○廣西壯族自治區(qū)林業(yè)勘測設(shè)計院 黃光銀

一、國有林場風險管理的意義

生態(tài)文明建設(shè)需要加大生態(tài)系統(tǒng)的保護力度，提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性，實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山。建立健全國有林管理體制機制是當前和今后一個時期的重要工作，我國國有林場和國有林區(qū)林地面積達18.6億畝，占全國林地面積的40%，是生態(tài)修復和建設(shè)的骨干力量。國有林場作為國有林管理體系的主力軍，承擔著較多的公益職能，接近生態(tài)建設(shè)第一線，掌握第一手資料。為構(gòu)筑質(zhì)量效益型現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，我們應(yīng)該對國有林場風險管理進行重視和評估，并通過科學的風險管控措施實現(xiàn)國有林場現(xiàn)代化治理能力和治理體系的提升，實現(xiàn)國有林場高質(zhì)量可持續(xù)綠色發(fā)展。

國有林場風險是未來內(nèi)外部環(huán)境的不確定性對其實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的影響，由內(nèi)部風險和外部風險構(gòu)成。內(nèi)部風險主要體現(xiàn)在戰(zhàn)略風險、經(jīng)營風險和財務(wù)風險等；外部風險主要體現(xiàn)在市場競爭風險、技術(shù)風險和自然災(zāi)害風險等。風險對國有林場來說未必都是壞事，如果把握得當，危中求機，很有可能會帶來一定的發(fā)展機遇，風險和收益往往是并生的。因此，國有林場進行全面風險梳理，制定有針對性的防范或降低風險的措施，引導財政資金進入切實領(lǐng)域，實現(xiàn)資金投入的最大效益具有重要現(xiàn)實意義。

二、國有林場主要風險評估

(一)戰(zhàn)略風險

戰(zhàn)略一般指一個組織長期的發(fā)展方向、目標和策略，可以為企業(yè)明確一個較長時間的任務(wù)，然后為了任務(wù)而調(diào)動或配置資源，以達到既定的目標。國有林場自身普遍缺乏明確的發(fā)展戰(zhàn)略，或者即便制定了一定的戰(zhàn)略往往也無法落地實施到位，發(fā)展戰(zhàn)略的缺位導致發(fā)展目標的盲從或茫然，等待行政命令或上級指示成為司空見慣的現(xiàn)象，資源的分散導致難以形成較強的競爭優(yōu)勢。而事業(yè)單位體制企業(yè)化管理使得很多國有林場較難形成清晰的定位，決策層往往對個人任期內(nèi)考核指標更加看中，對于任期后才有可能見效的長期資源投入比較被動和謹慎。

(二)經(jīng)營風險

企業(yè)在經(jīng)營的過程中，會隨時面臨由于未能感知內(nèi)外部環(huán)境的改變而導致經(jīng)營失敗或者經(jīng)營效果達不到預期目標的情況。因此，需要對這些可能影響國有林場經(jīng)營的因素進行分類和評估，主要體現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)、人力資源、資產(chǎn)管理、投資項目、對外擔保、合同管理和信息管理等方面。

1.法人治理結(jié)構(gòu)不完善

目前，國有林場的組織形式雖然以事業(yè)單位為主，但是很多國有林場尚未形成由決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層組成的穩(wěn)定三角關(guān)系的治理制度。有些林場實行場長或黨委書記負責制，由場長黨委書記根據(jù)職工代表大會決議對運營管理工作進行決策和指揮，治理結(jié)構(gòu)最終就容易落到特定的人身上，互相監(jiān)督淪為空談。職能部門責權(quán)利不清晰，容易出現(xiàn)職能交叉或職能的缺少，執(zhí)行力下降，整體運行效率低下等問題的產(chǎn)生。

2.人力資源管理機制不健全

人才是企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。由于國有林場所處的地理位置一般比較偏遠、條件比較艱苦及人居環(huán)境較差，國有林場人力成本占林場成本的比重較大，一般超過50%，因此健全的人力資源管理機制顯得更為重要。許多國有林場受績效總量限制，存在薪酬向管理崗位傾斜，而一線崗位工資不高的現(xiàn)象。薪酬分配機制不科學、人才梯隊建設(shè)較差及人員的職業(yè)規(guī)劃不清晰等因素導致人才引進和留任都比較難，特別是關(guān)鍵崗位人員流失較多。高層管理人員很多是技術(shù)人員出身，對用制度進行管理的概念相對薄弱；財務(wù)管理人員很多不是專業(yè)出身，包括原有財務(wù)人員懂工藝流程但是財務(wù)專業(yè)理論較差，新增財務(wù)人員有理論但不懂工藝流程，再加上后期對管理能力和專業(yè)知識培訓不夠等原因，使得財務(wù)人員的整體素質(zhì)和專業(yè)勝任能力亟需提升。

3.資產(chǎn)管理漏洞多

《國有林場改革方案》中將國有林場主要功能明確定位于保護培育森林資源、維護國家生態(tài)安全。目前國有林場業(yè)務(wù)種類豐富、涉及面較廣，資產(chǎn)管理復雜度相對較高，存在苗木、肥料和固定資產(chǎn)核算混淆，存貨長期掛賬，虛增林木資產(chǎn)成本等現(xiàn)象，導致賬實不符。部分二級林場的林木資產(chǎn)沒有進行統(tǒng)一歸集核算，無法反映在存貨中。固定資產(chǎn)購進、處置缺少審批流程和手續(xù)，未能對固定資產(chǎn)設(shè)置身份卡片，資產(chǎn)擺放分散凌亂，內(nèi)部資產(chǎn)調(diào)撥隨意，賬實不符現(xiàn)象普遍存在。往來賬沒有嚴格按照客商進行明細分類核算，對關(guān)聯(lián)交易記錄不完全，有些往來賬長達10年以上沒有進行清理也未能足額計提壞賬準備。虛假構(gòu)造合同和合作造林失敗導致的往來賬長期掛賬更無法清理，存在高估資產(chǎn)風險。

4.投資項目的科學管控少

國有林場主要產(chǎn)品是木材產(chǎn)品。木材加工、家具制造和林產(chǎn)工業(yè)園區(qū)的開發(fā)均需要投入大量的資金，而這些資本性投資項目的可行性研究報告多數(shù)內(nèi)容空洞甚至沒有，對于項目運作過程風險估計不足，對項目資金來源考慮不充分，項目盲目上馬，很多項目特別是人造板項目未能達到預期收益甚至失敗。部分林場對外投資項目已終止經(jīng)營，其下屬獨立核算單位停產(chǎn)停業(yè)多年未清理也未辦工商稅務(wù)注銷等手續(xù)，投資退出機制不健全直接帶來財務(wù)風險。同樣需要長期投入的研發(fā)項目缺少科學論證，高層次研發(fā)技術(shù)人員缺乏，自我創(chuàng)新能力不夠，同樣導致研發(fā)項目沉沒成本較高，創(chuàng)新性項目成果應(yīng)用不利。

5.對外擔保風險大

由于國有林場的行業(yè)特殊性，非流動資產(chǎn)以林木資產(chǎn)和林地使用權(quán)為主，實際能用于抵押貸款的資產(chǎn)較少，而日常資金缺口較大，使得國有林場貸款中資產(chǎn)抵押不足部分一般由其他國有林場給予保證擔保。這種擔保更多的帶有報團取暖或行政命令性質(zhì)。對被擔保方的資金狀況調(diào)查不深以及國有林場近年來的整體盈利情況不容樂觀、資金周轉(zhuǎn)率不高、短貸長投等均加劇了被擔保方的經(jīng)營風險，同樣擔保方的風險也在加大。

6.合同管理問題突出

對合同管理不重視，未能形成從洽談、訂立、執(zhí)行、監(jiān)督和歸檔等各環(huán)節(jié)閉環(huán)，存在很多未訂立合同開展業(yè)務(wù)、未經(jīng)授權(quán)對外訂立合同或?qū)贤降闹黧w資格缺乏調(diào)研的情況。存在合同財務(wù)賬面信息與業(yè)務(wù)實際開展信息不對稱，無法清晰、完整反映合同實際進展情況和債權(quán)債務(wù)情況的狀況。

7.信息系統(tǒng)建設(shè)落后

現(xiàn)在是大數(shù)據(jù)的時代，但是國有林場分布較廣、體量較大、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位，使得業(yè)財一體化系統(tǒng)在國有林場應(yīng)用還不是很普遍，存在著重復建設(shè)小系統(tǒng)、整體信息系統(tǒng)規(guī)劃不清晰、系統(tǒng)開發(fā)未基于現(xiàn)狀和未來需求的情況。財務(wù)的內(nèi)部信息傳遞機制不健全、信息傳遞內(nèi)容不完整、信息滯后、信息失真等現(xiàn)象，都容易導致決策失誤、相關(guān)政策措施難以落實。

(三)財務(wù)風險

國有林場財務(wù)風險主要體現(xiàn)在全面預算、資金管理和財務(wù)報告等方面。

1.預算管理流于表面

林場預算制度不完善使得預算編制未能來源于戰(zhàn)略分解落地，在預算執(zhí)行過程中也沒能做到及時有效分析，預算更多地運用于日常費用控制方面，而在指導生產(chǎn)經(jīng)營方面的作用發(fā)揮不足。預算考核缺乏剛性指標，即使考核也很少將預算執(zhí)行偏差的具體原因和績效掛鉤，預算考核結(jié)果對員工績效影響不大，一般人員參與預算工作不積極，使得預算和實際執(zhí)行分開兩條線。

2.資金管理存在漏洞

國有林場自我積累資金主要依靠林產(chǎn)品銷售帶來的收益，但是林產(chǎn)品普遍投資回收期較長，容易導致發(fā)展資金不足。國有林場發(fā)展資金一般通過對外融資進行籌集，但林場融資能力弱、融資成本高、融資渠道單一等問題都較突出。對資金使用的計劃性不強，缺乏集中統(tǒng)籌調(diào)度，容易造成一段時間內(nèi)資金短缺或者富余。短貸長投現(xiàn)象比較普遍，資本結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性較差。為完成銷售任務(wù)過度使用應(yīng)收賬款信用政策，對于客戶的信用能力評分不扎實，導致貨款回款不利，客戶跑路的現(xiàn)象時有發(fā)生，內(nèi)生資金來源不足。

3.財務(wù)核算政策多變

國有林場由于其業(yè)務(wù)特殊性，原先遵從行業(yè)會計制度。1995年實施《國有林場與苗圃會計制度(暫行)》，暫行至2017年底；2018年1月起實施的《國有林場(苗圃)財務(wù)制度》，被2019年1月1起施行的《國有林場和苗圃執(zhí)行<政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表>的補充規(guī)定》替代。前期執(zhí)行的會計制度多年不變無法適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展，國有林場一般參照企業(yè)會計制度進行核算?，F(xiàn)在執(zhí)行政府會計制度充分體現(xiàn)了公益職能，但是政府會計制度中對于管護森林資源成本的核算還沒有專門的規(guī)定，相應(yīng)的專業(yè)培訓較少，再加上財務(wù)人員專業(yè)能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)等原因，導致會計核算技術(shù)層面存在風險，進而影響到財務(wù)報告的及時性和準確性。很多財務(wù)人員也無法精準地將數(shù)據(jù)中反映出的經(jīng)營問題及時傳遞給決策層，使得數(shù)據(jù)不能得到有效利用。

(四)安全生產(chǎn)風險

我國國有林場和國有林區(qū)的林地面積達18.6億畝，由于地域分布不同而種植或生長多種類林木，國有林場種植林木存在因病蟲災(zāi)害、寒流霜凍和森林火災(zāi)等自然災(zāi)害而遭受損失的風險。國有林場生產(chǎn)板材同樣面臨粉塵爆炸、高工作業(yè)墜落和林區(qū)道路事故等各類風險。

三、國有林場風險管控的措施

風險和收益往往是伴生的，風險管理的目標不是消除風險，而是將風險控制在可以接受的范圍內(nèi)。按照風險在未來可能發(fā)生的次數(shù)，本文將風險分為極低、低、中等、高和較高五個等級，其中極低風險指風險發(fā)生概率在10%以下；低風險指風險發(fā)生概率在10%～30%之間；中等風險指風險發(fā)生概率在30%～70%之間；高風險指風險發(fā)生概率在70%～90%之間；而較高的風險發(fā)生概率在90%以上。按照可能性和影響程度兩個維度填入風險地圖，如圖1所示。

圖1 國有林場風險管控地圖

對風險地圖不同區(qū)域風險使用不同的應(yīng)對策略，包括風險規(guī)避、風險轉(zhuǎn)移、風險控制、風險對沖和風險承受，針對存在的風險制定不同的解決方案，并貫穿于事前、事中、事后的全環(huán)節(jié)，遵循績效最優(yōu)、損失最小的原則，按照風險承受度進行管理。

(一)制定戰(zhàn)略規(guī)劃，完善治理機制

1.制定戰(zhàn)略目標并進行目標分解

2015年3月17日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》，要求國有林場加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和標準的制定和實施，落實國有林場法人自主權(quán)。國有林場應(yīng)對自身所處的風險與機遇、優(yōu)勢與劣勢、資源獲取和配置等進行深入的調(diào)研研究，準確識別自身核心競爭力，在國家或上級主管部門大的戰(zhàn)略目標之下制定自身的發(fā)展戰(zhàn)略，明確發(fā)展方向。對戰(zhàn)略目標進行分解，轉(zhuǎn)化為可供考核的KPI指標，逐層分解，最終各層級人員背負自身的KPI指標，完成個人工作職責，整體戰(zhàn)略目標落地。

2.完善法人治理結(jié)構(gòu)

國有林場應(yīng)通過章程明晰管理層的權(quán)責，形成理事會、管委會或黨委會的決策機構(gòu)，探索單獨設(shè)立監(jiān)事會，形成決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)三者并存，可根據(jù)實際情況設(shè)立專業(yè)工作委員會，充分發(fā)揮專業(yè)能力各司其職，設(shè)定職能部門責權(quán)利要清晰，盡量避免職能交叉引起的推諉，充分發(fā)揮民主集中的優(yōu)勢，建立一個主要依賴機制制度運轉(zhuǎn)的現(xiàn)代化企業(yè)。

(二)優(yōu)化人力資源管理體制

1.建立健全人才管理機制

人才管理機制涵蓋人才聘用、職業(yè)生涯規(guī)劃、薪酬待遇、績效考評和職務(wù)晉升等方面。國有林場發(fā)展到現(xiàn)在階段，關(guān)鍵崗位人才缺乏比較明顯，亟需建立一套適合行業(yè)特點的人才管理機制，原則是公平公正公開、優(yōu)勝劣汰、能上能下，打破現(xiàn)有論資排輩的禁錮，能者上。

2.營造良好的人才發(fā)展環(huán)境

提煉并形成國有林場獨特的企業(yè)文化，提高凝聚力，同時，對高技能管理人員、優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人員和林業(yè)骨干技能人員給予一定的政策傾斜，允許國有林場儲備一定數(shù)量的林業(yè)技能崗位人員，優(yōu)化人才梯隊建設(shè)。

3.充分的經(jīng)費保障

財政預算經(jīng)費應(yīng)在績效工資核定、職務(wù)職稱晉升和專業(yè)技能培訓等方面給予保障。嘗試實行年薪制、協(xié)議工資和股權(quán)激勵等，打破傳統(tǒng)的工資模式，有效地激發(fā)員工的工作積極性和創(chuàng)造性。同時要特別加強國有林場領(lǐng)導班子能力和綜合素質(zhì)建設(shè)，提高決策能力和風險解決能力。

(三)完善資產(chǎn)管理運行方式

1.建立健全資產(chǎn)管理制度并嚴格執(zhí)行

固定資產(chǎn)購進、驗收、入賬、內(nèi)部調(diào)撥和處置等均需辦理相應(yīng)手續(xù)，每個環(huán)節(jié)信息儲存于代表其身份的二維碼標簽中，通過紅外線掃描儀進行不定期的清查，將清查結(jié)果和財務(wù)賬目進行核對，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，對造成損失的責任人予以考核，確保賬實相符。對于大批量的林木產(chǎn)品等可定期委托專業(yè)機構(gòu)進行價值評估，存貨嚴格執(zhí)行出庫、入庫和清查手續(xù)，確保賬實相符。對于可能遭受的自然災(zāi)害風險，通過購買商業(yè)保險等方式轉(zhuǎn)移、降低損失。

2.建立客戶信用評價體系

在債權(quán)發(fā)生之前對風險承受度進行評估。對已經(jīng)形成的往來賬定期進行函證和核對，每年至少一次，作為評估債權(quán)的可收回性的主要依據(jù)，同時調(diào)整客戶信用評價體系。賬務(wù)上要對往來賬目按客商、按項目進行明細分類核算。重視合同管理，從合同簽訂、執(zhí)行到成果材料提交均要有跟蹤和監(jiān)督，財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門要緊密聯(lián)動，保證財務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)暢通。

(四)強化投資決策科學有序

投資決策是一個企業(yè)的關(guān)鍵和核心。一個好的投資決策可以給企業(yè)帶來未來收益，但是如果決策失誤則很容易導致投資失敗甚至使企業(yè)陷入困境。

1.制定并完善項目投資管控制度

項目投資要符合戰(zhàn)略目標總體要求，對項目準入、運作和退出形成科學的運行機制。

2.嚴格投資項目可行性評估

進行項目投資前要進行詳盡的盡職調(diào)查，形成可行性分析報告，對項目可能遇到的風險進行充分評估和披露，并擬定對應(yīng)的化解策略。要有可靠的項目資金來源，投資項目實施一般需要大量的資金和資源，且需要一定的回收周期，國有林場對該部分資源利用會受到限制，因此要在項目資金來源可靠性、項目運作人才儲備等各方面做好準備，可以考慮投資組合來對沖風險。

3.跟蹤監(jiān)督投資項目運作過程

通過審計、紀檢監(jiān)察等手段及時對比項目運作和既定目標之間的差異，并分析原因，找出問題，積極應(yīng)對，對于已經(jīng)確定無法挽回的項目，要及時轉(zhuǎn)讓或退出止損，同時辦理完成相關(guān)的稅務(wù)、工商等手續(xù)，以免遺留隱患。

4.科學論證研發(fā)項目

研發(fā)項目要經(jīng)過科學周密的論述，項目研發(fā)論證要配備專業(yè)的研發(fā)人才參與，對于研發(fā)可能造成的沉沒成本要有心理預期和接受能力。

(五)建立高效有序的信息系統(tǒng)

1.統(tǒng)籌財務(wù)信息系統(tǒng)規(guī)劃和布置

國有林場分布較廣，業(yè)務(wù)同質(zhì)性強，經(jīng)營狀況和資金實力相差懸殊，每個林場都布置一套完備的信息系統(tǒng)不僅增加成本而且無法實現(xiàn)信息共享，由上級主管部門進行信息系統(tǒng)統(tǒng)一規(guī)劃和布置是非常有必要的。上級主管部門可隨時調(diào)用數(shù)據(jù)并形成權(quán)限查閱范圍內(nèi)的分析報告，減少中間數(shù)據(jù)加工環(huán)節(jié)，防止財務(wù)報告舞弊，提高財務(wù)信息質(zhì)量。

2.各林場結(jié)合實際優(yōu)化子系統(tǒng)

各林場可結(jié)合其戰(zhàn)略目標、業(yè)務(wù)流程和部門職責對子系統(tǒng)進行優(yōu)化和調(diào)整，實現(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)直接采集自業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，及時詳細準確記錄每一筆交易和經(jīng)濟事項，這不僅能夠提高財務(wù)核算準確度，還可以減少基礎(chǔ)核算人員數(shù)量，降低人工成本，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。

3.及時提供決策有用信息

信息系統(tǒng)實現(xiàn)時時將業(yè)務(wù)情況轉(zhuǎn)換為可直觀反映的財務(wù)數(shù)據(jù)，形成分析報告直接推送至相關(guān)人員，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)營中存在問題并解決問題，助力經(jīng)營效果提升。

(六)改進全面預算的運行模式

1.完善全面預算組織架構(gòu)

明晰預算管理委員會、預算管理辦公室及各預算單元的職責和權(quán)利，讓各級組織充分發(fā)揮其作用，提高預算編制和執(zhí)行效率。

2.擴大預算參與面，提高預算管理意識

在每個預算單元設(shè)置含有預算管理職能的崗位，并將預算指標通過工作計劃、績效考核或者崗位職責落實到每一位人員，形成決策、部門和個人各層級目標的層層分解和落實，讓全員都因為預算目標奔跑起來，并定期組織針對預算的專業(yè)培訓。

3.強化預算執(zhí)行過程的跟蹤和考核

為達到預算指導日常經(jīng)營活動的目的，需要將預算作為日常各項成本費用支出的主要參考依據(jù)，對支付的成本是否達到預算效果進行分析，及時糾偏糾差，合理配置資源。

4.健全預算考評機制

將預算的各個環(huán)節(jié)納入考核范圍，考核指標包括財務(wù)與非財務(wù)指標、短期與長期指標、預算偏差等，考核結(jié)果和人員薪酬調(diào)整、職務(wù)晉升關(guān)聯(lián)。

(七)加強資金管理的科學管控

1.國有林場要建立涵蓋資金授權(quán)、使用審批、結(jié)算、審計監(jiān)督和使用效果評價等全過程的資金管理制度并嚴格執(zhí)行。

2.建議由上級主管部門牽頭組織建立資金結(jié)算中心

國有林場日均資金量較大，而各林場之間的豐欠不一，統(tǒng)籌所屬林場資金，形成林場內(nèi)部“資金池”，根據(jù)資金使用計劃在各林場之間進行統(tǒng)一調(diào)度，同時施行內(nèi)部結(jié)算，有效提高資金使用效率，降低資金成本。

3.提高財政撥付項目資金比例

對于符合主管部門戰(zhàn)略定位的投資項目，由財政通過項目款給付，考慮到整體財政資金預算量，可相應(yīng)調(diào)整短期配套資金金額，由林場通過短期融資解決日常營運資金需求，減少短貸長投，提高資本結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性。

4.國有林場要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

優(yōu)化樹種、提高林下經(jīng)濟產(chǎn)出、發(fā)展森林康養(yǎng)旅游等提高經(jīng)濟效益，增加自身造血功能，提高內(nèi)生資金來源。