蔡 驍

（中國人民公安大學(xué) 公安管理學(xué)院，北京 100032）

一、問題的提出

近年來，全國各地頻繁發(fā)生群體性突發(fā)事件，這些突發(fā)事件往往是從開始的個體上訪、游行示威、罷工罷課、靜坐請愿、阻塞交通等行為逐漸演變?yōu)槭聭B(tài)擴大、多人參與、聚眾鬧事、打、砸、搶、沖擊政府部門的暴力性事件，其引發(fā)的直接原因大多都與民眾的切身利益相關(guān)，是各種社會問題及社會矛盾的集中體現(xiàn)。當(dāng)前群體性突發(fā)事件的產(chǎn)生有兩個顯著的社會背景：一是當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的重要時期，在這個階段，各種矛盾層出不窮，無論是自然災(zāi)害，還是經(jīng)濟危機亦或是社會問題都呈現(xiàn)出增長的趨勢，影響越來越廣泛，破壞程度越來越強，我國的社會改革已經(jīng)走入了深水區(qū)，各種群體性突發(fā)事件也頻繁發(fā)生；二是隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，人民的物質(zhì)生活水平明顯提高，我國自2003以來人均GDP已經(jīng)達到1000美元，按照一般的國家發(fā)展規(guī)律，我國已經(jīng)進入了人均GDP達到1000-3000美元時的高風(fēng)險時期，在這個時期的國家往往會遇到發(fā)展的瓶頸，經(jīng)濟、社會矛盾易發(fā)。在這樣的社會背景下，群體性突發(fā)事件逐年增多、規(guī)模呈現(xiàn)擴大之勢。

一方面，公安機關(guān)作為與群眾聯(lián)系最為緊密的部門之一，在群體性突發(fā)事件發(fā)生時受到的影響最大；另一方面公安機關(guān)處在突發(fā)危機事件的處理第一線，其突發(fā)事件處理能力直接決定著社會的和諧穩(wěn)定以及民眾對于黨和政府的信任度和滿意度。其特殊性質(zhì)和業(yè)務(wù)特點決定了公安機關(guān)在群體性突發(fā)事件處置過程中的一舉一動、一言一行都將成為社會和媒體關(guān)注的焦點。研究群體性突發(fā)事件處置的影響因素及策略對于公安機關(guān)更好地處理群體性突發(fā)事件具有重要的意義。

二、研究設(shè)計

（一）研究方法

本文采用扎根理論的研究方法，扎根理論是質(zhì)性研究領(lǐng)域重要的方法論，最早由Strauss和Glaser兩位學(xué)者提出，它具有一套完整嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯苛鞒?，采用自下而上的研究方法，首先是根?jù)研究內(nèi)容收集相關(guān)的原始資料并對其進行整理，之后按照三級編碼的流程按照一定的邏輯關(guān)系對原始資料不斷進行分析概括和提煉，然后進行模型的飽和度檢驗，最終構(gòu)建出模型。[1]其研究流程如下：

（二）研究資料

本研究采用理論抽樣的方法選取研究資料，盡量選擇與研究主題相關(guān)性較大的案例且要能夠為研究的主題提供足夠的信息量。據(jù)此本文進行了資料搜集，根據(jù)研究問題的具體內(nèi)容以及數(shù)據(jù)可獲得性，本文的數(shù)據(jù)來源確定為：通過中國輿情藍皮書、政法輿情網(wǎng)、人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室等權(quán)威書籍和網(wǎng)站，從近年來發(fā)生的著名的群體性突發(fā)事件中選取了具有典型代表性的25個案例，并通過知網(wǎng)鍵入“群體性突發(fā)事件”以及網(wǎng)絡(luò)搜集整理了相關(guān)案例的論文、通報、媒體報道、微博話題、網(wǎng)友評論等相關(guān)信息，以保證原始資料的數(shù)量充足。

（三）資料分析

在資料收集完成之后，進入三級編碼階段，即開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼。

1.開放式編碼

在資料收集完成以后，即開始了資料分析過程，扎根理論的資料分析過程的第一步是開放式編碼，是指將已經(jīng)收集整理的原始資料文本進行逐字逐句地分析，為了盡量保證概念提取過程的客觀性，要最大可能地使用原始語句中的詞匯，簡單地說就是壓縮文本語句，之后對資料文本反復(fù)進行比較，提煉其中的關(guān)鍵信息，并對其概念化，細分類別，形成初始范疇。開放式編碼的過程要保持對資料文本的高度敏感性。本文圍繞“群發(fā)性突發(fā)事件處置影響因素及策略”為分析目標(biāo)，首先對2008貴州甕安事件、2009湖北石首事件.2007廣東河源事件、2011增城6·11事件、2012重慶萬盛事件、2017“福建人打新沂任”事件、2018云南魯?shù)槭录?5起典型群體性突發(fā)事件隨機抽取了20起案件作為初始分析案例，并對通過知網(wǎng)檢索“群體性突發(fā)事件”以及通過網(wǎng)絡(luò)搜索相關(guān)案例的新聞報道、微博信息、網(wǎng)友評論進行分析處理，得到概念:預(yù)判能力、媒體合作、輿論引導(dǎo)、信息透明、信息數(shù)量、噪音、傳言、預(yù)警能力、信息渠道、信息傳播、信息溝通、群眾知情權(quán)、公信力、善后工作、雙向互動、快速響應(yīng)、嚴(yán)懲不法分子、慎用武力、法律宣傳等總共108條初始范疇（表1）。

表1 群體性突發(fā)事件處置影響因素及對策研究開放式編碼舉例Tab.1 Research on influencing factors and countermeasures of group emergencies disposal;examples of open coding

2.主軸編碼

開放式編碼過程中得到的初始范疇和概念相互獨立，主軸編碼就是通過演繹歸納，按照初始范疇和概念之間某種內(nèi)在的邏輯關(guān)系進行再歸類的過程，本研究根據(jù)開放式編碼得到的108條概念進行分析歸類為12個副范疇，然后將12個副范疇“萃取”出含高度概括力的3個核心范疇。（表2）

表2 群體性突發(fā)事件處置影響因素主軸編碼Tab.2 Main axis coding of influencing factors for group emergencies

3.選擇性編碼

選擇性編碼是指根據(jù)主范疇之間的邏輯關(guān)系概括出核心范疇，并以一定的線索分析其內(nèi)在聯(lián)系，從而形成理論的過程。這一過程的主要任務(wù)是提煉出能夠概括所有副范疇和主范疇的核心范疇，通過資料文本分析得出的概念及聚類概括的主副范疇來研究現(xiàn)象和問題，將主范疇通過其內(nèi)在的邏輯關(guān)系聯(lián)接在一起，完善范疇，形成分析框架。本文所確定的核心范疇是“群體性突發(fā)事件的處置影響因素及策略”，它由事前預(yù)防、事中應(yīng)急、事后公關(guān)三個核心范疇以及法律宣傳、構(gòu)建預(yù)警機制、權(quán)利保障、抑制干擾因素、信息需求滿足度、嚴(yán)懲不法分子、線上線下配合、媒體合作、警民溝通、慎用武力、公信力、善后工作12個副范疇組成。

（四）模型飽和度驗證

模型飽和度驗證是指將資料分析前預(yù)留的部分原始資料進行上述過程的三級編碼，對上述形成的概念、主副范疇不斷進行比較和分析，看是否會出現(xiàn)新的主副范疇，直到模型飽和，不再出現(xiàn)新的主副范疇、類別和屬性。本文按照此思路將剩余的5個案例原始資料進行編碼分析，未發(fā)現(xiàn)新的類別，理論得到較好的驗證，由此可見，模型的飽和度較好。模型如下（圖2）。

圖2 群體性突發(fā)事件處置模型Fig.2 A model for handling mass emergencies

三、群體性突發(fā)事件處置的影響因素分析

根據(jù)群體性突發(fā)事件處置模型以及開放式編碼和主軸編碼可以發(fā)現(xiàn)，在事前預(yù)防階段，群體性突發(fā)事件的演化往往是從人民群眾的切身利益受到侵犯、基本權(quán)利受到忽視而引起的，例如：出臺的相關(guān)政策措施引發(fā)的問題，人民群眾的經(jīng)濟利益受到侵犯引發(fā)的問題、民族、宗教信仰引發(fā)的問題，執(zhí)法不規(guī)范引發(fā)的問題等等。這些本可以通過正常途徑解決的問題，在某些利益相關(guān)者和不法分子的煽動下，在網(wǎng)絡(luò)以及社會群體中大量散布謠言混淆視聽下，不明真相的群眾受到情緒感染加入到了行動群體，加之當(dāng)前公安機關(guān)的預(yù)警機制的不完善，民警危機意識的淡薄以及危機預(yù)判能力不足，沒有有效的控制危機傳播，進而演變?yōu)楝F(xiàn)實世界的群體性突發(fā)事件。當(dāng)群體性突發(fā)事件爆發(fā)之后，民眾對事實真相的信息需求得不到滿足，各種謠言、不實新聞、小道消息等干擾因素便會迅速“搶灘登陸”，政府部門和公安機關(guān)如若不能與媒體加強合作，引導(dǎo)輿論，做到現(xiàn)實處置與輿論引導(dǎo)雙管齊下，群體性事件便會愈演愈烈。當(dāng)前政府及公安機關(guān)深陷“塔西佗陷阱”，遭遇“老不信”問題，政府及公安機關(guān)的公信力強弱是解決群體性突發(fā)事件的重要影響因素，做好群體性突發(fā)事件的善后工作，對該問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)進行問責(zé)、該安撫的群眾進行安撫是提升政府及公安機關(guān)公信力的重要方法。

四、群體性突發(fā)事件處置的相關(guān)策略

（一）突發(fā)事件的預(yù)警機制建設(shè)

1.加強輿情監(jiān)測，提高信息獲取能力

公安機關(guān)能在第一時間獲得危機的相關(guān)信息，并且采取措施，將大大降低群體突發(fā)性事件產(chǎn)生的概率。因此，在事前預(yù)防階段，公安機關(guān)的主要任務(wù)是通過多渠道收集和處理信息，使輿情監(jiān)測常態(tài)化。這要求公安機關(guān)一方面要擴寬信息渠道，不僅要加強公安機關(guān)內(nèi)部情報收集部門的建設(shè)，更要積極地同媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺等第三方建立聯(lián)系，達到線上線下聯(lián)動，掌握源頭信息，建立覆蓋全社會、多層次的情報收集網(wǎng)絡(luò)。另一方面，政府各個部門要在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加強協(xié)作和信息交流，建立情報的共享平臺，公安機關(guān)作為突發(fā)性事件處置的重要機構(gòu)，要加強信息的綜合分析，對各類輿情信息進行輿情研判，追蹤關(guān)注社會重點問題。及時向社會傳遞和公開必要信息，有針對性地制定和采取突發(fā)事件的預(yù)防和處置策略，爭取將突發(fā)事件解決在萌芽狀態(tài)。

2.建立多元表達機制，暢通群眾利益訴求渠道

除了加強公安機關(guān)的輿情監(jiān)測，提高信息收集能力之外，群體性突發(fā)事件的預(yù)防離不開群眾利益訴求的渠道的建設(shè)。當(dāng)前利益表達機制缺乏，當(dāng)人民群眾感受到自身的利益受到損害的時候，為了快速實現(xiàn)自己的利益訴求，往往就通過非正常的途徑對政府施壓，比如上訪、靜坐、游行示威、阻塞交通等行為，這些行為往往就會成為群體性突發(fā)事件的“導(dǎo)火索”。建立多元表達機制，最重要的就是保持群眾與政府部門來信來訪的渠道暢通。目前信訪制度是了解民眾訴求、干群進行溝通的最主要渠道，要進一步加強信訪制度的建設(shè)，將信訪制度落在實處，信訪部門的干部領(lǐng)導(dǎo)要把為人民排憂解難的思想放在首位，通過信訪制度了解群眾的利益關(guān)注點，積極解決人民群眾提出的問題。其次，要整合利用社會各類信息表達和反饋機制，如各政府部門設(shè)立的公開電話、投訴電話等。隨著媒介化社會的到來，各種媒介技術(shù)快速發(fā)展，微博、微信、客戶端已經(jīng)成為人民群眾了解各類信息以及表達信息的重要平臺，公安機關(guān)作為突發(fā)性事件處置的主要部門，更要加強網(wǎng)絡(luò)警務(wù)資源的建設(shè)，將以往信息自上而下的單向發(fā)布變?yōu)榫耠p向交流，實現(xiàn)干群之間實時互動，第一時間了解群眾思想、群眾訴求。[2]

3.社會自我調(diào)節(jié)機制的建設(shè)

充分利用社會基層組織的自我調(diào)節(jié)機制，是預(yù)防群體性突發(fā)事件的另一個重要方式。像中國這樣一個體量龐大的國家，僅僅依靠國家政府部門來承擔(dān)所有的公共事務(wù)的治理是不現(xiàn)實的，還需要社會基層自治組織積極與公安機關(guān)等部門合作，參與管理部分公共事務(wù)。我國擁有一個相當(dāng)龐大的社會基層自治組織，即農(nóng)村的村民委員會、城市中的社區(qū)居民委員會、企事業(yè)單位中的職工代表大會。[3]它們具有如下的優(yōu)勢：第一，這些基層組織在社會分布廣泛，處在密切聯(lián)系群眾的最前沿，具有了解人民群眾動態(tài)、感觸社會矛盾的先天優(yōu)勢，通過對矛盾的及時發(fā)現(xiàn)，有效控制，就可做到將突發(fā)事件解決在萌芽狀態(tài)；第二，基層組織在與人民群眾的信息溝通和信息反饋方面比政府更直接、更快捷，能夠?qū)崟r了解人民群眾的思想動態(tài)，做好人民群眾的思想教育工作；第三，社會基層組織因地制宜，發(fā)揮教育宣傳功能。通過宣傳法律法規(guī)、普及法律知識、告知法律后果，教育人民群眾通過正當(dāng)途徑表達利益訴求，形成干群之間的良性互動。目前我國已經(jīng)出臺了相關(guān)的法律政策，從法律法規(guī)上建立起了政府與基層自治組織之間的協(xié)作關(guān)系，接下來還要不斷完善和擴大社會基層自治組織，加強社會基層組織的民主化建設(shè)，將矛盾解決在基層。

（二）加強與媒體合作

習(xí)近平總書記在出席2009年中央黨校開學(xué)典禮時表示，領(lǐng)導(dǎo)干部要與媒體保持密切聯(lián)系，提高與媒體打交道的能力，尊重社會輿論的傳播規(guī)律，正確引導(dǎo)社會輿論，引導(dǎo)社會情緒。當(dāng)今社會群體突發(fā)事件頻發(fā)，媒體充當(dāng)著傳遞信息，聯(lián)接公安機關(guān)與大眾的重要介質(zhì)，公安機關(guān)很大程度上要依靠媒體進行輿論引導(dǎo)，民眾也高度依賴媒體來滿足自己的知情權(quán)，如果大眾媒體不能為公安機關(guān)所用，就可能會成為突發(fā)事件相關(guān)信息傳播中謠言的“助推劑”。與媒體聯(lián)手，公安機關(guān)應(yīng)準(zhǔn)確定位與新聞媒體之間合作而非對抗的關(guān)系，日常要與各種媒介加強良性互動，通過媒介聚焦公眾的信息需求點，有效監(jiān)測與控制群體突發(fā)事件信息的傳播，避免謠言的出現(xiàn)和擴散。另外要重視滿足媒體的信息需求，保證媒體與公安機關(guān)之間無障礙的溝通交流。公安機關(guān)在傳播準(zhǔn)確的信息同時應(yīng)不斷地與媒體溝通，統(tǒng)一口徑，保持一致。

（三）慎用武力

將事態(tài)保持在可控范圍之內(nèi)，避免矛盾激化、避免事態(tài)擴大是群體性突發(fā)事件處置的基本原則，然而，在群體性突發(fā)事件實際處置過程中，往往會遇到是否該使用強制性手段的選擇問題。[4]在一些地方，政府部門缺乏群體性突發(fā)事件的預(yù)警和預(yù)判能力，官本位和特權(quán)思想依然存在，對于民眾的正當(dāng)利益訴求重視不夠，滿足于采用高壓手段來化解矛盾，為了迅速平息事件，采取抓人、濫用警力等強制性措施。從近年來群體性事件處置的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，我們可以發(fā)現(xiàn)強制性手段的使用并不能很好地控制事態(tài)發(fā)展，相反容易造成矛盾的激化和群體事件的擴大，引發(fā)人民群眾的對立情緒，嚴(yán)重影響社會的治安穩(wěn)定以及黨和政府的形象。因此在實際處置過程中一定要慎用武力，群體性突發(fā)事件的解決關(guān)鍵在與“疏”而不在于“堵”，堵是堵不住的，只有從源頭抓起，堅持以人為本的治理理念，暢通人民群眾利益表達渠道，滿足人民群眾的正當(dāng)利益訴求，才能從根本上解決突發(fā)性事件。

（四）完善信息公開制度

當(dāng)群體性突發(fā)事件爆發(fā)后，公安機關(guān)要第一時間公開真相，回應(yīng)公眾質(zhì)疑，如若不能第一時間發(fā)出權(quán)威的聲音，各種謠言、不實新聞就會“搶灘登陸”，不明真相的群眾受到蠱惑和情緒感染，加入其中從而使突發(fā)事件擴大化。英國危機事件研究專家里杰斯特針對突發(fā)事件的處理提出了著名的“3T”原則，即Tell your own（以我為主提供情況）、Tell it fast（盡快提供情況）、Tell it all（提供全部情況）。

“以我為主提供情況”要求公安機關(guān)在群體性突發(fā)事件爆發(fā)初期，設(shè)立真實權(quán)威的信息源，使正確的信息暢通傳達給大眾，做好輿論的正向引導(dǎo)，構(gòu)建抵制謠言的防火墻?！氨M快提供情況”要求公安機關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)群體性突發(fā)事件爆發(fā)的苗頭，要應(yīng)對地越早越快越好，要與時間賽跑，搶占話語先機，努力讓權(quán)威聲音跑在謠言的前方，爭取在最短的時間里遏制突發(fā)事件擴散的勢頭。人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室對此提出了著名的“黃金四小時”的突發(fā)事件回應(yīng)原則，要求在突發(fā)事件爆發(fā)后，公安機關(guān)及政府的領(lǐng)導(dǎo)干部在關(guān)鍵時刻要敢于深入現(xiàn)場，首先站出來發(fā)聲，立即發(fā)聲，立即處理。在第一時間做事件的“第一定義者”，穩(wěn)定人民群眾的情緒，以真實為原則將信息盡快地發(fā)布出去，充分滿足群眾的知情權(quán)，從源頭遏制謠言的產(chǎn)生，防止事件的擴大。

“提供全部情況”要求公安機關(guān)充分尊重人民群眾的知情權(quán)，以誠實、開放、坦率的態(tài)度與群眾進行交流，公開和分享現(xiàn)有的信息，努力回應(yīng)人民群眾的信息需求，滿足人民群眾的關(guān)注焦點，事件尚未清晰明了，對于新的事件信息要以滾動的方式對外發(fā)布信息，對信息隨時進行補充，隨時給予修正。[4]

（五）加強公信力建設(shè)

從近年來各地發(fā)生的群體性突發(fā)事件處置來看，每當(dāng)事件發(fā)生，人民群眾普遍質(zhì)疑政府的調(diào)查和結(jié)論，往往會形成與政府的對立情緒，社會輿論多呈現(xiàn)出“一邊倒”的態(tài)勢。政府、公安機關(guān)似乎陷入了“塔西佗陷阱”，“塔西佗陷阱”由古羅馬歷史學(xué)家塔西佗在《塔西佗歷史》一書中首次提出，是指當(dāng)政府失去了民眾的信任時，無論政府說什么或者做什么，都會引起人們的厭惡和猜疑，無論做出何種努力措施，人們給予其的負面評價都很多。[5]因此，只有加強公信力建設(shè)，提升政府、公安機關(guān)的公信力，贏取人民群眾的信任，才能從根本上解決群體性突發(fā)事件的發(fā)生，維護社會的和諧穩(wěn)定。

1.做好輿論引導(dǎo)，樹立良好形象

我們要意識到輿論引導(dǎo)的目的就是提升公信力，政府、公安機關(guān)在群體性突發(fā)事件中必須做到開誠布公、主動服務(wù)、聚集焦點，滿足公眾和民眾的核心信息需求，積極辟謠和釋疑解惑，把每一次輿論引導(dǎo)都當(dāng)作是贏取公眾信任的良機。根據(jù)”3T“原則的具體內(nèi)容，樹立良好的形象，就要在輿論引導(dǎo)的過程中做到：（1）承擔(dān)責(zé)任原則，即在事件中做好”信源“的角色，承擔(dān)應(yīng)盡的舉證責(zé)任，為大眾提供完整、真實、第一手的信息。（2）真誠溝通原則，即在整個過程中要做到真誠的與利益相關(guān)者、人民群眾、媒體進行溝通，及時解決利益相關(guān)者的問題、為公眾答疑解惑、為媒體提供信息。（3）速度第一原則，即把握危機傳播的”黃金四小時”，在第一時間做事件的“第一定義者”。（4）權(quán)威證實原則，即政府、公安機關(guān)要努力與媒體打好交道，樹立與媒體的合作意識，利用第三方媒體發(fā)布權(quán)威聲音，充分發(fā)揮意見領(lǐng)袖的領(lǐng)導(dǎo)作用。

2.做好事后善后工作

事件平息以后，并不意味著群體性突發(fā)事件的處置已經(jīng)結(jié)束，做好事后善后工作同樣重要，這是贏取人民群眾信任、提升公信力的良好契機。做好善后工作要注意：第一，對于人民群眾反映的問題、提出的要求，必須馬上調(diào)查、處理，能解決的要快速解決，不能馬上解決的要拿出切實可行的方案，并接受人民群眾監(jiān)督，定期向人民群眾公布事情進展；對于政府、公安機關(guān)承諾的事項，要不打折扣地落實到位。第二，認(rèn)真聽取和廣泛征求人民群眾的寶貴意見，反思自身工作中出現(xiàn)的問題，對突發(fā)事件處置過程中出現(xiàn)重大錯誤的干部領(lǐng)導(dǎo)該問責(zé)的要問責(zé)，該處罰的要處罰，以彰顯黨和政府知錯改錯、不護短的決心。第三，對于突發(fā)事件中那些不懷好意、帶頭進行違法活動、煽動人民群眾情緒的不法分子，要進行嚴(yán)懲和教育，維護法律的權(quán)威，提升人民群眾的法律意識。