張明皓 豆書龍

摘 ? 要：2020年后中國貧困性質(zhì)將發(fā)生變化，以消除絕對貧困為目標而設置的貧困治理方案需要隨之而調(diào)整?；谙鄬ω毨Щ拘再|(zhì)的判定，2020年后的貧困治理應重點關(guān)注兩個議題：如何處理好與以往貧困治理戰(zhàn)略經(jīng)驗的關(guān)系;如何回應社會主義現(xiàn)代化強國建設“兩步走”目標而同步調(diào)整貧困治理戰(zhàn)略議程。2020年后的貧困治理，應以普惠性貧困治理制度、綜合性貧困治理體制結(jié)構(gòu)和差異性貧困治理政策的設計為轉(zhuǎn)型方向。2020年后的貧困治理轉(zhuǎn)型應將頂層設計和微觀治理相結(jié)合，以實現(xiàn)貧困治理戰(zhàn)略的整體性推進。

關(guān)鍵詞：貧困性質(zhì);相對貧困;貧困治理;精準扶貧

中圖分類號：F323.8 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）07-0098-10

作者簡介：張明皓，西北大學公共管理學院講師;豆書龍，西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院副教授。

改革開放40多年來，中國扶貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就，扶貧進程先后經(jīng)歷了發(fā)展式扶貧（1978—1985年）、開發(fā)式扶貧攻堅（1986—2000年）、綜合性扶貧（2001—2011年）和脫貧攻堅（2012—2020年）四個階段，而扶貧瞄準也相應經(jīng)歷了農(nóng)村地區(qū)、貧困縣、貧困村、貧困戶四個單元[1]。以2300元的不變價為基準，中國貧困人口從1978年的7.7億人減少到2018年底的1660萬人，貧困發(fā)生率從97.5%下降到1.7%[2]。2020年中國將消除絕對貧困，全面建成小康社會。中國的扶貧事業(yè)不僅顯著改善了貧困人口的社會生活質(zhì)量，而且產(chǎn)生了基層社會治理經(jīng)驗創(chuàng)新的溢出效應[3]。中國扶貧成就根源于中國特色社會主義的政治優(yōu)勢、體制優(yōu)勢和路線優(yōu)勢，在中國特色社會主義的制度優(yōu)勢下，中國確立了親貧性的政策結(jié)構(gòu)和凸顯貧困戶主體價值的特色扶貧道路[4]。隨著全面建成小康社會的到來，中國農(nóng)村絕對貧困的消除意味著單純以收入為測度的貧困標準已不合時宜，貧困人口的需求結(jié)構(gòu)也由生存型需求轉(zhuǎn)向發(fā)展型需求。在單一的物質(zhì)保障之外，貧困人口也要在住房、教育、醫(yī)療等方面得到更為綜合性的保障，以單一收入為測度的貧困標準具有向多維測度貧困標準轉(zhuǎn)型的必要性。而貧困治理模式也需要根據(jù)各時期的貧困性質(zhì)和國家可支配資源能力來進行適應性調(diào)整，基于消除農(nóng)村絕對貧困的貧困治理體制機制亦需要進行相應調(diào)整。在2020年后貧困治理的政策調(diào)整上，2019年中央“一號文件”提出“及早謀劃脫貧攻堅目標任務2020年完成后的戰(zhàn)略思路”[5]，2020年中央“一號文件”明確指出，“要研究建立解決相對貧困的長效機制，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型”[6]?？梢?，中央已經(jīng)高度關(guān)注2020年后的貧困治理戰(zhàn)略和模式調(diào)整的議題。在政策重點從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向2020年后減貧戰(zhàn)略設計的情境中，如何系統(tǒng)性認識2020年后中國貧困性質(zhì)的變化，以及如何依據(jù)貧困性質(zhì)的變化對貧困治理戰(zhàn)略和貧困治理模式進行前瞻式的理論探索，具有預防未來貧困增量的重大意義。2020年后，中國貧困性質(zhì)如何變化？貧困治理戰(zhàn)略實施梯度如何？貧困治理模式又會發(fā)生怎樣的變化？這些問題都有待解答。

一、2020年后中國貧困性質(zhì)的變化方向

對2020年后中國貧困性質(zhì)變化方向的正確理解，是對中國貧困治理戰(zhàn)略議程和貧困治理模式作出前瞻性把握的基本理據(jù)。2020年后的貧困性質(zhì)不完全體現(xiàn)在絕對收入標準方面，而是呈現(xiàn)集經(jīng)濟、政治和社會等為一體的復合性質(zhì)。關(guān)于2020年后中國貧困性質(zhì)的研究集中于以下三個方面：一是將2020年后的貧困性質(zhì)界定為絕對貧困的可能“復發(fā)期”，強調(diào)應以鞏固脫貧攻堅成果為主[7];二是認為2020年后的貧困性質(zhì)具有復合性，即2020年后中國貧困性質(zhì)將呈現(xiàn)為發(fā)展性貧困和精神性貧困等相復合的狀態(tài)[8];三是認為2020年后中國貧困性質(zhì)將轉(zhuǎn)向相對貧困，相對貧困是在當?shù)靥囟ǖ纳a(chǎn)、生活條件下，在特定的經(jīng)濟社會發(fā)展約束下，個人或家庭獲得的合法收入雖然可以維持家庭成員的基本生存性需求，但是無法滿足當?shù)貤l件下所認為的其他基本生活需求的狀態(tài)[9]。

相對貧困具有不同于絕對貧困的基本性質(zhì)，主要體現(xiàn)在：

一是次生性。相對貧困屬于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型帶來的次生性貧困，其不同于原生性的絕對貧困。絕對貧困的原生性體現(xiàn)于絕對貧困的主要致因是先賦性弱勢因素，地理位置、自然資源條件和人力資本狀況等先賦性弱勢因素都可能導致貧困群體陷入絕對貧困狀態(tài)，絕對貧困往往是先賦性弱勢因素長期累積的結(jié)果[10]。而先賦性弱勢因素很難改變，因此精準脫貧只能以生產(chǎn)發(fā)展脫貧、教育脫貧、社會保障兜底脫貧、易地搬遷脫貧和生態(tài)補償脫貧的補充性措施使貧困群體脫離制約其發(fā)展能力的限制性條件，將貧困戶收入標準提升到絕對貧困線以上，原生性的絕對貧困可以通過精準脫貧的補充性方案而得到極大緩解。而相對貧困則屬于次生性貧困，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型不可避免地帶來社會分化，一部分群體因發(fā)展資源缺失或發(fā)展機會封閉而淪為相對貧困群體，相對貧困更加注重結(jié)構(gòu)性因素對貧困發(fā)生機制的影響。相對貧困不是一個單純的收入問題，而是在復雜的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中反復再生產(chǎn)出來的貧困現(xiàn)象。我們很難從局限于貧困人口的扶貧方案中找到緩解相對貧困的方法，只有通過對經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)構(gòu)的調(diào)整才能緩解相對貧困。相對貧困的次生性更加指涉結(jié)構(gòu)性因素的整體改革，以往精準脫貧微觀性的補充性減貧方案將轉(zhuǎn)向更加注重宏觀性的經(jīng)濟社會制度調(diào)整以帶動減貧。

二是多維性。相對貧困的多維性特征意味著對貧困標準的衡量由基本的生存需求轉(zhuǎn)向更為綜合的多維貧困標準。絕對貧困的標準僅以收入2300元為基準，并未實現(xiàn)貧困群體發(fā)展性需求的充分滿足。在全面建成小康社會的背景下，貧困群體的需求層次和需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。除物質(zhì)收入外，相對貧困的多維性要求同時關(guān)注貧困群體教育、健康、居住條件和社區(qū)建設等綜合性發(fā)展需求的實現(xiàn)。同時，權(quán)利貧困和能力貧困構(gòu)成了相對貧困的重要維度，相對貧困凸顯貧困群體權(quán)利缺失和可行能力匱乏的境況。相對貧困的多維性要求綜合性的扶貧措施設置，其不僅要兼顧貧困群體的各項發(fā)展性需求，而且要凸顯貧困群體權(quán)利保障和能力建設的重要地位。

三是分散性。相對貧困的分散性意味著以往基于絕對貧困而設計的扶貧瞄準機制效用會衰減，區(qū)域性和群體性的貧困單元讓位于個體化和原子化的貧困表現(xiàn)形式。特別是隨著城鎮(zhèn)化不斷吸納農(nóng)村人口，貧困也實現(xiàn)了鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移，以往的農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)的流動貧困，集中式貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)人口相互交織的分散式貧困，這無疑為貧困識別造成了較大難度。同時，雖然2020年后中國農(nóng)村已經(jīng)基本消除絕對貧困，但諸如獨居空巢老人、殘障群體、困境兒童等特殊個體依然處于貧困邊緣，隨時會因社會環(huán)境的變化而再次陷入貧困，因此如何設計針對特殊類型貧困的扶貧政策是緩解相對貧困的應有之義。

相對貧困作為因經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不均衡不充分所引發(fā)的貧困現(xiàn)象，具有次生性、多維性和分散性的特征（見表1）。這要求針對相對貧困的治理政策不僅要有宏觀層面上的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)調(diào)整，而且要有微觀層面上針對貧困群體綜合性發(fā)展需求和特殊貧困類型的扶貧政策設計。針對相對貧困治理，相關(guān)研究作出了實操化的探索：一是劃定相對貧困線，對相對貧困群體規(guī)模進行評估[11];二是結(jié)合地方的實踐經(jīng)驗，從貧困戶增能和培育良好減貧發(fā)展條件的角度為相對貧困治理提供鏡鑒[12]。據(jù)此，本研究將從以下兩個方面拓展2020年后相對貧困治理的研究：一是從國家治理的層面探究中國貧困治理的推進路徑。相對貧困作為常態(tài)化的貧困現(xiàn)象，其治理并不是一蹴而就的過程，而是需要緊密結(jié)合國家治理的階段性目標予以推進，本研究重點從2035年和2050年兩個時間節(jié)點探討中國貧困治理戰(zhàn)略的指向;二是從系統(tǒng)化的貧困治理角度，即在“制度價值—體制結(jié)構(gòu)—政策措施”的整體框架中設計相對貧困的治理方案。

二、2020年后中國貧困治理戰(zhàn)略的梯次推進

貧困具有動態(tài)性和復合性，中國的貧困治理不是一蹴而就的過程，2020年后的貧困治理戰(zhàn)略嵌入于中國特色社會主義現(xiàn)代化階段性的演進時序之中。根據(jù)社會主義現(xiàn)代化強國建設的“兩步走”目標，2020年是全面建成小康社會的決勝期;2035年，中國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化;2050年，中國建成社會主義現(xiàn)代化強國[13]。與中國社會主義現(xiàn)代化的階段性演進相對應，中國貧困治理戰(zhàn)略也呈現(xiàn)梯次推進的鮮明特征。2020年后中國貧困治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的研究應重點集中于兩個基本議題，即如何處理好2020年后中國貧困治理戰(zhàn)略與以往貧困治理戰(zhàn)略經(jīng)驗的承繼關(guān)系，以及如何結(jié)合中國社會主義現(xiàn)代化強國建設的“兩步走”目標設計來優(yōu)化貧困治理戰(zhàn)略議程。

（一）2020年后中國貧困治理戰(zhàn)略的承繼性

在全面建成小康社會的時間節(jié)點，對2020年后中國貧困治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的研判并不意味著放棄以往貧困治理戰(zhàn)略所取得的經(jīng)驗。實際上，以往中國貧困治理的戰(zhàn)略經(jīng)驗和優(yōu)勢特征同樣構(gòu)成2020年后貧困治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型設計的內(nèi)在組成部分，二者體現(xiàn)出充分的承繼關(guān)系。2020年前的中國貧困治理不僅取得了巨大成就，而且形成了諸多寶貴的戰(zhàn)略經(jīng)驗，主要體現(xiàn)在如下方面：

一是將貧困治理納入國家治理體系之中。國家治理是國家按照某種既定的秩序和目標，對全社會進行多領(lǐng)域治理的活動[14]。貧困是與社會各領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)的復雜現(xiàn)象，貧困治理需要國家治理的系統(tǒng)性布局[15]。這不僅體現(xiàn)為貧困治理在國家治理中占據(jù)重要位置，而且體現(xiàn)為貧困治理深嵌于國家治理的制度邏輯之中。隨著地方經(jīng)濟增長帶動減貧的效應遞減以及地方政府分級分部門常規(guī)性貧困治理體制的日益低效化，中央政府通過從嚴、從重和從快的運動式治理在全國范圍內(nèi)向地方政府傳導了貧困治理的高壓態(tài)勢，中央依托高強度的政治動員在地方建構(gòu)了“五級書記抓脫貧”的首長負責制[16]。同時，地方政府圍繞貧困治理的中心工作實現(xiàn)了部門整合和科層分工重置，確立了“攻堅治理”的超常規(guī)和高強度的貧困治理體制，諸如地方各級政府設置的“脫貧攻堅指揮部”即融合了運動式治理和常規(guī)性治理的雙重優(yōu)勢，既通過運動式治理創(chuàng)制貧困治理政治動員和資源動員的組織基礎(chǔ)，又依托科層分工重置而實現(xiàn)了貧困治理任務執(zhí)行的有效性[17]。因此，有學者將中國貧困治理戰(zhàn)略經(jīng)驗總結(jié)為“逆科層化”和“再科層化”的縱橫一體化結(jié)合[18]。

二是貧困治理戰(zhàn)略具有持續(xù)性和動態(tài)調(diào)適性。中國的貧困治理具有持續(xù)性，政府始終圍繞減貧目標而保持優(yōu)化扶貧開發(fā)政策的戰(zhàn)略定力，貧困治理戰(zhàn)略呈現(xiàn)連續(xù)性。同時，貧困治理戰(zhàn)略的優(yōu)化升級始終與社會主義現(xiàn)代化建設的階段性目標保持同頻共振。立足于社會主義的本質(zhì)要求，社會主義現(xiàn)代化建設需結(jié)合特定時期的具體情況和可支配的資源條件進行階段性的目標分解，貧困治理戰(zhàn)略也應依據(jù)社會主義現(xiàn)代化建設的階段性變化而呈現(xiàn)不同的實踐面向，發(fā)展式扶貧、開發(fā)式扶貧攻堅、綜合性扶貧和脫貧攻堅四個階段是貧困治理戰(zhàn)略的梯次表達，貧困治理戰(zhàn)略的設計既不能具有超前性也不能具有時滯性。中國貧困治理戰(zhàn)略呈現(xiàn)普遍性和特殊性相統(tǒng)一的特征，貧困治理既要服從于社會主義現(xiàn)代化的總體目標，又要根據(jù)社會主義現(xiàn)代化建設的階段特征進行適應性調(diào)整。2020年后的貧困治理戰(zhàn)略也要結(jié)合全面建成小康社會后的新情勢進行優(yōu)化升級。

三是貧困治理與社會治理實現(xiàn)了創(chuàng)新性結(jié)合。在治理主體上，中國的貧困治理是多種社會力量共同參與的治理過程。其中，跨層級政府合作治理機制的構(gòu)建克服了貧困治理能力不足和上下溝通不暢的組織困境，而政府、市場和社會力量共同參與的格局也使貧困治理的資源籌集和動員能力得到有效保證[19]。依托貧困治理的契機，基層社會開創(chuàng)了合作治理的新局面。在治理機制上，貧困治理大規(guī)模運用技術(shù)治理手段，并圍繞貧困治理設計了對領(lǐng)導干部精準的考核工具，貧困治理呈現(xiàn)精細治理的特征。在治理結(jié)果上，貧困治理不僅側(cè)重于對貧困戶個體化的扶貧，而且通過貧困治理重構(gòu)基層社會建設的動力機制，通過在基層社會植入產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)平臺，培育多種經(jīng)濟合作組織，強化基層黨建的組織力和政治力，從而使基層的社會建設具備了長遠動力[20]。

總體而言，貧困治理嵌入國家治理和社會治理的雙重過程之中，貧困治理戰(zhàn)略在保持整體連續(xù)性的同時也呈現(xiàn)依據(jù)社會環(huán)境而變化的彈性特征。既往貧困治理的戰(zhàn)略經(jīng)驗構(gòu)成2020年后貧困治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗庫，在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的新征程中，2020年后的貧困治理戰(zhàn)略需要在以往貧困治理戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上不斷調(diào)適優(yōu)化，從而更好地應對全面建成小康社會條件下的世情民情。

（二）“基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”目標進程中的貧困治理戰(zhàn)略

2035年，中國將基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。中國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化要求“人民生活更為寬裕，中等收入群體比例明顯提高，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現(xiàn)，全體人民共同富裕邁出堅實步伐”[13]。圍繞2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的階段目標，貧困治理戰(zhàn)略被設定了新的目標域。具體而言，體現(xiàn)在如下方面：

一是貧困治理戰(zhàn)略的目標更加聚焦于消除相對貧困。在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，中國農(nóng)村絕對貧困的消除為面向2035年的貧困治理戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)移提供了可行基礎(chǔ)。貧困治理戰(zhàn)略目標應更加聚焦于因經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所伴生的相對貧困。在此背景下，貧困治理戰(zhàn)略應以縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距為核心并總體性地調(diào)整收入分配制度。以再分配為基礎(chǔ)的收入分配制度雖然可以起到消除絕對貧困的良好效果，但針對經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而引發(fā)的相對貧困，基于再分配的收入分配制度具有較大的局限性，繼續(xù)沿用再分配的收入分配制度將會造成較大的資源浪費，產(chǎn)生諸如貧困治理“內(nèi)卷化”的后果。因此，收入分配制度改革應兼顧預分配、初次分配和再分配的綜合調(diào)整。初次分配應逐步使一線勞動者獲得更多的傾斜收益，再分配則通過轉(zhuǎn)移支付使貧困群體生存和發(fā)展的基本權(quán)益受到保護，同時在初次分配和再分配之外也需要補充預分配的維度，即在預分配中重點關(guān)注農(nóng)村教育和兒童貧困的問題，以對兒童貧困和農(nóng)村教育預先投入的方式防止和中斷貧困的代際傳遞，從而抑制相對貧困群體的再生產(chǎn)規(guī)模。相對貧困只有在收入分配制度發(fā)生總體性調(diào)整的條件下才能緩解。

二是建立適應貧困群體發(fā)展性需求結(jié)構(gòu)導向的貧困治理戰(zhàn)略。在全面建成小康社會的背景下，貧困群體的生存性需求逐步讓位于多維的發(fā)展性需求，貧困治理戰(zhàn)略不僅要預防和化解貧困，而且要通過深層次的社會建設使相對貧困群體能夠獲得公正的發(fā)展機會，這說明貧困治理不能局限于“不愁吃穿”的底線原則，而應建立合適的體制機制使相對貧困群體具有享受發(fā)展成果和發(fā)展機會的權(quán)利和能力，使其成為中等收入群體。

三是貧困治理戰(zhàn)略更加傾向于總體性的制度設計和結(jié)構(gòu)調(diào)整，其中普惠性是貧困治理戰(zhàn)略的核心目標。相對貧困的分散性特征使區(qū)域性和群體性的貧困治理方案開始失效，特別是貧困的空間轉(zhuǎn)移使扶貧識別瞄準難度加劇，因此貧困治理戰(zhàn)略的關(guān)注焦點不在于精準識別貧困人口，而在于使相對貧困群體能夠享受城鄉(xiāng)均等化的基本公共服務，使相對貧困群體的生活質(zhì)量能夠隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型而逐步提升。貧困治理戰(zhàn)略目標應增強城鄉(xiāng)基本公共服務的供給水平和普惠性，實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)、教育、最低生活保障和醫(yī)療保障等公共服務的統(tǒng)籌，補齊共同富裕的短板。同時，現(xiàn)行城鄉(xiāng)分設和部門分立的扶貧管理體制也因相對貧困的多維性和分散性而具備了綜合性調(diào)整的必要性。設置打通城鄉(xiāng)界限和部門壁壘的扶貧管理體制是整體性推進貧困治理戰(zhàn)略的應有之義?？傮w而言，面向2035年的貧困治理戰(zhàn)略是在全面建成小康社會的背景下，以緩解相對貧困為目標，以收入分配制度的總體性調(diào)整為基本途徑，以綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)為體制基礎(chǔ)，以城鄉(xiāng)公共服務均等化為實踐路徑的戰(zhàn)略形態(tài)。

（三）“建成社會主義現(xiàn)代化強國”目標進程中的貧困治理戰(zhàn)略

2050年，中國社會主義現(xiàn)代化建設的目標是建成社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)共同富裕[13]。到2050年，我國設定了步入中等發(fā)達國家水平的目標。面向2050年的貧困治理戰(zhàn)略將在社會制度和發(fā)展方式層面真正消除貧困存在的社會基礎(chǔ)。貧困治理的戰(zhàn)略目標應在人的自由而全面發(fā)展的價值性表達中予以再審視[21]。在社會制度層面，經(jīng)過長時間的體制改革，中國的社會主義道路優(yōu)勢和制度優(yōu)勢將會更加凸顯，產(chǎn)生貧困的不平等結(jié)構(gòu)將被消除。貧困治理的戰(zhàn)略目標將在人的自由而全面發(fā)展價值的引領(lǐng)下實現(xiàn)共同富裕目標，相對貧困將得到根本性的緩解。在發(fā)展方式層面，社會主義現(xiàn)代化強國目標的實現(xiàn)意味著我國物質(zhì)生產(chǎn)力將極大豐裕，貧困也因此喪失了存在的物質(zhì)條件。貧困積累的發(fā)生機制通過發(fā)展方式的總體性調(diào)整而徹底阻斷。發(fā)展方式的真正變革使“直接的物質(zhì)生產(chǎn)過程本身也就擺脫了貧困和對立的形式”[22]。現(xiàn)實貧困的消除同時為精神貧困和能力貧困的消除創(chuàng)造了基礎(chǔ)性條件。消除貧困也就是消除妨礙人們?nèi)姘l(fā)展自己的潛在可能性，從而為人的主體性的多樣發(fā)展創(chuàng)造可能性，是真正由“物的依賴性”向“人的獨立性”轉(zhuǎn)變的過程。總體而言，面向2050年的貧困治理戰(zhàn)略除繼續(xù)深化緩解相對貧困的體制機制外，也應將貧困治理的總體性目標轉(zhuǎn)向促進人的自由而全面發(fā)展，在全面消除貧困狀態(tài)的基礎(chǔ)上，使人們最終邁進物質(zhì)豐裕和精神充盈的發(fā)展狀態(tài)。

綜上所述，2020年后貧困治理戰(zhàn)略的梯次推進與中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的階段性演進具有同步性。2020年后的貧困治理戰(zhàn)略既是以往貧困治理戰(zhàn)略的經(jīng)驗繼承，又要根據(jù)全面建成小康社會后的新情勢進行適應性調(diào)整。與2035年和2050年中國社會主義現(xiàn)代化建設的節(jié)點相呼應，面向2035年的貧困治理戰(zhàn)略應以緩解相對貧困為目標，以收入分配制度的總體性調(diào)整和綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)的建立為基本內(nèi)容，以城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為踐行基礎(chǔ)，而面向2050年的貧困治理戰(zhàn)略則以促進人的自由而全面發(fā)展為目標，在全面消除貧困的基礎(chǔ)上使全體人民進入共同富裕的狀態(tài)。中國貧困治理戰(zhàn)略梯次推進的動力機制根源于中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，通過貧困治理戰(zhàn)略的梯次推進，中國有能力消除貧困。

三、2020年后中國貧困治理模式的轉(zhuǎn)型

2020年后中國貧困治理將面臨著更高的難度和復雜性，以往基于消除絕對貧困而設計的貧困治理模式需要隨之而調(diào)整。下文在“制度價值—體制結(jié)構(gòu)—政策措施”的整體框架中探討2020年后的中國貧困治理模式。

（一）建構(gòu)集成多維正義價值的普惠性貧困治理制度

普惠性貧困治理制度主要是面對相對貧困群體社會生活基本領(lǐng)域的制度，普惠性貧困治理制度設計的依據(jù)是基于正義理性。從制度內(nèi)容來看，普惠性貧困治理制度建設的依據(jù)是多維正義。普惠性貧困治理制度建設的核心是在收入分配制度、文化教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會就業(yè)制度和住房制度等方面實現(xiàn)分配正義，使諸如文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本的社會福利和公共資源可以在城鄉(xiāng)居民間均等享受。同時，在分配正義原則的基礎(chǔ)上，普惠性貧困治理的制度建設應同時容納能力正義、參與正義和承認正義的公民權(quán)利維度。衡量貧困治理的成就不僅需要以分配正義來衡量，還應看被分配的福利和公共資源是否轉(zhuǎn)化為貧困群體潛力的最大限度發(fā)揮。參與正義要求貧困治理過程中的公正公開且貧困群體擁有社會政策的參與權(quán)和知情同意權(quán)。承認正義是在貧困治理過程中尊重貧困群體的尊嚴和基本權(quán)利，承認貧困群體所擁有的道德價值。普惠性貧困治理是綜合多維正義的制度建設整體，不僅注重公共服務和公共資源的平等共享，而且注重讓貧困群體過上更有尊嚴的美好生活。

從治理目標來看，普惠性貧困治理制度建設的短期目標是建立“廣覆蓋、適度性、低水平、均等性”的治理體系，這是由我國的經(jīng)濟實力和可支配資源的能力所決定的，在一段時期內(nèi)我國暫時不具備建立高水平普惠性貧困治理體系的條件。在2020年后我國向普惠性貧困治理制度建設邁進的同時，也要在一定時期內(nèi)兼顧防貧的理念和措施，對于剛剛從深度貧困地區(qū)和絕對貧困標準脫離出來的貧困群體，應利用防貧措施鞏固脫貧成果，抑制返貧現(xiàn)象的發(fā)生，穩(wěn)定政策過渡期，可借助脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的疊加推進實現(xiàn)鞏固脫貧成果[23]。普惠性貧困治理制度建設的遠期目標是建立“廣覆蓋、適度性、高水平、均等性”的治理體系，使相對貧困群體真正享受到均等化的公共服務和公共資源，真正具備向共同富裕目標邁進的自我發(fā)展能力。普惠性貧困治理制度建設內(nèi)容和梯度目標的實現(xiàn)需要政府作為制度公正構(gòu)建的責任優(yōu)先主體，承擔制度公益者的角色，重點圍繞收入分配制度改革、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和公共服務均等化等領(lǐng)域設計相應的公共政策并提升公共福利的供給水平，使普惠性貧困治理制度建設具備充分的物質(zhì)基礎(chǔ)和政治保證。同時，普惠性貧困治理制度建設要求構(gòu)建政府與社會合作的公共治理機制，一方面使社會需求能及時反映到普惠性貧困治理的制度建設中，另一方面普惠性貧困治理制度建設也可以贏得社會支持，最終形成普惠分配和普惠參與的統(tǒng)合狀態(tài)?？傮w而言，在全面建成小康社會的背景下，普惠性貧困治理制度建設是集成分配正義、能力正義、參與正義和承認正義多維價值的制度整體，是兼顧短期和長期目標時序的公共治理制度模式。

（二）構(gòu)筑破除城鄉(xiāng)分設和部門壁壘的綜合性貧困治理體制

2020年后的中國貧困治理模式轉(zhuǎn)型應以綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)作為主攻方向。綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)涵括三個方面。

第一，綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)應建立城鄉(xiāng)一體化的扶貧管理體制。當前的扶貧管理體制仍是基于城市和鄉(xiāng)村分設的管理體制，城市和鄉(xiāng)村實行的是二元化的貧困標準和福利制度。相對貧困的產(chǎn)生意味著貧困的分散性和流動性已經(jīng)跨越城鄉(xiāng)區(qū)域的界限，以往主要基于農(nóng)村而設計的扶貧管理體制紅利已日趨遞減，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)貧困標準的并軌以及社會福利資源的跨區(qū)域整合，使農(nóng)村貧困人口逐步享受到城市的救助標準，是綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)建立的重要依據(jù)[24]。

第二，綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)以建立制度化的部門整合機制為基礎(chǔ)。在2020年中國農(nóng)村消除絕對貧困后，高強度的精準脫貧運動式治理機制將難以為繼，扶貧力量從農(nóng)村大規(guī)模的撤出將使貧困治理出現(xiàn)可持續(xù)性的問題，貧困治理由集中性治理向常規(guī)型治理機制轉(zhuǎn)型[25]。但相對貧困的次生性、多維性和分散性的特征使貧困發(fā)散到社會各層次和各領(lǐng)域，衍化為政府多部門的治理問題[26]。因此，地方政府可在吸收以往脫貧攻堅所形成的制度成果的基礎(chǔ)上建立常態(tài)化的貧困治理體制。一是建立各部門貧困治理責任的清單制，對黨政各職能部門的貧困治理責任歸屬作出明確分工，防止黨政各職能部門之間的相互扯皮;二是建立“黨政同責”的問責機制，實現(xiàn)對貧困治理的跟蹤問效?！包h政同責”是秉持“誰決策誰擔責、決策者重責、實施者輕責”的原則，對貧困治理工作開展不力的地方政府，不僅要問責扶貧部門，而且要追責具有直接領(lǐng)導責任和決策責任的黨政主要領(lǐng)導，防止出現(xiàn)在問責時黨政“一把手”向扶貧部門“甩鍋”的現(xiàn)象，切實提高黨政主要領(lǐng)導貧困治理的履責意識。三是建立貧困治理的“委員會制”，在吸收以往“脫貧攻堅指揮部”制度成果的基礎(chǔ)上，地方政府可建立更為制度化的“貧困治理委員會”，發(fā)揮委員會制度議事和民主協(xié)商機制的重要功能，從而擴充扶貧部門的協(xié)調(diào)職權(quán)和強化貧困治理的優(yōu)先話語權(quán)。

第三，綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)要求更為整體性的項目投入和資源投入結(jié)構(gòu)。2020年后貧困治理更加側(cè)重普惠性和均等化的城鄉(xiāng)基本公共服務供給，這意味著碎片化的貧困治理項目和資源投入已不適應消除相對貧困的要求。綜合性貧困治理以提升城鄉(xiāng)基本公共服務的供給數(shù)量和質(zhì)量為核心，強化扶貧項目和資源的統(tǒng)籌整合，具體是以縣域為基本單元，設置統(tǒng)一的資金池和項目庫，并根據(jù)教育、醫(yī)療、就業(yè)和住房等不同類別安排資金和項目，從而防止不同項目和資源出現(xiàn)重復投入的問題，同時利用城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)調(diào)查和社區(qū)信息收集精準定位社會的公共服務需求，強化項目和資源的針對性和有序性，提升項目和資源利用的集中度，以此提升貧困治理的普惠面。總體而言，相對貧困的產(chǎn)生要求綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)的健全，城鄉(xiāng)一體化的扶貧體制、部門整合的制度化機制以及整體性的項目和資源投入是綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)健全的主攻方向。

（三）設計基于特殊貧困類型的差異性貧困治理政策

2020年后的貧困治理模式重點在于普惠性的制度建設，但仍需內(nèi)含針對特殊貧困類型設計差異化的政策。

一是針對老年貧困設計差異性的貧困治理政策。隨著中國進入老齡化社會，老年貧困的現(xiàn)象愈發(fā)突出。針對老年貧困，貧困治理的政策設計應體現(xiàn)出適度的傾斜性，即在普惠性的城鄉(xiāng)均等化公共服務中重點針對老年貧困設置相應的服務體系，如重點加強日間照料、居家養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的綜合性養(yǎng)老服務設施建設，滿足老年人多元化的需要，以養(yǎng)老服務促進老年脫貧。

二是針對殘障貧困群體設計差異性的貧困治理政策。針對殘障貧困群體的貧困治理應設計醫(yī)院治療和社區(qū)康復雙結(jié)合的政策保障體系，對殘障貧困群體實施優(yōu)先救治和免費救治，同時通過廣覆蓋的社區(qū)康復體系逐步引導部分殘障貧困群體恢復生活和社會技能。此外，針對殘障貧困群體應切實落實社會救助政策和困難殘疾人生活補貼政策，保證殘障貧困群體的生活質(zhì)量不降低。

三是針對兒童貧困設計差異性的貧困治理政策。兒童貧困是相對貧困再生產(chǎn)規(guī)模擴大的前提，消除兒童貧困有助于提升經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量和國民人口素質(zhì)。針對兒童貧困的治理政策可以借助兒童營養(yǎng)和兒童教育的綜合性發(fā)展干預項目具體實施。一方面，要加強貧困家庭健康喂養(yǎng)的知識宣傳，利用項目干預的方式設置貧困家庭孕婦和乳母的營養(yǎng)提升計劃，從而提升胎兒孕育和早期兒童哺育的質(zhì)量，通過貧困兒童的定期體檢設計針對貧困兒童不同生命周期的營養(yǎng)改善計劃。另一方面，以基于貧困兒童教育干預的方式阻斷貧困再生產(chǎn)。通過項目和資源支付建立覆蓋貧困兒童學前教育和義務教育全過程的保障體系，使貧困兒童享受城鄉(xiāng)均等化的教育標準和教育服務，同時設計相應的控輟保學和勞動預備制培訓的連鎖性機制，以有效阻斷貧困再生產(chǎn)的發(fā)生機制。

總之，針對特殊貧困類型設計的差異化貧困治理政策是在直接性的生產(chǎn)項目援助效果不佳的情況下，以具體的基本服務措施幫助尚不完全具備發(fā)展能力的特殊貧困群體解決特殊困擾，以使其在經(jīng)濟社會發(fā)展的進程中保持生活質(zhì)量。

綜上所述，2020年后中國貧困治理模式轉(zhuǎn)型是普惠性的貧困治理制度、綜合性的貧困治理結(jié)構(gòu)和差異化的貧困治理政策三者結(jié)合而成。2020年后中國貧困治理模式兼具合法性和有效性的雙重特征，具備整體性推進貧困治理戰(zhàn)略的優(yōu)勢能力。

四、結(jié)論與討論

2020年后中國貧困性質(zhì)向相對貧困演化，相對貧困具有次生性、多維性和分散性，2020年后中國貧困性質(zhì)的變化為貧困戰(zhàn)略目標議程的設定與貧困治理模式轉(zhuǎn)型提供了合理性依據(jù)。2020年后的貧困治理戰(zhàn)略應處理好與以往貧困治理戰(zhàn)略經(jīng)驗的承繼關(guān)系問題以及呼應中國特色社會主義現(xiàn)代化強國建設的“兩步走”目標設定貧困治理戰(zhàn)略議程的問題。2020年后的貧困治理戰(zhàn)略是對以往貧困治理戰(zhàn)略經(jīng)驗的繼承，要根據(jù)全面建成小康社會后的新情勢而進行適應性調(diào)整。在“基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”目標進程中的貧困治理戰(zhàn)略，應以緩解相對貧困為目標，以收入分配制度的總體性調(diào)整和綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)的建立為基本內(nèi)容，以城鄉(xiāng)公共服務均等化為踐行基礎(chǔ)。在“建成社會主義現(xiàn)代化強國”目標進程中的貧困治理戰(zhàn)略，則應以促進人的自由全面發(fā)展為目標，在全面消除貧困的基礎(chǔ)上使全體人民進入共同富裕的狀態(tài)。2020年后貧困治理戰(zhàn)略的梯次推進需要兼具合法性和有效性的貧困治理模式，集成多維正義價值的普惠性貧困治理制度建設，打破城鄉(xiāng)分設和部門壁壘的綜合性貧困治理結(jié)構(gòu)，針對特殊貧困類型設置的差異化的貧困治理政策，這構(gòu)成了2020年后貧困治理模式轉(zhuǎn)型的主攻方向。

2020年后中國貧困治理轉(zhuǎn)型是一項系統(tǒng)性工程，在正確認識2020年后中國貧困性質(zhì)變化的基礎(chǔ)上，針對中國經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的貧困問題應具有頂層設計和微觀治理相結(jié)合的戰(zhàn)略智慧，不僅要對相對貧困的動態(tài)演化過程進行總體性研究，而且要針對具體的貧困問題設計精準的治理策略。相對貧困作為關(guān)涉社會各基本領(lǐng)域和各層次的整體性現(xiàn)象，如何把握包容式發(fā)展方式與貧困治理的關(guān)系以及如何實現(xiàn)不同時間節(jié)點貧困治理戰(zhàn)略的有機銜接，仍是2020年后中國貧困治理研究重點關(guān)注的議題?！?/p>

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