高聰穎 姜露露

(1.寧波工程學(xué)院，浙江 寧波 315211；2.寧波大學(xué)，浙江 寧波 315211)

一、問題的提出

城市公共空間是城市的重要組成部分，在整個城市生活中發(fā)揮著不可替代的作用。城市公共空間概念有狹義和廣義之分，狹義的概念是指“那些供城市居民日常生活和社會生活公共使用的室外空間，包括街道、廣場、居住區(qū)戶外場地、公園、體育場地等”[1]。廣義的概念可以“擴(kuò)大到公共設(shè)施用地的空間，例如城市中心區(qū)、商業(yè)區(qū)、城市綠地等”[2]。城市公共空間治理涉及利益主體多，治理范圍廣，治理環(huán)節(jié)復(fù)雜，棘手問題較多。目前，我國城市公共空間治理面臨著市民對美好人居環(huán)境和生活品質(zhì)的需求與城市發(fā)展不平衡、城市管理不精細(xì)之間的矛盾。城市公共空間治理主體是地方政府在規(guī)劃、建設(shè)和運營城市公共空間過程中起著主導(dǎo)作用，但現(xiàn)實中地方政府在清理、整頓城市公共空間時，引發(fā)了不少爭議。近年來，黨和國家在推動社會組織發(fā)展、發(fā)揮社會組織作用等方面的政策，成為社會組織參與城市公共空間的制度基礎(chǔ)；社會組織蓬勃發(fā)展，覆蓋各個行業(yè)和領(lǐng)域，在環(huán)境保護(hù)、文化體育、社會事務(wù)等諸多方面成為政府的得力助手，這些成為社會組織參與城市公共空間治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)?；诖耍鐣M織如何參與城市公共空間治理值得深入研究。換言之，對社會組織是如何介入到城市公共空間治理，在治理過程中扮演了什么樣的角色，優(yōu)勢和劣勢在哪里等進(jìn)行深入研究，有助于厘清政府、社會組織、公眾等各主體參與城市公共空間治理的動力、方式以及各主體間的關(guān)系。

二、城市公共空間治理過程中社會組織的角色定位

(一)城市公共空間治理中的利益整合者

城市公共空間作為一種公共資源，在規(guī)劃中必然會涉及多方利益，由于利益交叉與分野，多樣化意見或看法大量存在，限定范圍的公開也是為了規(guī)劃能夠盡快落到實處。目前負(fù)責(zé)城市空間規(guī)劃的主要是城市規(guī)劃局，規(guī)劃方案與規(guī)劃圖紙也會按照相關(guān)法律和程序規(guī)定公布在相應(yīng)網(wǎng)站上，做到了形式上的公開。但是普通民眾只有在項目實施的時候才知曉，當(dāng)有人提出意見時，政府會以已通過公示來辯駁。很多居民對其居住或公共活動場所感到很不安心，因為不知道什么時候自己的周圍會有什么建筑突然冒出來。大多時候居民對項目事后才知曉，所謂的知情權(quán)與建議權(quán)只停留在紙上，實際操作過程中難以保障。目前很多城市一味追求形象，而忽視市民的實際需求，大搞形式主義、功利主義和功能主義，導(dǎo)致公共空間建設(shè)花費巨資，卻得不到市民的支持。究其原因，是因為城市公共空間沒有真正深入市民、了解市民的意愿。暴露出的問題主要有：分布類型、數(shù)量不平衡不合理；內(nèi)部設(shè)施單一，缺少人性化設(shè)計；文化氣息缺乏等等。很多城市公共空間不僅成為了擺設(shè)，甚至影響了城市整體發(fā)展。相對于政府而言，社會組織具有非營利性和組織性等特點，沒有明顯的利益動機(jī)，卻有著明確的組織目標(biāo)和人員，能保障其行動力。社會組織能夠快速地感受到民眾的需求，在具體的過程中能夠真正深入民眾進(jìn)行調(diào)查，工作也易被理解與支持，將具有共同需要的利益和意識表達(dá)形成集體意愿，從而實現(xiàn)參與公共事務(wù)治理。在城市公共空間規(guī)劃階段，引入社會組織力量，可以有效彌補(bǔ)政府不夠深入了解基層的問題，幫助政府做到科學(xué)合理決策。另外，還有專業(yè)類社會組織可以參與到具體的規(guī)劃設(shè)計中，為政府相關(guān)部門建言獻(xiàn)策，進(jìn)一步提升規(guī)劃設(shè)計的科學(xué)性、規(guī)范性與合理性。

(二)城市公共空間治理中的監(jiān)督者

城市公共空間具有開放性、可達(dá)性、公共性、互動性和體驗性，服務(wù)于公共利益和廣大城市居民。城市公共空間治理主要是不同群體的空間利益分配，這些群體涉及城市管理者、城市開發(fā)者和普通市民。如何協(xié)調(diào)不同利益、暢通利益表達(dá)渠道、厘清利益邊界、維護(hù)空間正義？縱覽我國城市發(fā)展過程不難看出，城市公共空間從規(guī)劃、建設(shè)到運營帶有明顯的權(quán)力和資本痕跡。一方面，權(quán)力主導(dǎo)著城市發(fā)展規(guī)劃；另一方面，資本影響了城市開發(fā)模式。資本造就了繁華的城市，但也帶來嚴(yán)峻后果，城市公共空間的公共性、可達(dá)性和宜居性受到削弱，公共空間的質(zhì)量難以保證。以城市公共空間——街道改造升級為例，廣州市恩寧路是一條極具地方特色的道路，2007年啟動恩寧路改造計劃之后，廣州市政府既是改造計劃的制定者又是執(zhí)行者，廣大市民成為局外人，有關(guān)該計劃的爭議和沖突不斷，在改造計劃最終獲得通過之前，市政府、市民、專家學(xué)者、人大代表和新聞媒體等主體持續(xù)關(guān)注此次改造，特別是恩寧路民間關(guān)注小組、廣州舊城改造小組等一批旨在保護(hù)恩寧路的社會組織的參與，它們通過調(diào)查問卷搜集民意，組織記錄恩寧路文化等多項活動，發(fā)掘其歷史價值，從而保持恩寧路的關(guān)注度，舉辦論壇使專家意見得以表達(dá)和傳播，并撰寫意見書和報告提交廣州市政府。在公眾的努力下，市政府逐步接受各方建議，重新考慮恩寧路的改造思路，最終形成了以保護(hù)歷史文化街區(qū)為主、居民自主更新的改造思路[2]。

(三)城市公共空間治理中的維護(hù)者

城市公共空間的本質(zhì)是自我與他者進(jìn)行信息交換與差異互補(bǔ)的場所。當(dāng)城市公共空間建設(shè)完成投入運營，后續(xù)的運營維護(hù)要求有新的角色出現(xiàn)，對空間進(jìn)行管理和服務(wù)的協(xié)調(diào)工作?？臻g使用者以陌生關(guān)系為主，圍繞空間的使用、分配容易發(fā)生矛盾與沖突。力量失衡是空間沖突的典型特征，沖突當(dāng)事方既有政府、企業(yè)，也有公眾個人。比如，在城市管理過程中，代表政府的城市管理綜合執(zhí)法部門與占道經(jīng)營的小攤販之間爆發(fā)沖突，引起媒體和社會關(guān)注。人們往往認(rèn)為小攤販?zhǔn)窍鄬θ鮿莸囊环?，如何照顧弱勢群體的利益？再比如，在很多城市社區(qū)發(fā)生的廣場舞者與其他群體的沖突，當(dāng)矛盾訴諸于公權(quán)力(政府)，囿于事件性質(zhì)屬于民事糾紛，沒有發(fā)生嚴(yán)重的傷害，公權(quán)力可能會將矛盾轉(zhuǎn)到社區(qū)、居委會或者物業(yè)公司?？臻g矛盾和沖突涉及到社區(qū)、物業(yè)公司、居委會和社會組織等主體，社區(qū)空間屬于稀缺性資源，因其公共性使得任何一方主體都無法將其他主體排除在外，限制其他主體的進(jìn)出。公共空間的治理實質(zhì)上是協(xié)調(diào)人與人之間的矛盾，并提供系統(tǒng)的服務(wù)，提升各主體在城市公共空間的愉悅性和滿意度[3]?；谏鐓^(qū)治理環(huán)境的利益交織與復(fù)雜性，社區(qū)公共空間治理中引入多元主體治理機(jī)制是十分必要的。社區(qū)的社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，居民原子化日益明顯，如何正確有效地表達(dá)利益訴求？只有通過社區(qū)社會組織將分散的利益整合，建立不同利益群體間的對話協(xié)商溝通機(jī)制，才能避免公權(quán)力在整合利益的剛性化，從而減少非理性行為的發(fā)生。

(四)城市公共空間治理中的管理者

城市公共空間是公眾的空間，要滿足公眾的真實需求。遺憾的是城市公共空間成為城市主政者和少數(shù)人的設(shè)計，城市公眾的需求和喜好難以體現(xiàn)，出現(xiàn)公共空間布局不合理、內(nèi)部空間硬件設(shè)施不完善、空間環(huán)境維護(hù)難以持續(xù)等問題，這些在城市公共空間治理過程中應(yīng)該予以糾正。社會組織可以彌補(bǔ)政府在城市公共空間運營的缺位。比如，在城市公共空間環(huán)境維護(hù)方面，寧波市城管義工協(xié)會自成立以來，在菜場、街巷、社區(qū)、公園等公共空間發(fā)揮著重要作用，從維護(hù)市容市貌到宣傳不要占道經(jīng)營，查找城市治理中的問題，解決矛盾，為城市管理部門提交方案。這個組織本身也從開展零散活動的志愿服務(wù)團(tuán)隊轉(zhuǎn)型升級成為開發(fā)運作大型專業(yè)志愿服務(wù)項目的樞紐型社會組織，讓更多的公眾了解城市管理，引導(dǎo)公眾參與城市管理的有關(guān)工作。城市公共空間文化建設(shè)方面，社會組織在文化硬件設(shè)施的運營、公共文化服務(wù)、文化創(chuàng)新與拓展、文化交流與積累、文化遺產(chǎn)開發(fā)與保護(hù)等方面發(fā)揮著重要作用。社會文化類的社團(tuán)組織與專業(yè)協(xié)會積極參與城市文化的創(chuàng)新、發(fā)展、交流與宣傳；大學(xué)生志愿者團(tuán)隊長期入駐博物館、美術(shù)館、圖書館等文化公共空間和公共場所，協(xié)助其日常工作。比如，上海徐匯濱江公共開放空間的西岸志愿服務(wù)中心，一方面將有意參加公益活動的個人、學(xué)校、單位等主體組織起來；另一方面聯(lián)絡(luò)濱江各大文化場館和重大文化活動，形成一套志愿者招募、輸送、培訓(xùn)、評估、激勵的操作模式，努力為市民和游客提供精細(xì)化服務(wù)。實踐表明，社會組織由于其靈活性，在參與城市公共空間治理過程中成了地方政府不可或缺的助手，而且將工作經(jīng)驗與城市管理聯(lián)系起來，探索出了精細(xì)化、專業(yè)化、公益化的服務(wù)。

三、社會組織參與城市公共空間治理的現(xiàn)實困境

(一)社會組織參與寧波市城市公共空間治理現(xiàn)狀

為了全面客觀了解寧波市社會組織參與城市公共空間治理的現(xiàn)狀和特征，筆者在2018年6月到8月，通過為期三個月的訪談、記錄以及實地走訪等方式，對社會組織在城市公共空間治理過程中的作用進(jìn)行總結(jié)、分析。寧波市已經(jīng)接觸或參與到城市公共空間治理各個領(lǐng)域的社會組織分為三大類：城市環(huán)境建設(shè)治理類、社會志愿服務(wù)類和城市文化類，主要包括29個社會組織，如表1所示。

表1 參與城市公共空間治理的主要社會組織

社會組織積極參與城市公共空間治理，承擔(dān)管理者職責(zé)。城市街道是城市公共空間的重要組成部分，比公園、生態(tài)走廊等公共空間更為復(fù)雜，這一類的公共空間更具公共性，除了本市居民，也有外來游客，其治理情況直接影響城市形象與品質(zhì)。寧波典型的街道類型公共空間主要有南塘老街、東鼓道、城隍廟等，當(dāng)?shù)刂鞴懿块T通過成立專業(yè)的組織進(jìn)行治理，實現(xiàn)當(dāng)?shù)氐膮f(xié)調(diào)發(fā)展。比如，城隍廟成立的商委會，由該轄區(qū)內(nèi)的大業(yè)主、經(jīng)營管理公司、企業(yè)、經(jīng)營戶等單位代表組成，主要服務(wù)于當(dāng)?shù)氐纳虅?wù)企業(yè)、從業(yè)人員和消費者，既是商業(yè)發(fā)展的專業(yè)組織，又是該區(qū)域的自治組織，其通過對資源的整合和重新配置，推進(jìn)交通、商業(yè)、商務(wù)、生活環(huán)境的優(yōu)化，形成公共資源、人氣、商氣高度聚集，功能完善的中心區(qū)域[4]。

政府是城市公共空間治理的主體，承擔(dān)公共空間秩序化的責(zé)任。在治理過程中，政府與治理對象之間難免有對立情緒，而社會組織作為居民參與城市公共空間治理的重要平臺，其專業(yè)性和中立性可以減緩對立情緒，減輕政府負(fù)擔(dān)，成為政府治理城市公共空間的有益補(bǔ)充。比如寧波市城市管理義務(wù)工作者協(xié)會把城市管理工作拓展到街頭巷尾，延伸到社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校，既能縮短城管部門與市民之間的距離，也能拓寬城管部門與市民的溝通渠道，集民智、聽民意、順民心，讓更多的市民了解城市管理，參與城市管理的有關(guān)工作，樹立“寧波是全體市民的共同家園”的理念。

社會組織在城市公共空間文化建設(shè)上參與度較高，以志愿服務(wù)為主。社會組織在文化硬件設(shè)施的運營、公共文化服務(wù)、文化創(chuàng)新與拓展、文化交流與積累、文化遺產(chǎn)開發(fā)與保護(hù)等方面發(fā)揮著重要作用。比如大學(xué)生志愿者團(tuán)隊長期入駐博物館、美術(shù)館、圖書館等文化公共空間和公共場所，協(xié)助其日常工作；寧波市作家協(xié)會等各類文學(xué)協(xié)會積極舉辦和參加城市文化活動，深入基層進(jìn)行表演慰問以及宣傳等等。

(二)社會組織參與寧波市城市公共空間治理的困境

1)社會組織缺乏獨立性，導(dǎo)致其參與城市公共空間治理的主動性較弱。在調(diào)研的11家社會組織中，有9家是由政府主管的，占比81.82%(如表2所示)；注冊資金來源于政府的有6家，占比54.55%(如表3所示)；辦公場所由業(yè)務(wù)主管部門提供的有6家，占比54.45%。由此可見，社會組織資金、辦公場所等資源受制于政府較多。社會組織起源于民間、活動于民間、服務(wù)于民間，民間性是社會組織的標(biāo)志性特征。但實際上寧波市社會組織政府化、官方化、依附化較為嚴(yán)重，政府與社會組織的權(quán)利界定機(jī)制和分工機(jī)制不合理，社會組織對于自己能做什么、不能做什么，沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，在參與實際的公共空間治理中責(zé)任分工模糊。政府對社會組織的地位、作用和特征認(rèn)識上有偏頗，對新時代社會組織參與城市公共空間治理的意義以及社會組織發(fā)展的趨勢認(rèn)識把握不到位，對社會組織參與公共空間治理的態(tài)度不明確，使得很多的社會組織無法發(fā)揮自身的作用、參與到公共空間治理中。

表2 社會組織上級主管部門

表3 社會組織資金來源

2)社會組織自身造血能力弱，導(dǎo)致其參與城市公共空間治理能力不足。從表3中我們可以看出，目前寧波市社會組織的資金主要來源于政府購買服務(wù)，只有極少數(shù)社會組織活動資金來自于業(yè)務(wù)收入。組織資金是其長期穩(wěn)定的保證，如果不能有自己的收入，那么在主動性上就會很大程度受捐贈方的影響。社會組織由于資金的困擾，難以與政府力量相抗衡，很多時候沒有話語權(quán)與建議權(quán)，甚至沒有參與權(quán)。也有一部分社會組織想要跳出這樣的桎梏，但是由于制度路徑依賴，也只能是無力的呼喊。政府將社會組織作為自己部署進(jìn)行管理的思路，也已經(jīng)形成了一種慣性，難以改變。

3)社會組織活動能力不強(qiáng)，導(dǎo)致其參與城市公共空間治理的工作領(lǐng)域存在局限性。寧波地處發(fā)達(dá)的長三角南翼，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。截至2019年3月，寧波全市登記社會組織共9 925家，其中社會團(tuán)體2 539家，民辦非企業(yè)單位7 342家，基金會44家[5]。但參與城市公共空間治理的社會組織覆蓋面較窄，主要集中在城市公共空間環(huán)境治理的志愿類活動和社區(qū)公共空間矛盾調(diào)解。社會組織參與城市公共空間活動更多的是被動參與，為政府管理城市公共空間發(fā)揮輔助性作用，而不是代表部分群體的利益積極主動與政府進(jìn)行交涉，參與空間的規(guī)劃設(shè)計。比如，城市公共空間的規(guī)劃審批階段，僅僅是學(xué)術(shù)研究組織或機(jī)構(gòu)以及社會精英通過專家論證的方式參與，主動收集反映民意的組織、機(jī)構(gòu)或個人目前依然很少。

四、社會組織有效參與城市公共空間治理的路徑分析

城市公共空間治理關(guān)系到中國城市未來發(fā)展方向，良好的治理需要發(fā)揮政府與社會的合作互動，既要搭建合作平臺，又要增強(qiáng)社會組織的自我參與能力，實現(xiàn)政府與社會各自發(fā)揮優(yōu)勢的動態(tài)均衡。

(一)政府轉(zhuǎn)變理念，深化與社會組織的合作

政府對社會組織認(rèn)識的不足以及信息的不暢通，使得雙方合作很難實現(xiàn)。因此，城市公共空間管理部門要主動學(xué)習(xí)理論知識，深刻認(rèn)識社會組織參與城市公共空間治理的重要性與積極意義，主動為社會組織參與城市公共空間的治理提供機(jī)會，通過政府購買公共服務(wù)、項目對接會等多種方式，加大對社會組織的資金支持和激勵，實現(xiàn)城市公共空間相關(guān)信息與社會組織信息的交換，實現(xiàn)政府與社會資源的互補(bǔ)，鼓勵引導(dǎo)社會組織參與相關(guān)政策的咨詢、制定與監(jiān)督，增強(qiáng)公共政策的可行性與科學(xué)性。

(二)健全社會組織參與城市公共空間治理的機(jī)制

社會組織的產(chǎn)生是為了彌補(bǔ)政府和市場的失靈,具有政府和市場無可比擬的優(yōu)勢。當(dāng)今政府在治理城市公共空間的過程中出現(xiàn)了一些問題，如公共空間位置設(shè)計不合理、內(nèi)部空間硬件設(shè)施不完善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識薄弱等等，已經(jīng)難以滿足人們?nèi)找娑鄻踊男枨?，引進(jìn)社會組織參與治理迫在眉睫，但是由于合作機(jī)制尚未建立健全，社會組織在治理城市公共空間上未能有效發(fā)揮作用。為此，必須建立健全社會組織參與城市公共空間治理機(jī)制，包括資源整合、溝通和監(jiān)督等機(jī)制，為社會組織參與城市公共空間治理搭建平臺和創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮社會組織的資源整合能力，促使社會組織走上參與空間治理的良性軌道。

(三)改善社會組織參與城市公共空間治理的法律環(huán)境

首先，要修補(bǔ)完善現(xiàn)有法律中的缺漏，明確社會組織參與城市公共空間的范圍、權(quán)利、渠道和職責(zé)分工，以法律的形式固定下來，從而為空間治理提供法律保障。其次，進(jìn)一步完善社會組織參與公共空間治理的規(guī)則，從最初公共空間打造到培訓(xùn)管理公共空間意識與能力，通過制定具有可操作性的規(guī)則，確保社會組織參與空間治理的有序性、合理性與規(guī)范性。再次，改革社會組織準(zhǔn)入制度。對社會組織的雙重管理制度在很大程度上成為了社會組織發(fā)展的瓶頸。采取放寬準(zhǔn)入門檻、降低組織注冊標(biāo)準(zhǔn)與要求等舉措，為更多的社會組織參與城市公共空間治理提供機(jī)會與保障。明確業(yè)務(wù)主管部門與社會組織的職責(zé)與角色分工，準(zhǔn)確劃分社會組織類型。

(四)社會組織不斷學(xué)習(xí)，提升自身專業(yè)能力

社會組織參與城市公共空間治理，要在公共空間規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)、運營、治理、維護(hù)等各個階段發(fā)揮重要作用，必須不斷提升自身專業(yè)能力。社會組織應(yīng)從宣傳、隊伍建設(shè)、經(jīng)費籌措、財務(wù)管理、晉升獎懲等方面進(jìn)一步完善管理制度，提高社會影響力。另外，社會組織可以借鑒吸收國內(nèi)外優(yōu)秀經(jīng)驗。國內(nèi)外的一些城市早已在社會組織參與城市治理方面形成了自己獨特的治理模式，比如，上海的合作參與模式、深圳的多元共治模式、廣州的咨詢監(jiān)督模式、美國的結(jié)構(gòu)參與模式、新加坡的“同心圓”模式、日本的聯(lián)合參與模式等等，有效發(fā)揮了社會組織的作用，實現(xiàn)了政府與社會組織的和諧發(fā)展。這些模式雖然并不是直接應(yīng)用于對城市公共空間的治理，但是對于城市公共空間的治理也具有極大的借鑒作用。當(dāng)然，在借鑒的過程中要注意國內(nèi)外城市發(fā)展模式的異同，切忌直接搬用，應(yīng)該深入分析其模式的前因后果，總結(jié)其原理，在此基礎(chǔ)上與所在城市的具體實際相結(jié)合，逐步實現(xiàn)本土化。

五、結(jié)語

城市公共空間是具有生活、休閑、交往、文化交流等為一體的復(fù)合功能的平臺。高品質(zhì)的城市公共空間，有助于重塑新時代城市、建筑、自然與人的和諧關(guān)系。在城市治理逐步走向精細(xì)化的當(dāng)下，社會組織參與城市公共空間治理大有可為。