊(duì)、第152聯(lián)合特遣艦隊(duì)?！?·11”事件之后，大規(guī)模殺傷性武器及其運(yùn)載工具的進(jìn)一步擴(kuò)散迫使美國重新調(diào)整不擴(kuò)散政策，小布什政府于2003年5月組建防擴(kuò)散安全倡議并不斷擴(kuò)大聯(lián)盟規(guī)模。在海洋安全治理領(lǐng)域，小布什政府效仿防擴(kuò)散安全倡議提出了區(qū)域海洋安全伙伴倡議與全球海洋伙伴倡議，但由于響應(yīng)者寥寥，這一倡議并未成功付諸實(shí)踐。此外，為了規(guī)避聯(lián)合國氣候變化多邊進(jìn)程，小布什政府在該機(jī)制以外組建了一系列具有議題聯(lián)盟性質(zhì)的國家集團(tuán)以踐行美國的規(guī)則偏好，如亞太清潔發(fā)展與氣候伙伴關(guān)系、主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇、全球甲烷倡議、主要經(jīng)濟(jì)體能源安全與氣候變化會(huì)議、氣候適應(yīng)伙伴關(guān)系、削減短期污染氣候與清潔空氣聯(lián)盟等。奧巴馬政府執(zhí)政期間，美國對防擴(kuò)散安全倡議的制度化做了一些努力，推動(dòng)了諸如跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP)、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定(TTIP)這類部分具有議題聯(lián)盟特征的規(guī)則聯(lián)合，但是奧巴馬政府的重心偏重于同盟機(jī)制與多邊機(jī)制運(yùn)作，常態(tài)行動(dòng)型議題聯(lián)盟在奧巴馬執(zhí)政期間并不明顯。特朗普政府上臺(tái)之后，利用議題聯(lián)盟展開常態(tài)行動(dòng)的案例增多，包括提出中東戰(zhàn)略聯(lián)盟倡議，成功組建中東“護(hù)航聯(lián)盟”，推動(dòng)美日歐在世界貿(mào)易組織(WTO)改革議題上實(shí)現(xiàn)聯(lián)合，號(hào)召盟友聯(lián)合封鎖中國5G標(biāo)準(zhǔn)，策動(dòng)更多盟友追隨南海自由航行、壓縮中國的南?？臻g。

在多邊機(jī)制談判內(nèi)部，美國政府也曾有過組建議題聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)議程偏好的行為。克林頓政府時(shí)期，美國在多邊自由貿(mào)易談判中與部分發(fā)達(dá)工業(yè)化國家在非農(nóng)產(chǎn)品議題上組建“雄心之友”，主張談判各方對非農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行關(guān)稅減讓，以增加“雄心之友”成員國的非農(nóng)產(chǎn)品出口。在氣候變化談判過程中，美國與日本、瑞士、加拿大、澳大利亞、挪威、新西蘭等國組成非歐盟發(fā)達(dá)國家集團(tuán)。該集團(tuán)是后來“傘形集團(tuán)”的雛形，主張靈活的減排方式、反對發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在承擔(dān)義務(wù)方面做出區(qū)分的雙軌制方案。在全球禁雷談判后期的“渥太華進(jìn)程”期間，美國主張禁雷談判放在聯(lián)合國裁軍會(huì)議框架內(nèi)進(jìn)行，希望在“靈巧”地雷的使用上得到全面豁免并有權(quán)在朝鮮半島繼續(xù)部署“遲鈍地雷”。在最終敲定文本的奧斯陸會(huì)議期間，美國還提出退出條款與延遲條款，并拉攏日本、澳大利亞、西班牙、厄瓜多爾和波蘭等國支持美國版的“禁雷方案”。由于加拿大將眾多國家納入“志同道合集團(tuán)”，并與眾多非政府組織形成“國際禁雷運(yùn)動(dòng)”聯(lián)盟，形成強(qiáng)大的談判壓力，導(dǎo)致美國拉攏議價(jià)聯(lián)盟以阻滯、修改渥太華進(jìn)程與奧斯陸進(jìn)程的意圖未能成功。在小布什政府執(zhí)政期間，美國拉攏阿根廷、澳大利亞等20多個(gè)國家在世界貿(mào)易組織地理標(biāo)志保護(hù)談判中結(jié)成了聯(lián)合提案集團(tuán)。該集團(tuán)多數(shù)為移民國家，與歐洲國家的部分地名存在重合之處，拒絕歐洲國家實(shí)行過于嚴(yán)格的地理標(biāo)志保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。美國還聯(lián)合澳大利亞、冰島、新西蘭等國結(jié)成“漁業(yè)之友”向世界貿(mào)易組織聯(lián)合提交提案，要求將打擊漁業(yè)補(bǔ)貼問題納入世貿(mào)進(jìn)程。美國在多邊談判中的聯(lián)盟策略異常靈活。進(jìn)入多哈回合之后，美國聯(lián)合凱恩斯集團(tuán)和二十國集團(tuán)要求歐盟、日本大幅度削減農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅，但是在面臨凱恩斯集團(tuán)和20國集團(tuán)要求削減國內(nèi)補(bǔ)貼時(shí)，美國又與歐盟、日本的立場相趨近，形成了一種復(fù)雜的三角談判局面。奧巴馬執(zhí)政后期，美國希望在氣候變化談判中獲得突破，在巴黎氣候大會(huì)的尾聲階段高調(diào)加入“雄心壯志聯(lián)盟”，為推動(dòng)《巴黎氣候變化協(xié)定》提供了強(qiáng)大動(dòng)力。

在使用議題聯(lián)盟作為對外政策行為工具方面，美國具有區(qū)別于其他國家的一系列特點(diǎn)。第一，議題聯(lián)盟成為美國對外政策行為的一種“新常態(tài)”。檢視冷戰(zhàn)后美國歷屆政府的對外行為，基本都能找到議題聯(lián)盟的“影子”。美國議題聯(lián)盟行為的類型涵蓋了快速反應(yīng)、常態(tài)行動(dòng)與議價(jià)博弈這三種，涉及的領(lǐng)域包括了軍事行動(dòng)、地緣政治、反恐、防擴(kuò)散、打擊經(jīng)濟(jì)犯罪、環(huán)境治理、人類安全等方方面面，甚至在太空、民主政治等方面也提出了一些尚未正式實(shí)施的聯(lián)盟構(gòu)想。與此同時(shí)，美國也眾多議題聯(lián)盟的發(fā)起國與領(lǐng)導(dǎo)國，而其他國家往往難以在如此廣泛的領(lǐng)域采取行動(dòng)。中小國家組建的議題聯(lián)盟往往集中在特定領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政期間，更常見于在議價(jià)聯(lián)盟而非行動(dòng)類聯(lián)盟中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，而且一般只關(guān)注涉及切身利益的個(gè)別議題。比如在側(cè)重非傳統(tǒng)安全的多邊談判領(lǐng)域，中小國家往往能夠結(jié)成聯(lián)盟，超越結(jié)構(gòu)性領(lǐng)導(dǎo)力的局限去推動(dòng)某些國際議程，(16)劉宏松 ：《為什么冷戰(zhàn)后國際制度的形成不如美國所愿》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第8期，第68～85頁。然而在快速召集聯(lián)盟采取軍事行動(dòng)或者常態(tài)性規(guī)則塑造等方面，美國組建的議題聯(lián)盟往往更為常見。

第二，小布什政府和其他幾屆后冷戰(zhàn)時(shí)代的美國政府相比更加青睞議題聯(lián)盟。小布什政府期間，美國發(fā)起了包含快速反應(yīng)、常態(tài)行動(dòng)、議價(jià)博弈三種類型的議題聯(lián)盟，使用議題聯(lián)盟手段的數(shù)量最多，對外政策目標(biāo)通過議題聯(lián)盟手段加以實(shí)現(xiàn)的比例最高。究其原因，一方面是“9·11”事件的突然發(fā)生打亂了美國的既定戰(zhàn)略部署，以反恐為核心的一系列戰(zhàn)爭、反擴(kuò)散等議題上升為美國的首要關(guān)切，美國亟需使用更加快速、有效、便捷、對癥的政策手段加以應(yīng)對；另一方面是深受新保守主義影響的小布什政府，對同盟機(jī)制與多邊機(jī)制的功能局限、效率不足以及對美國行動(dòng)自由的束縛，有強(qiáng)烈的不滿心理，更加相信自己為特定議題打造的政策工具。尤其在小布什政府上臺(tái)時(shí)，美國的國力達(dá)到了冷戰(zhàn)結(jié)束以來的高峰，美國更加對同盟機(jī)制與多邊機(jī)制建設(shè)感到不耐煩。恰如時(shí)任國防部長拉姆斯菲爾德所言，“最糟糕的事情就是讓聯(lián)盟決定你的任務(wù)……應(yīng)當(dāng)是由任務(wù)決定聯(lián)盟?！?17)Stewart Patrick, “‘The Mission Determines the Coalition’: The United States and Multilateral Cooperation After 9/11,” in Bruce D. Jones, Shepard Forman and Richard Gowan eds., Cooperating for Peace and Security: Evolving Institutions and Arrangements in a Context of Changing US Security Policy, Cambridge: Cambridge University Press, 2010, pp.20～44.

第三，美國更加擅長領(lǐng)導(dǎo)行動(dòng)類議題聯(lián)盟。綜合來看，美國在行動(dòng)類聯(lián)盟行動(dòng)中往往采取主動(dòng)姿態(tài)并擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，而在議價(jià)類聯(lián)盟實(shí)踐中多呈現(xiàn)守勢。前者的邏輯比較好理解，因?yàn)樾袆?dòng)類聯(lián)盟多涉及比較重大、突發(fā)的安全性危機(jī)與挑戰(zhàn)，往往事關(guān)美國的核心利益與重要利益，美國不惜動(dòng)用重要的戰(zhàn)略資源組建相關(guān)的聯(lián)盟，并且親自領(lǐng)導(dǎo)這些聯(lián)盟，以達(dá)到明確的戰(zhàn)略目的。問題的關(guān)鍵在于后者，即美國在議價(jià)博弈的場合所展現(xiàn)出來的領(lǐng)導(dǎo)力、積極性以及整體表現(xiàn)與前者有著重要的區(qū)別。本文認(rèn)為，在多邊場合的議價(jià)博弈中，組建或參與聯(lián)盟是中小國家的“剛需”。比如，正是由于聯(lián)合國五大常任理事國制度的存在，才形成了四國集團(tuán)、“團(tuán)結(jié)謀共識(shí)”集團(tuán)(United for Consensus)、非洲聯(lián)盟、L69集團(tuán)，它們圍繞安理會(huì)改革問題展開聯(lián)盟互動(dòng)。國際貨幣基金組織(IMF)體制中的比例投票制也讓發(fā)展中國家處于不利地位，這種結(jié)構(gòu)也是形成24國集團(tuán)的重要背景。相對而言，霸權(quán)國在大多數(shù)已有的多邊進(jìn)程中往往享有制度優(yōu)勢，即便面臨優(yōu)勢不足或者成本大于收益時(shí)，美國可以選擇單方面拒絕或退出，因而沒有必要時(shí)刻通過結(jié)盟避免在多邊進(jìn)程中處于孤立地位。

最后，美國可以在傳統(tǒng)盟友與伙伴網(wǎng)絡(luò)中選擇特定議題聯(lián)盟的潛在盟友。美國以安全關(guān)系為基礎(chǔ)，擁有一批穩(wěn)定的戰(zhàn)略盟友與合作伙伴。(18)Daniel S. Hamilton, “The American Way of Partnership,” http://www.egmontinstitute.be/content/uploads/2014/06/ESPO_WP6.pdf?type=pdf; 陳永 ：《中美倡導(dǎo)的伙伴關(guān)系比較研究：演變過程與概念界定》，《國際政治研究》2016年第5期，第109～128頁。擁有這項(xiàng)戰(zhàn)略資產(chǎn)，美國會(huì)有更大的余地在各種議題聯(lián)盟實(shí)踐中尋找它在安全體系中的伙伴來充當(dāng)新聯(lián)盟的骨干成員。由于美國的盟友與戰(zhàn)略伙伴數(shù)量很大，在某些關(guān)鍵盟國拒絕參加新聯(lián)盟時(shí)，美國可以在其他愿意參加的國家中進(jìn)行選擇，而且，在類型各異的議題聯(lián)盟中，聯(lián)盟議題越接近傳統(tǒng)安全，議題聯(lián)盟的骨干成員更有可能是美國的傳統(tǒng)盟國，比如防擴(kuò)散安全倡議的首批11個(gè)成員中，其余10個(gè)國家全部是美國的軍事盟國。美國能夠在自身固有的盟友與伙伴中選擇合適的成員組建特定議題聯(lián)盟，這往往是其他國家所不能比擬的。

此外，美國在三種類型的議題聯(lián)盟行為中展現(xiàn)了三種不同的運(yùn)作方式。在快速反應(yīng)類議題聯(lián)盟中，美國主要采用“自上而下”的運(yùn)作方式，即美國居于聯(lián)盟架構(gòu)的最高端，聯(lián)盟成員的組成、行動(dòng)步驟與方案、行動(dòng)的原則等問題都按照美國的意愿去實(shí)現(xiàn)。在快速反應(yīng)類聯(lián)盟行動(dòng)中，美國一般掌握最高指揮權(quán)力，核心行動(dòng)任務(wù)僅僅由美國和少數(shù)幾個(gè)關(guān)鍵盟友來完成，其他盟友負(fù)責(zé)聯(lián)盟行動(dòng)所需的各項(xiàng)資源，外圍盟友的參與主要是為了提升聯(lián)盟行動(dòng)的合法性。在此類聯(lián)盟中，美國的戰(zhàn)略決心越強(qiáng)大，聯(lián)盟強(qiáng)度越高，聯(lián)盟形態(tài)越呈現(xiàn)單邊主義色彩。以伊拉克戰(zhàn)爭為例，美國和其他國家的地面部隊(duì)接受聯(lián)軍地面部隊(duì)司令部(Coalition Forces Land Component Command，CFLCC)的領(lǐng)導(dǎo)，該司令部包括了兩支美國兵團(tuán)級(jí)單位——陸軍第五軍團(tuán)和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)第一遠(yuǎn)征軍，后者指揮包括英國第一裝甲師在內(nèi)的部分聯(lián)軍部隊(duì)。來自英國、澳大利亞和波蘭的特種部隊(duì)接受聯(lián)軍特種作戰(zhàn)司令部(Coalition Forces Special Operations Component Command，CFSOCC)的領(lǐng)導(dǎo)。而多國聯(lián)軍統(tǒng)一接受美軍中央司令部司令湯米·弗蘭克斯將軍的領(lǐng)導(dǎo)，

常態(tài)行動(dòng)類聯(lián)盟則采用“從中心到外圍”的運(yùn)作方式，即美國和少數(shù)幾個(gè)盟友先行成立聯(lián)盟行動(dòng)框架并將其作為聯(lián)盟結(jié)構(gòu)的中心，確立聯(lián)盟行動(dòng)的宗旨、原則，再吸引更多的成員加入進(jìn)來，逐漸將這套行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)推廣至全球。在這個(gè)過程中，聯(lián)盟初始框架的形成格外重要，美國需要擁有強(qiáng)大的戰(zhàn)略決心和關(guān)鍵盟友的支持，并且注重對不屬于美國同盟體系的相關(guān)大國的爭取。以防擴(kuò)散安全倡議為例，在發(fā)生“小山號(hào)”事件之后(19)2002年12月，西班牙海軍軍艦“納瓦拉”號(hào)驅(qū)逐艦和輔艦“帕蒂尼奧”號(hào)在阿拉伯海海域攔截了一艘開往也門的貨輪——“小山”號(hào)，船內(nèi)藏有15枚朝鮮制造的短程彈道導(dǎo)彈、23個(gè)裝載硝酸的集裝箱和1架用于制造發(fā)動(dòng)機(jī)的氧化器。，小布什政府在2003年5月宣布打造防擴(kuò)散安全倡議構(gòu)想，邀請各國結(jié)成反擴(kuò)散聯(lián)盟，通過密切的外交、情報(bào)與執(zhí)法行動(dòng)合作，在海上、陸地、天空對疑似運(yùn)輸大規(guī)模殺傷性武器及導(dǎo)彈的飛機(jī)、船只等運(yùn)載工具進(jìn)行跟蹤、檢查及攔截。(20)高穎、孫渤 ：《小議“全球反擴(kuò)散聯(lián)盟”》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2003年第8期，第41頁。在美國的積極動(dòng)員下，11個(gè)國家于2003年6月召開馬德里會(huì)議，宣布成立防擴(kuò)散安全倡議并成為創(chuàng)始國。此后經(jīng)美國與各方努力，聯(lián)盟發(fā)布《攔截原則聲明》、不斷擴(kuò)容聯(lián)盟成員、成立行動(dòng)專家小組、開展攔截演習(xí)、施行攔截舉措，到2017年9月聯(lián)盟發(fā)展為105個(gè)成員國，并至少在2003年至2007年發(fā)起了超過30次的攔截行動(dòng)。(21)Jason S. Reller, “Think Globally, Act Locally: Global Maritime Partnership Initiative and the Necessity for Cooperation and Coalition,” pdf, p.10.

在議價(jià)博弈類聯(lián)盟中，美國主要采用“自下而上”的運(yùn)作方式。在多邊談判中，美國聯(lián)合小范圍的志同道合國家組成議價(jià)聯(lián)盟并確立共同立場，通過與其他國家或議價(jià)聯(lián)盟的博弈與妥協(xié)向其他國家和議價(jià)聯(lián)盟施加壓力，實(shí)現(xiàn)影響談判進(jìn)程與協(xié)議內(nèi)容的目的。此種行為方式不同于美國身居多邊組織理事會(huì)或者管理機(jī)構(gòu)由上至下決定會(huì)議議程、談判目標(biāo)與協(xié)議草案的方式。例如在巴黎氣候大會(huì)期間，美國宣布與歐盟和部分小島嶼國家倡議組建“雄心聯(lián)盟”(Ambition Coalition)，力圖向其他談判國家施加壓力，主張推動(dòng)巴黎氣候大會(huì)制定正式的文本協(xié)議，將全球氣溫上升幅度限定為1.5度，制定清晰的減排路徑，引入每五年一次的審查機(jī)制。(22)孫瑩 ：《巴黎大會(huì)突現(xiàn)百余國家的新集團(tuán)，中國不在其中》，http://news.ifeng.com/a/20151210/46613383_0.shtml.美國還提議，將“雄心聯(lián)盟”改名為“雄心壯志聯(lián)盟”，并聯(lián)合聯(lián)盟的其他主要成員召開新聞發(fā)布會(huì)，公布聯(lián)盟主張。這一聯(lián)盟極大地影響了巴黎氣候大會(huì)的談判進(jìn)程和《巴黎協(xié)定》草案文本內(nèi)容。

三、美國熱衷“議題聯(lián)盟”的原因

前文提到，議題聯(lián)盟能夠在一定程度上規(guī)避同盟困境與集體行為的困境、超越既有戰(zhàn)略關(guān)系框架、提供合法性支持等功能優(yōu)勢。這導(dǎo)致議題聯(lián)盟成為許多國家對外政策工具的選項(xiàng)之一。但是美國比其他國家更加青睞于議題聯(lián)盟，主要源于美國作為霸權(quán)國的理性選擇和美國獨(dú)特的行為淵源。

(一)霸權(quán)國家的理性選擇

本文認(rèn)為，霸權(quán)國家反復(fù)選擇議題聯(lián)盟作為政策工具的核心理由在于，對其霸權(quán)戰(zhàn)略進(jìn)行某種“動(dòng)態(tài)調(diào)適”，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)術(shù)層面的利益最大化。霸權(quán)戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)是為了戰(zhàn)略層面的利益最大化，但霸權(quán)戰(zhàn)略框架不一定保證戰(zhàn)術(shù)層面的利益最大化。冷戰(zhàn)以后，美國歷屆政府針對各類議題，采取各種方式組建或參與議題聯(lián)盟，其理性邏輯就是充分發(fā)揮議題聯(lián)盟的功能性優(yōu)勢，在已有的霸權(quán)戰(zhàn)略手段不便使用的狀況下，實(shí)現(xiàn)特定議題的利益最大化。

按照美國學(xué)者伊肯伯里的說法，二戰(zhàn)以來，美國通過關(guān)系和規(guī)則兩種支配戰(zhàn)略建立了全球霸權(quán)秩序。(23)[美]約翰·伊肯伯里著，趙明昊譯 ：《自由主義利維坦——美利堅(jiān)世界秩序的起源、危機(jī)和轉(zhuǎn)型》，上海人民出版社2013年版，第75頁。以關(guān)系為基礎(chǔ)的支配是指首強(qiáng)國家通過與較弱的二等國家訂立一系列雙邊協(xié)議來確立秩序，這些雙邊關(guān)系加在一起形成了“保護(hù)者—受保護(hù)者”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；以規(guī)則為基礎(chǔ)的支配基于多邊主義規(guī)則和制度，這些規(guī)則和制度可以在保護(hù)者與受保護(hù)者之間進(jìn)行協(xié)商，首強(qiáng)國家享有一系列特別權(quán)利與豁免權(quán)。(24)[美]約翰·伊肯伯里著，趙明昊譯 ：《自由主義利維坦——美利堅(jiān)世界秩序的起源、危機(jī)和轉(zhuǎn)型》，上海人民出版社2013年版，第75頁。美國主導(dǎo)的霸權(quán)秩序推崇開放的市場、社會(huì)安全、多邊主義、民主國家間的軍事同盟關(guān)系、民主共同體、人權(quán)事業(yè)與美國的霸權(quán)領(lǐng)導(dǎo)。即使伊肯伯里認(rèn)為，即便在發(fā)生金融危機(jī)與權(quán)力變革的當(dāng)下，美國的霸權(quán)戰(zhàn)略沒有面臨根本性的危機(jī)，(25)G. John Ikenberry, “The Future of Multilateralism: Governing the World in a Post-Hegemonic Era,” Japanese Journal of Political Science, Vol.16, No.3, 2015, pp.399～413; G. John Ikenberry, “The Illusion of Geopolitics: The Enduring Power of the Liberal Order,” Foreign Affairs, Vol.93, No.3, 2014, pp.80～90.但本文認(rèn)為，霸權(quán)戰(zhàn)略手段可能在某些狀況下不能充分保證特定議題的利益最大化，議題聯(lián)盟可以成為霸權(quán)國突破霸權(quán)戰(zhàn)略工具局限的政策選項(xiàng)。

第一，突破時(shí)效限制。全球霸權(quán)秩序的一系列制度與規(guī)則的安排始于二戰(zhàn)結(jié)束以后。經(jīng)過冷戰(zhàn)期間的漫長建設(shè)，美國主導(dǎo)了以遏制蘇聯(lián)為核心的安全、政治、經(jīng)貿(mào)等一系列領(lǐng)域的秩序安排。然而冷戰(zhàn)突然結(jié)束之后，一系列新興的威脅與挑戰(zhàn)超越了許多在冷戰(zhàn)期間形成的制度安排，諸如前文提到的恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散、國際海盜、跨國犯罪、環(huán)境惡化、疾病傳播、自然災(zāi)害、金融風(fēng)險(xiǎn)等方面。面對此類層出不窮的新挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的霸權(quán)戰(zhàn)略工具不一定具有立刻解決問題的時(shí)效性，霸權(quán)手段的升級(jí)也可能永遠(yuǎn)趕不上新興威脅和挑戰(zhàn)不斷升級(jí)與擴(kuò)散的腳步，這使得全球霸權(quán)秩序面臨的不確定性反而在不斷提高。所以，美國擁有強(qiáng)大的動(dòng)力，謀求利用特定的議題聯(lián)盟快速有效地應(yīng)對這些挑戰(zhàn)。

第二，突破規(guī)則限制。在霸權(quán)戰(zhàn)略邏輯下，美國謀求霸權(quán)秩序的制度安排，通過對各方行為的約束、降低交易成本、供給公共產(chǎn)品，霸權(quán)國的優(yōu)勢與領(lǐng)導(dǎo)得到制度成員的承認(rèn)。制度規(guī)則一經(jīng)建立，隨著參與成員的逐漸增多、細(xì)節(jié)制定的越來越詳細(xì)、容易達(dá)成的協(xié)議越來越少，國際制度變革的難度便開始越來越高，搭便車的現(xiàn)象越來越突出，國際制度逐漸呈現(xiàn)邊際收益遞減的狀況，霸權(quán)國的行動(dòng)自由還要受其限制。對美國來講，完全按照美國意志打造全新制度的場景難以再度呈現(xiàn)，制度過剩的問題越來越嚴(yán)重。(26)Stewart Patrick, “Prix Fixe à la Carte: Avoiding False Multilateral Choices,” The Washington Quarterly, Vol.32, Issue 4, 2009, pp.77～95；李巍 ：《東亞經(jīng)濟(jì)地區(qū)主義的終結(jié)?——制度過剩與經(jīng)濟(jì)整合的困境》，《當(dāng)代亞太》2011年第4期，第5～32頁。此外，隨著美國在硬實(shí)力和軟實(shí)力上的優(yōu)勢逐漸下降，越來越多的行為體在制度框架中的地位逐漸上升，國際制度內(nèi)存在的聲音越來越多，針對制度變革達(dá)成共識(shí)的難度也越來越大。在此背景下，議題聯(lián)盟為緩解美國的國際制度困境提供多種可能，它既有可能幫助美國拉攏部分國家在現(xiàn)有框架之外直接行動(dòng)，也有可能成為美國引領(lǐng)一批先鋒國家在國際制度內(nèi)掀起改革的助推器，還有可能是美國抵制不利情形的一種工具選項(xiàng)。

第三，突破關(guān)系限制。二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國締結(jié)了一個(gè)以美國為中心、以安全關(guān)系為基礎(chǔ)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其關(guān)系緊密程度由高至低依次包括正式盟友、非北約主要盟友、準(zhǔn)盟友。冷戰(zhàn)期間，這套關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的締結(jié)與互動(dòng)非常成功，由于存在明確的蘇聯(lián)威脅，并且絕大多數(shù)伙伴國家無法單獨(dú)依靠自身實(shí)現(xiàn)安全，他們對美國的依賴程度非常高。然而這種情況正在逐漸發(fā)生變化。巴里·波森(Barry R. Posen)認(rèn)為，“目前，美國從同盟關(guān)系中所獲得的凈收益已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于冷戰(zhàn)時(shí)期，與美國所付出的成本完全不對等?！?27)[美]巴里·波森著，曲丹譯 ：《克制：美國大戰(zhàn)略的新基礎(chǔ)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第54頁。同時(shí)，一些盟友與伙伴的魯莽行為給美國帶來了許多麻煩，比如歷屆以色列政府、1998～1999年的科索沃解放軍、2008年的格魯吉亞政府、2000～2008年間的臺(tái)灣民進(jìn)黨政府、后復(fù)興黨時(shí)期的伊拉克歷屆政府等等，他們的挑釁行為時(shí)常將美國“牽連”至美國不愿承擔(dān)成本的地區(qū)沖突之中。(28)同上。包括北約在重大決策問題上的協(xié)商一致原則同樣令美國十分不滿，因?yàn)樵诿绹磥?，北約盟國的防務(wù)貢獻(xiàn)與決策權(quán)限不成正比。當(dāng)然，廢除同盟與伙伴關(guān)系框架并不符合美國的霸權(quán)利益，相反，美國龐大的同盟與伙伴為其組建不同類型的議題聯(lián)盟提供了重要的潛在基礎(chǔ)。由此，議題聯(lián)盟為美國提供了一個(gè)補(bǔ)充同盟機(jī)制的辦法。

最后，突破任務(wù)目標(biāo)。維護(hù)霸權(quán)地位是歷屆美國政府政策的核心，但是聚焦于哪些領(lǐng)域，通過何種方式以及實(shí)現(xiàn)怎樣的成效，不同政府的理解與偏好不同。以伊朗核問題為例，奧巴馬政府期望通過雙邊協(xié)調(diào)與多邊主義的方式推動(dòng)伊朗核問題的解決，并推動(dòng)了《伊朗核協(xié)議》的簽署，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定中東局勢、推進(jìn)無核化進(jìn)程、服務(wù)于美國戰(zhàn)略收縮與東移的目標(biāo)。特朗普上臺(tái)后改變了對伊核問題的認(rèn)知，迎合以色列與沙特等中東盟友的偏好，撕毀《伊朗核協(xié)議》并轉(zhuǎn)向?qū)σ晾蔬M(jìn)行極限施壓。為了貫徹該政策思路并實(shí)現(xiàn)政策突破，特朗普政府使用了議題聯(lián)盟的方式，包括其提出的“中東戰(zhàn)略聯(lián)盟”倡議與初步組建的中東“護(hù)航聯(lián)盟”，以完成政治上孤立、軍事上威懾、安全上封鎖伊朗的戰(zhàn)術(shù)任務(wù)。由此，議題聯(lián)盟為希望在某領(lǐng)域做出重要改變并希望在短期內(nèi)彰顯成效的美國領(lǐng)導(dǎo)人提供了一個(gè)政策工具。

(二)美國獨(dú)特的行為淵源

美國獨(dú)特的行為淵源也是其熱衷于議題聯(lián)盟的另一重要?jiǎng)右?。從?zhàn)略思維的角度來看，美國崇尚議題聯(lián)盟的戰(zhàn)略手段，直接反映了美國追求戰(zhàn)略簡潔和崇高使命、進(jìn)行類屬劃線、善于規(guī)則外化、喜歡立竿見影等戰(zhàn)略思維。

第一，不同于同盟制度和多邊主義制度追求對全球霸權(quán)秩序的長期支配，議題聯(lián)盟是特定情勢下針對特定議題、解決具體任務(wù)的合作方式。美國人喜歡簡潔明快的思維方式，將國家整體戰(zhàn)略具體化為一項(xiàng)一項(xiàng)具體的任務(wù)。美國戰(zhàn)略家特別喜歡利用特定戰(zhàn)略工具解決特定問題，并且將合作理念分解成明確的戰(zhàn)略任務(wù)與行動(dòng)步驟。尤其當(dāng)綜合性機(jī)制難以立刻發(fā)揮效力時(shí)，美國的領(lǐng)導(dǎo)人喜歡單獨(dú)就某一項(xiàng)議題展開聯(lián)合行動(dòng)，正所謂“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”。例如，防擴(kuò)散安全倡議將反擴(kuò)散合作明確為：甄別擴(kuò)散國家、擴(kuò)散情報(bào)分享、國內(nèi)立法支持、攔截規(guī)則制定、攔截演習(xí)與實(shí)踐。再比如，關(guān)于全球海洋伙伴的重點(diǎn)目標(biāo)，美國海軍領(lǐng)導(dǎo)人總結(jié)為三個(gè)方面：情報(bào)搜集與共享、“全球艦隊(duì)基地”(Global Fleet Stations)、多國海軍聯(lián)合協(xié)作。由此，議題聯(lián)盟充分展現(xiàn)了美國戰(zhàn)略思維中的簡潔性。

第二，美國善于引領(lǐng)其心目中的志同道合者去塑造一個(gè)“美好世界”。在推動(dòng)某項(xiàng)具體的任務(wù)時(shí)，美國喜歡召集一群志同道合的盟友，發(fā)布調(diào)門極高的宣言、口號(hào)，為不同成員分配工作任務(wù)，制定行動(dòng)步驟并定期公布行動(dòng)進(jìn)展，極為重視階段性進(jìn)展的儀式感以及一呼百應(yīng)的行動(dòng)氛圍。美國官方在描述防擴(kuò)散安全倡議和全球海洋伙伴倡議時(shí)使用了大量頗具使命感的字眼，包括“共同的威脅”、“全球公域”、公共產(chǎn)品、“人類命運(yùn)”等等。通過議題聯(lián)盟，美國可以率領(lǐng)一支多國聯(lián)盟，完成其他人或者其他制度完成不了的一些任務(wù)，這將極大滿足美國領(lǐng)導(dǎo)世界完成重大任務(wù)的“使命感”。例如，時(shí)任美國海軍作戰(zhàn)部部長邁克爾·馬倫在闡述全球海洋伙伴倡議的原則時(shí)提出，“各國政府、海軍以及海上力量參與符合他們共同利益的聯(lián)盟行動(dòng)，多數(shù)國家關(guān)心海盜、販毒、販賣人口和環(huán)境惡化。這些共同挑戰(zhàn)是國家間可以彼此聯(lián)結(jié)有效應(yīng)對的領(lǐng)域……盡管全球海洋伙伴網(wǎng)絡(luò)是一項(xiàng)長期的工程，但是必須要在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)啟動(dòng)與突破。”(29)Mike Mullen, “Edited Remarks by Admiral Mike Mullen,” http://www.navy.mil/navydata/cno/mullen/speeches/mullen051213.txt.

第三，美國喜歡聯(lián)合志同道合者的行為模式充分體現(xiàn)出美國戰(zhàn)略思維中的“類屬思維”。“類屬思維使美國人喜歡跟志同道合者一起共事，并敵視志不同道不合者。所謂志同道合者，在美國人看來就是相信美國例外論，以美國為榜樣并分享美國價(jià)值觀的國家，也就是從類屬的角度來看跟美國屬于同類的國家?！?30)潘忠岐 ：《例外論與中美戰(zhàn)略思維的差異性》，《美國研究》2017年第2期，第9～27頁。這一點(diǎn)在小布什政府發(fā)動(dòng)反恐戰(zhàn)爭時(shí)體現(xiàn)得極為明顯。小布什曾經(jīng)聲稱，與美國共同反恐的就是美國的朋友，不同美國站在一起的就是美國的敵人。根據(jù)這種“類屬思維”，美國喜歡就特定議題的不同立場為世界各國劃線，甚至在自己的同盟體系內(nèi)進(jìn)行劃線。在伊拉克戰(zhàn)爭前夕，德國與法國的反對立場就遭到了小布什政府的強(qiáng)烈不滿，而正是由于在伊拉克戰(zhàn)爭中對美國的鼎力支持，以波蘭為代表的北約新成員迅速提升了與美國的戰(zhàn)略關(guān)系，借此從美國獲得更多的援助與市場開放。于是，小布什與拉姆斯菲爾德根據(jù)這些國家在伊拉克問題上的立場，為歐洲劃了一條線，即一邊是“老歐洲”，另一邊是“新歐洲”。

第四，美國的議題聯(lián)盟行為揭示了美國的“外化思維”?！巴饣季S使美國例外論強(qiáng)調(diào)以自我為中心，積極主動(dòng)地將美國模式復(fù)制到其他國家，通過把他國變成志同道合者，來塑造于己有利的形勢?！?31)潘忠岐 ：《例外論與中美戰(zhàn)略思維的差異性》，《美國研究》2017年第2期，第9～27頁。在組建常態(tài)行動(dòng)類聯(lián)盟時(shí)，美國通常會(huì)先行建立一套基本的聯(lián)盟行動(dòng)框架，包括聯(lián)盟骨干成員、行動(dòng)宗旨與原則、行動(dòng)規(guī)劃與評(píng)估機(jī)制等。在基本框架搭建之后，美國逐漸將其行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展至國際社會(huì)的其他成員，并最終通過這種標(biāo)準(zhǔn)“外化”的方式，推動(dòng)國際制度與規(guī)范按照美國的意愿演進(jìn)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)盟行動(dòng)完全的合法化。以防擴(kuò)散安全倡議為例，美國在2003年6月第一次召開聯(lián)盟峰會(huì)，確立了11個(gè)創(chuàng)始國、發(fā)布了主席聲明。隨后美國逐漸將其制定的反擴(kuò)散規(guī)則體系“外化”，包括逐步納入更多成員并最終容納105個(gè)成員國，開展更多攔截演習(xí)與實(shí)踐，通過與一些重要的國家簽署雙邊登臨協(xié)議拓展防擴(kuò)散安全倡議的支持網(wǎng)絡(luò)，將核心小組的規(guī)模從11國增加至15國。更加重要的是，美國還在G8峰會(huì)、聯(lián)合國機(jī)制等國際多邊機(jī)制中尋求反擴(kuò)散網(wǎng)絡(luò)支持，推動(dòng)安理會(huì)于2004年4月28日通過了1540號(hào)決議，呼應(yīng)了美國對于當(dāng)下大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散及其與恐怖分子結(jié)合的嚴(yán)重關(guān)切，禁止非國家行為體“制造、獲取、擁有、開發(fā)、運(yùn)輸、轉(zhuǎn)移或使用核生化武器及其運(yùn)載工具，以及禁止從事上述任何活動(dòng)、作為共犯參與這些活動(dòng)、協(xié)助或資助這些活動(dòng)的圖謀”。(32)《安理會(huì)第1540(2004)號(hào)決議》，http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?Symbol=S/RES/1540%20(2004)&referer=/english/&Lang=C。在美國的推動(dòng)下，一系列安理會(huì)決議都提到了攔截手段的重要性，包括涉及伊朗核問題的1737號(hào)決議、1747號(hào)決議、1803號(hào)決議和1929號(hào)決議，以及涉及朝鮮核問題的1718號(hào)決議和1874號(hào)決議。國際海事組織于2005年10月重新修訂了《制止危害海上航行違法行為公約》并通過了該公約的《2005年議定書》，禁止在海上運(yùn)輸大規(guī)模殺傷性武器及其相關(guān)材料、設(shè)備與技術(shù)(核不擴(kuò)散條約和國際原子能機(jī)構(gòu)允許的情況下除外)，允許在取得船旗國同意的情況下，對疑似運(yùn)輸擴(kuò)散材料的船只進(jìn)行登臨檢查。2010年9月10日，《制止與國際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》(簡稱“北京公約”)宣布利用航空器運(yùn)輸大規(guī)模殺傷性武器及其相關(guān)材料屬于違法犯罪行為，這客觀上支持了防擴(kuò)散安全倡議打擊空中大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散的安排。

最后，議題聯(lián)盟還能夠幫助美國領(lǐng)導(dǎo)人在某項(xiàng)任務(wù)中迅速收獲初始成果。因?yàn)樽h題聯(lián)盟的組建成本要比制度構(gòu)建和改革低得多，只要美國決策層下定了決心，總能召集一些盟友進(jìn)行聯(lián)合行動(dòng)。這反映了美國戰(zhàn)略思維中的“結(jié)果導(dǎo)向”思維，即一旦美國決定要做的事情，一定要在短期內(nèi)看見成效。例如，從“小山號(hào)事件”爆發(fā)到小布什總統(tǒng)宣布建立防擴(kuò)散安全倡議只有6個(gè)月的時(shí)間；2003年5月的克拉科夫演講之后，聯(lián)盟各國在2個(gè)月就規(guī)劃了第一次多國聯(lián)合攔截演習(xí)，5個(gè)月內(nèi)召開了四次會(huì)議，基本完成了框架構(gòu)建。另一方面，如果因?yàn)槟承┮蛩貙?dǎo)致議題聯(lián)盟組建成本過高，美國領(lǐng)導(dǎo)人無法短期內(nèi)獲得成效，那么該議題聯(lián)盟倡議可能很容易被美國領(lǐng)導(dǎo)人自己否決或擱置，進(jìn)而被新的政策工具取代。比如，海軍作戰(zhàn)部長邁克爾·馬倫在2005年提出的全球海洋伙伴倡議(即“千艦海軍”)沒有迅速制定可行方案與實(shí)現(xiàn)國際動(dòng)員時(shí)，美國官方在2007年出現(xiàn)了政策轉(zhuǎn)向，迅速拋棄了這一設(shè)想。再比如，特朗普政府在2017年提出與海合會(huì)六國、埃及與約旦建立安全與政治聯(lián)盟——“中東戰(zhàn)略聯(lián)盟”，共同遏制伊朗地區(qū)影響力時(shí)，由于各方立場差異較大，美國未能迅速推進(jìn)該聯(lián)盟的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，特朗普政府迅速擱置了該聯(lián)盟的構(gòu)建，轉(zhuǎn)而從商業(yè)護(hù)航、海上威懾的角度打造中東“護(hù)航聯(lián)盟”，繼續(xù)服務(wù)于美國遏制伊朗的目的。

從戰(zhàn)略文化的角度來看，美國的議題聯(lián)盟行為在更深層次上來源于美國戰(zhàn)略文化中二元對立的世界觀、例外主義的身份觀與實(shí)用主義的途徑觀。

第一，在世界觀方面，美國人繼承的是西方哲學(xué)中的理性主義傳統(tǒng)，認(rèn)為自然界的事物之間有著明確的區(qū)隔界限，人與自然之間、人與人之間、國家與國家之間存在著強(qiáng)烈的二元對立。受古希臘哲學(xué)的影響，西方哲學(xué)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的“本質(zhì)主義”傾向，建構(gòu)了主體與客體二元對立的理論。這種世界觀經(jīng)過黑格爾的發(fā)展更加發(fā)揚(yáng)光大。他認(rèn)為世界是二元對立的，人與人的關(guān)系充分遵循著彼此相互沖突的原則。美國早期的歷史學(xué)家也受這種世界觀的影響，認(rèn)為美國邊疆的擴(kuò)張史就是一部文明與野蠻的沖突史。塞繆爾·亨廷頓指出，“從一開始，美國人就是按照一個(gè)不受歡迎的‘他者’建構(gòu)屬于自己的個(gè)人信條的。美國的對手常被稱為自由的敵人。在獨(dú)立時(shí)期，美國人不能在文化上把他們同英國區(qū)分開來，就在政治上進(jìn)行區(qū)分……托馬斯·杰斐遜將美國同舊歐洲大陸對立起來，稱美國是‘自由的帝國’，歐洲舊世界則是暴政與壓迫的代表?！?33)Samuel P. Huntington, “The Erosion of American National Interest,” Foreign Affairs, Vol.76, No.5, 1997, p.30.在二元對立的世界觀指引之下，美國人特別喜歡區(qū)分善惡，劃分共同體與他者的身份區(qū)隔，注重尋找對手，甚至主動(dòng)塑造對手。這構(gòu)成了美國利用議題聯(lián)盟將在相關(guān)議題中持有不同立場的國家進(jìn)行劃分，區(qū)分盟友與他者的重要根源。

第二，在身份觀上，美國堅(jiān)信自己是例外的，具有崇高的使命感，可以為了正義的目的不受任何道德與法律的約束。美國“例外論”根植于美國從殖民地獨(dú)立以來迥異于籠罩歐洲世界的封建割據(jù)、君主專制、王朝戰(zhàn)爭、社會(huì)革命等歷史經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為美國是一座“山巔之城”，享有比任何國家都要多的宗教自由和公民自由，認(rèn)為美國的生活方式、道德水準(zhǔn)、政治制度比其他國家優(yōu)越。美國“例外論”主張美國有強(qiáng)烈的使命感去把美國優(yōu)秀的制度、文明、宗教、理念傳播到世界各地。為了正義使命的達(dá)成，美國可以通過自身的榜樣力量，也可以通過單獨(dú)或集體的干預(yù)手段加以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，美國“例外論”主張，在實(shí)現(xiàn)正義的過程中，美國的行為可以免受國際制度與規(guī)則的限制。比如美國在2003年3月繞過安理會(huì)召集多國聯(lián)軍進(jìn)攻伊拉克，以及破壞自己主張的公海航行自由原則以組建防擴(kuò)散安全倡議進(jìn)行公海攔截。

最后，在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑上，美國崇尚實(shí)用主義。實(shí)用主義同樣植根于美國的早期歷史。早期移民大多是清教徒，堅(jiān)信“上帝選民”的標(biāo)準(zhǔn)不在于對宗教教義的機(jī)械理解與某些超自然的感召活動(dòng)，而在于人們在此岸世界如何表現(xiàn)，最重要的指標(biāo)便是人們掌握多少物質(zhì)財(cái)富。同時(shí)，早期移民在西部邊疆的開發(fā)過程中經(jīng)歷的生活艱辛，導(dǎo)致其自然養(yǎng)成了急功近利的心態(tài)。實(shí)用主義導(dǎo)致美國在戰(zhàn)略目標(biāo)的選擇上具有強(qiáng)烈的功利性，在戰(zhàn)略手段的選擇上講究靈活性，在戰(zhàn)略方針上具有多變性，在戰(zhàn)略伙伴的選擇上具有針對性，在戰(zhàn)略實(shí)施過程中善于及時(shí)作出妥協(xié)與調(diào)整。(34)趙景芳著 ：《美國戰(zhàn)略文化研究》，時(shí)事出版社2009年版，第94～96頁。因而在實(shí)用主義精神的指導(dǎo)下，美國比較善于把握時(shí)機(jī)，靈活選取處理特定議題的手段，適時(shí)發(fā)起或者參與議題聯(lián)盟。

四、結(jié) 語

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國在眾多領(lǐng)域發(fā)起或者組建了議題聯(lián)盟，包括“自上而下”、“從中心到外圍”、“自下而上”三種聯(lián)盟運(yùn)作模式。議題聯(lián)盟本身的功能與特征確實(shí)在某些方面有著相對于同盟機(jī)制與多邊機(jī)制的優(yōu)勢，包括克服同盟困境與集體行動(dòng)困境帶來的行動(dòng)效率、超越傳統(tǒng)戰(zhàn)略關(guān)系框架拓展合作空間的可能、呈現(xiàn)“多邊主義”的假象帶來的合法性效應(yīng)。美國發(fā)起如此眾多、類型各異的議題聯(lián)盟主要源于兩方面的原因。一方面，從理性選擇的層面來看，美國頻繁使用議題聯(lián)盟是想實(shí)現(xiàn)對戰(zhàn)略時(shí)效、規(guī)則束縛、關(guān)系框架和任務(wù)目標(biāo)的快速突破，從而在不破壞霸權(quán)戰(zhàn)略的前提下對部分霸權(quán)戰(zhàn)略支柱進(jìn)行“動(dòng)態(tài)調(diào)適”以實(shí)現(xiàn)特定議題的利益最大化。另一方面，美國特有的戰(zhàn)略思維和戰(zhàn)略文化是其熱衷于組建議題聯(lián)盟的行為淵源。美國崇尚戰(zhàn)略簡潔、追求崇高使命、進(jìn)行類屬劃線、善于規(guī)則外化、喜歡立竿見影等戰(zhàn)略思維。在更深層次上，美國熱衷于組建議題聯(lián)盟來源于美國戰(zhàn)略文化中的二元對立的世界觀、例外主義的身份觀與實(shí)用主義的途徑觀。

此外，通過前文可以歸納出美國采取議題聯(lián)盟行為的一些指征。突然性事件爆發(fā)、核心利益受到侵犯、反建制傾向領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政、總統(tǒng)執(zhí)政初期和末期、關(guān)鍵盟友反對、開創(chuàng)國際關(guān)系新時(shí)代等等都有可能導(dǎo)致美國采取議題聯(lián)盟行為。特別值得注意的一點(diǎn)是，在當(dāng)前美國的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢、同盟與伙伴體系與制度引領(lǐng)的優(yōu)勢整體下降的背景下，美國不一定會(huì)構(gòu)筑更多的議題聯(lián)盟代替同盟關(guān)系、伙伴框架與制度規(guī)則。議題聯(lián)盟畢竟僅聚焦于特定議題的利益而非整體的戰(zhàn)略利益，如果沒有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力量與穩(wěn)定的同盟、伙伴關(guān)系，議題聯(lián)盟的組建與動(dòng)員將失去有力的支撐。