張晉俠 陸迎霞（山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院 山西太原 030031）

一、農(nóng)村基層組織的發(fā)展現(xiàn)狀

黨的十九大報(bào)告指出：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。近年來，國(guó)家出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，不斷加大對(duì)農(nóng)村的補(bǔ)助、補(bǔ)貼、經(jīng)費(fèi)投入。如表1所示，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政撥款不斷增加，每年均占到農(nóng)業(yè)農(nóng)村總收入的66%以上。隨著財(cái)政投入的不斷增加，農(nóng)村基層組織得到了快速發(fā)展，體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)民生活水平顯著提高等各方面。

（一）農(nóng)村基層組織發(fā)展存在的問題分析

農(nóng)村基層組織在快速發(fā)展的同時(shí)，也伴隨著各種問題的不斷滋生，其中，財(cái)務(wù)及相關(guān)管理問題最為突出，對(duì)其治理機(jī)制形成了極大的考驗(yàn)。

表1 農(nóng)業(yè)農(nóng)村財(cái)政撥款收入及增長(zhǎng)百分比

2017—2018年中紀(jì)委網(wǎng)站曝光的農(nóng)村基層組織腐敗和作風(fēng)問題總計(jì)640余起，涉及我國(guó)幾乎所有的省級(jí)行政區(qū)域，如表2所示。

此外，審計(jì)署于2019年1—3月組織地方審計(jì)機(jī)關(guān)與部分特派辦對(duì)29個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的179個(gè)縣2017—2018年財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼資金分配管理使用情況進(jìn)行了審計(jì)，審計(jì)資金共計(jì)582.8億元，審計(jì)結(jié)果顯示問題資金高達(dá)205.38億元，約占被審計(jì)資金的35.24%，如表3所示。

審計(jì)署2019年第5號(hào)公告公布了19項(xiàng)違紀(jì)違法問題，其中有5項(xiàng)反映的是農(nóng)村基層組織財(cái)務(wù)問題，包括：村鎮(zhèn)工作人員涉嫌騙取財(cái)政資金問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員涉嫌公款私存等問題、侵占貧困戶分紅款問題、挪用扶貧資金問題等。

（二）農(nóng)村基層組織業(yè)務(wù)活動(dòng)存在問題的原因分析

要切實(shí)弄清上述問題產(chǎn)生的根源，必須先分析農(nóng)村基層組織業(yè)務(wù)活動(dòng)存在的各種問題。通過調(diào)研及分析，農(nóng)村基層組織主要面臨以下幾方面風(fēng)險(xiǎn)：

第一，基層工作人員工作效率低下的風(fēng)險(xiǎn)?；鶎庸ぷ魅藛T的工作內(nèi)容多，管理客體較為復(fù)雜，管理難度也較大。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層工作人員在工作過程中普遍存在按規(guī)定程序辦事不夠，人員分工不明確，一定程度上存在遇事推諉、踢皮球的現(xiàn)象，重眼前、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)，導(dǎo)致基層工作人員工作效率低下，權(quán)責(zé)不清。

第二，基層領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力過大，存在貪污舞弊和奢侈浪費(fèi)等風(fēng)險(xiǎn)?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)、“過度作為”等現(xiàn)象一直是農(nóng)村基層組織管理的難題。隨著涉農(nóng)資金的不斷增加，因?yàn)槿狈Κ?dú)立有效的監(jiān)督機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的公共服務(wù)意識(shí)和自我約束意識(shí)薄弱，貪污舞弊、侵占騙取集體財(cái)產(chǎn)等行為將成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。

第三，公信力喪失的風(fēng)險(xiǎn)。如果農(nóng)村基層組織工作人員不按規(guī)定程序辦事、亂用職權(quán)的現(xiàn)象不能得到及時(shí)識(shí)別和有效遏制，任其發(fā)展，那么風(fēng)險(xiǎn)會(huì)進(jìn)一步加大。屆時(shí)，廣大群眾的財(cái)產(chǎn)得不到保障，群眾基礎(chǔ)逐步削弱，農(nóng)村基層組織將會(huì)喪失公信力。

基于以上分析，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層組織的重視程度和投入不斷加大，農(nóng)村基層組織的財(cái)務(wù)管理工作已成為重點(diǎn)和難點(diǎn)，這也是廣大群眾關(guān)心的焦點(diǎn)，更是我國(guó)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)更快更好發(fā)展必須重視的基礎(chǔ)。內(nèi)部控制作為組織內(nèi)部管理的重要組成部分，能夠切實(shí)改善組織的管理水平，有效減少和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)?？梢?，內(nèi)部控制建設(shè)是改革農(nóng)村基層組織現(xiàn)有管理體制、提高管理水平、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速高效發(fā)展的客觀需要。

二、構(gòu)建農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制體系的意義

構(gòu)建農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制體系既是黨的十九大報(bào)告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家有效治理的保證。

（一）有助于實(shí)現(xiàn)黨的十九大報(bào)告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

黨的十九大報(bào)告在“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”中強(qiáng)調(diào)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層組織的自治水平偏低，短時(shí)間內(nèi)很難大幅提高，因此，建立健全內(nèi)部控制制度、加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管、規(guī)范運(yùn)作才是當(dāng)前的首要任務(wù)。內(nèi)部控制作為農(nóng)村基層組織內(nèi)部監(jiān)管的重要組成部分，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供保障。

（二）為實(shí)現(xiàn)國(guó)家有效治理提供基礎(chǔ)

黨的十九屆四中全會(huì)指出：“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”“要構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”?；诠彩芡胸?zé)任關(guān)系，治理的核心問題為多角色參與和多重分工的委托代理問題。政府作為社會(huì)治理的主體，在公共受托責(zé)任下，按照契約要求履行管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的職能。而在我國(guó)農(nóng)村，基層組織也應(yīng)該履行這兩個(gè)職能。農(nóng)村基層組織按照履行公共受托責(zé)任的方向活動(dòng)，防止委托失靈，就需要對(duì)各農(nóng)村基層組織的具體活動(dòng)實(shí)施有效控制。而且隨著改革的深入和依法治國(guó)的不斷推進(jìn)，我國(guó)先后發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》和《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為科學(xué)設(shè)計(jì)和運(yùn)行農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制相關(guān)制度提供了借鑒。

表2 農(nóng)村基層組織腐敗問題及涉案金額 單位：萬元

表3 惠農(nóng)資金審計(jì)結(jié)果

綜上所述，構(gòu)建農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制既是農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)固發(fā)展的需要，也是國(guó)家治理體系中不可或缺的組成部分。基于此，本文構(gòu)建了農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制框架，并提出助力農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制建設(shè)的機(jī)制。

三、農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制框架構(gòu)建

（一）農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的概念及特點(diǎn)

相比企業(yè)，我國(guó)農(nóng)村基層組織在組織形式和行為主體上都有其特殊性，例如基層領(lǐng)導(dǎo)干部行為的失范不是小范圍的經(jīng)濟(jì)糾紛引致的經(jīng)濟(jì)利益受損，而是對(duì)群眾賦予的公共權(quán)力的辜負(fù)，更是攸關(guān)民心所向、社會(huì)秩序安定的大事。因此，農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制要肩負(fù)的責(zé)任更重。本文將農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制定義為：以履行職能、落實(shí)農(nóng)村發(fā)展的總體計(jì)劃為目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)農(nóng)村業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的內(nèi)部保障系統(tǒng)。

相比于企業(yè)內(nèi)部控制，農(nóng)村基層組織的內(nèi)部控制體系也體現(xiàn)了全面性、重要性和制衡性，但有其不同的內(nèi)涵。第一，全面性。應(yīng)將內(nèi)部控制貫穿于農(nóng)村基層組織業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過程。在控制主體上，內(nèi)部控制最終是對(duì)人的控制，因此，應(yīng)要求農(nóng)村基層組織全員參與建設(shè)和實(shí)施內(nèi)部控制。在內(nèi)部控制客體上，應(yīng)當(dāng)覆蓋農(nóng)村基層組織的全部業(yè)務(wù)活動(dòng)的各個(gè)工作環(huán)節(jié)，防止內(nèi)部控制失效。在程序上，農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)滲透到協(xié)商、公示、征集意見、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，防止內(nèi)部控制程序出現(xiàn)漏洞。第二，重要性。在全面控制的前提下，農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制要突出重點(diǎn)，如村級(jí)工程項(xiàng)目和專項(xiàng)資金管理等重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。要培養(yǎng)基層工作人員的職業(yè)判斷能力，對(duì)重點(diǎn)崗位，如各項(xiàng)工作的主要負(fù)責(zé)人；重點(diǎn)環(huán)節(jié)，如民主決策、“三資”管理、工程項(xiàng)目等；重點(diǎn)問題，即群眾反映強(qiáng)烈的突出問題作為主要事項(xiàng)采取更為嚴(yán)格的控制措施。第三，制衡性。農(nóng)村基層組織各成員在權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面要相互制約、相互監(jiān)管，平級(jí)之間及上下級(jí)之間要有監(jiān)管和制約機(jī)制。不得有凌駕于內(nèi)部控制之上的權(quán)力出現(xiàn)，以避免形成內(nèi)部人控制。

（二）農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的主體

我國(guó)農(nóng)村人口眾多，2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村人口約占全國(guó)總?cè)丝跀?shù)的40%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2018年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)），如此龐大的人員基礎(chǔ)，使得內(nèi)部控制主體的確定顯得尤為重要。對(duì)農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制主體的要求包括：第一，主體資格，即相關(guān)行為必須是由具備主體資格的人或組織機(jī)構(gòu)做出的。第二，行為權(quán)限，相關(guān)主體必須在法定權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施行為。第三，相關(guān)規(guī)定必須經(jīng)過會(huì)議討論、相關(guān)責(zé)任人簽章才能發(fā)生法律效力，必須符合相應(yīng)流程。由分析可知，滿足以上條件的農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制主體包括村黨組織、村民委員會(huì)、村團(tuán)支部、村婦代會(huì)、村民兵以及全體村民，要求內(nèi)部控制主體在職責(zé)任務(wù)上、體制機(jī)制上、議事決策上都要按照規(guī)定流程或程序進(jìn)行，履行相關(guān)職責(zé)。

（三）農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的目標(biāo)

內(nèi)部控制的目標(biāo)是指制定和實(shí)施內(nèi)部控制所要達(dá)到的目的。本文對(duì)農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制設(shè)定了以下三個(gè)層次的目標(biāo)，如圖1所示。

圖1 農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制目標(biāo)

第一層次，也是最低層次的控制目標(biāo)，是合法及合規(guī)。該目標(biāo)要求基層工作人員凡事都要遵循法律法規(guī)，依據(jù)規(guī)章、流程辦事，這是解決基層工作人員效率低下的關(guān)鍵。

第二層次，也是中間層次的控制目標(biāo)，是公平和公正。公平和公正是防范貪污舞弊、奢侈浪費(fèi)、預(yù)防腐敗的有力保證?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部掌握著大量的集體財(cái)產(chǎn)，在資源分配、資金使用過程中缺乏有效的分配機(jī)制、有力的監(jiān)管，貪污舞弊、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象就會(huì)逐漸風(fēng)靡。因此，在農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制體系的構(gòu)建過程中，應(yīng)以公平公正、加強(qiáng)對(duì)公共利益的監(jiān)督制約、防范貪污舞弊為目標(biāo)。

第三層次，也是最高層次的控制目標(biāo)，是高效和高質(zhì)?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部歸根結(jié)底要服務(wù)于群眾，只有提高服務(wù)水平、增強(qiáng)公信力才能打好群眾基礎(chǔ)，后續(xù)工作的開展才能有序、順利。因此，基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)提高管理及工作效率和效果，以得到廣大群眾的認(rèn)可和支持，這是農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的最高目標(biāo)。

（四）農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的內(nèi)容

內(nèi)部控制的內(nèi)容歸根結(jié)底是由基本要素組成的。內(nèi)部控制的內(nèi)容以及形式由其要素和構(gòu)成方式?jīng)Q定。企業(yè)內(nèi)部控制理論和實(shí)踐相對(duì)比較成熟，在規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)程序、保障經(jīng)濟(jì)安全完整等方面相對(duì)完善，因此，農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制要素可以參照企業(yè)內(nèi)部控制要素，內(nèi)容包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督。但同時(shí)，農(nóng)村基層組織也有其特殊性，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，更要注重群眾基礎(chǔ)以及組織的安定，因此，其內(nèi)部控制要素的具體內(nèi)容也具有特殊性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.內(nèi)部環(huán)境方面。農(nóng)村基層組織的工作不以盈利為目的，其內(nèi)部環(huán)境更應(yīng)該體現(xiàn)為基層工作人員的風(fēng)氣和價(jià)值觀。不良的工作習(xí)氣、扭曲的價(jià)值觀，是導(dǎo)致權(quán)力濫用、貪污腐敗、奢侈浪費(fèi)的根本原因。因此，要注重培養(yǎng)基層工作人員的社會(huì)責(zé)任感和使命感，廉潔自律，有為人民服務(wù)的大局意識(shí)。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面。農(nóng)村基層組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)面臨的風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)差別較大，主要有工作效率低下、貪污舞弊、公信力喪失等，因此，在內(nèi)部控制目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析和應(yīng)對(duì)等方面也大不相同。為了便于準(zhǔn)確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，要更加注重農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特殊性。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容，分析主要的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估點(diǎn)，包括崗位責(zé)任方面、業(yè)務(wù)流程方面和制度機(jī)制方面。針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入分析，提出合理的應(yīng)對(duì)策略。

3.控制活動(dòng)方面。農(nóng)村基層組織的控制活動(dòng)也是根據(jù)其內(nèi)部控制目標(biāo)、已識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并結(jié)合其自身特點(diǎn)而提出的相應(yīng)控制措施。結(jié)合農(nóng)村基層組織的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，其控制措施也可以分為三大部分，包括崗位職責(zé)方面、業(yè)務(wù)流程方面和制度機(jī)制方面，最終形成崗位為點(diǎn)、程序?yàn)榫€、制度為面的風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制。

4.信息與溝通方面。相比企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)票據(jù)收集難度更大，缺乏權(quán)威的信息發(fā)布平臺(tái)，透明度較弱，因此，信息與溝通的難度更大。目前，農(nóng)村基層組織在信息與溝通方面的工作存在嚴(yán)重不足，因此，在開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過程中，要特別注重信息的收集、文案的記錄、數(shù)據(jù)的完善，并合理應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立權(quán)威、規(guī)范的信息平臺(tái)，保證村務(wù)及時(shí)公開、記錄完整、數(shù)據(jù)信息傳遞通暢，保障村民的合理訴求，并做到及時(shí)有效的反饋，以贏得群眾基礎(chǔ)和信任，對(duì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)有重要意義。

5.內(nèi)部監(jiān)督方面。農(nóng)村基層組織的監(jiān)督機(jī)制主要來自于國(guó)家審計(jì)及監(jiān)管。近年來，國(guó)家審計(jì)署、紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)農(nóng)村的審計(jì)監(jiān)管力度逐漸加大，在一定程度上堵住了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的漏洞。但是農(nóng)村基層組織數(shù)量龐大，分布廣泛，僅依靠外部力量很難達(dá)到控制要求，因此，要發(fā)揮農(nóng)村基層組織的主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督和內(nèi)部控制的統(tǒng)一。將內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制引入農(nóng)村基層組織的內(nèi)部控制規(guī)范框架，有利于激勵(lì)基層工作人員的積極性，激發(fā)其對(duì)服務(wù)角色的認(rèn)同感，找到自身價(jià)值定位、形成自我控制。

（五）農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的手段

根據(jù)農(nóng)村基層組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)及組織結(jié)構(gòu)的特殊性，結(jié)合企業(yè)、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制理論體系，本文提出農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的手段，包括以下幾方面：

1.組織結(jié)構(gòu)控制。合理的組織結(jié)構(gòu)是提高組織運(yùn)行效率和效果的保證，是確保內(nèi)部控制正常良好運(yùn)行的基礎(chǔ)。首先，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織治理結(jié)構(gòu)控制。作為農(nóng)村自治組織，村民委員會(huì)負(fù)責(zé)辦理村級(jí)公共事務(wù)，并向上級(jí)組織反映相關(guān)要求和意見?；诖耍瑧?yīng)不斷加強(qiáng)農(nóng)村法治宣傳教育，積極推進(jìn)基層民主協(xié)商，引導(dǎo)群眾依法表達(dá)訴求，維護(hù)自身權(quán)益。做到村民自治和村務(wù)監(jiān)督相結(jié)合，在相關(guān)決策及管理上做到民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。其次，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織財(cái)會(huì)崗位控制。農(nóng)村基層組織一般只設(shè)置會(huì)計(jì)和出納崗位，沒有獨(dú)立的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)。為了保護(hù)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)安全，規(guī)范各類經(jīng)濟(jì)行為，應(yīng)健全農(nóng)村基層組織財(cái)務(wù)管理制度，建立良好的會(huì)計(jì)核算體系，并定期對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，嚴(yán)格職責(zé)分離和財(cái)務(wù)公開制度，使村級(jí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠得到及時(shí)準(zhǔn)確的反映，并對(duì)外公開。

2.全面預(yù)算控制。農(nóng)村基層組織也要實(shí)行全面預(yù)算管理，通過預(yù)算有層次地分解各收支目標(biāo)，以明確責(zé)、權(quán)、利，從源頭上控制收支。首先，在全面預(yù)算的編制上，應(yīng)堅(jiān)持“以收定支、統(tǒng)籌兼顧”的原則，對(duì)各類收支進(jìn)行嚴(yán)格預(yù)算，形成預(yù)算方案，還要經(jīng)過村民代表大會(huì)討論通過，并報(bào)上級(jí)審批備案，同時(shí)向全體村民公開。其次，在預(yù)算執(zhí)行上，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)收支的授權(quán)及監(jiān)督，嚴(yán)格預(yù)算約束，同時(shí)在國(guó)家相關(guān)政策發(fā)生重大變化或發(fā)生意外災(zāi)害時(shí)，可以依法適當(dāng)調(diào)整預(yù)算，并及時(shí)上報(bào)和公開。最后，對(duì)全面預(yù)算進(jìn)行分析、考核和評(píng)價(jià)。通過分析，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢驗(yàn)，也為下年度預(yù)算的編制提供了資料。通過考核和評(píng)價(jià)，對(duì)相關(guān)人員的管理和實(shí)踐水平進(jìn)行評(píng)定，進(jìn)一步提高資金的使用效率。

3.人事控制。農(nóng)村基層組織應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的人員聘用制度和提拔制度，以提高基層工作人員的工作積極性，人盡其才。在人員聘用上要做到公開招聘、公平競(jìng)爭(zhēng)、合理考核，選用的人員要具備良好的職業(yè)修養(yǎng)和足夠的勝任能力。還應(yīng)制定各崗位在職人員的教育培訓(xùn)計(jì)劃，定期進(jìn)行繼續(xù)教育，進(jìn)一步提高人員的業(yè)務(wù)能力和職業(yè)素養(yǎng)。對(duì)人員的考核也是人事控制的重點(diǎn)，要制定有效的考評(píng)制度，設(shè)計(jì)合理的業(yè)績(jī)考核指標(biāo)、獎(jiǎng)懲措施?？己艘龅焦娇陀^，做出考核后，還要進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，以充分調(diào)動(dòng)人員的積極性。

4.財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制。為了保證農(nóng)村基層組織業(yè)務(wù)活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保集體資產(chǎn)的安全、完整與有效運(yùn)用，保護(hù)村民利益不受損害，應(yīng)建立有效的財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度。應(yīng)建立嚴(yán)格的村級(jí)資產(chǎn)登記制度、財(cái)產(chǎn)日常管理和定期清查制度，如實(shí)登記資產(chǎn)存量及變動(dòng)情況，對(duì)報(bào)廢的資產(chǎn)按照程序予以核銷，做到賬實(shí)相符。財(cái)產(chǎn)保管和盤點(diǎn)人員應(yīng)嚴(yán)格按照職責(zé)分工，財(cái)產(chǎn)記錄應(yīng)及時(shí)準(zhǔn)確，確保財(cái)產(chǎn)安全完整。

綜上所述，農(nóng)村基層組織的內(nèi)部控制體系如圖2所示。

圖2 農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制框架圖

四、我國(guó)農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的實(shí)施機(jī)制

農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制的實(shí)施和完善是一個(gè)長(zhǎng)期、艱巨的任務(wù)。為助力其順利、全面的實(shí)施，應(yīng)從以下幾方面做出努力。

（一）立法機(jī)制

《中華人民共和國(guó)村民自治法》中規(guī)定：村民大會(huì)、村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)都是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村民委員會(huì)是村的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)設(shè)立本村財(cái)政、編制本村年度財(cái)政預(yù)算、進(jìn)行決算，實(shí)行村務(wù)公開制度等。在現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理過程中，不斷有新問題出現(xiàn)，內(nèi)部控制規(guī)范體系在解決村級(jí)各種問題中可以發(fā)揮很大作用?！丁笆濉币?guī)劃》中指出：要運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)發(fā)展。因此，將內(nèi)部控制寫入村級(jí)自治法中，形成規(guī)范嚴(yán)密的組織章程，設(shè)置科學(xué)高效的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不僅是強(qiáng)化農(nóng)村內(nèi)部控制的有效手段，可以使內(nèi)部控制工作得到有力的組織和制度保障，更是建立其他機(jī)制的基礎(chǔ)保障，可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。

（二）人員培訓(xùn)及引入機(jī)制

新形勢(shì)下，只有不斷提高農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)，才能符合農(nóng)村發(fā)展的需要。一是要提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部的思想政治素質(zhì)，提高其使命感、責(zé)任感。二是要提高基層工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的不斷深入發(fā)展，很多農(nóng)村也引入了先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和平臺(tái)，使農(nóng)村迸發(fā)出新的活力。為了適應(yīng)農(nóng)村的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，基層領(lǐng)導(dǎo)干部也要不斷提升自己的業(yè)務(wù)素質(zhì)，一方面加強(qiáng)對(duì)任職人員的專業(yè)培訓(xùn)，包括對(duì)各種先進(jìn)技術(shù)軟件的學(xué)習(xí)。另一方面，引入專業(yè)人才。近年來，國(guó)家提倡的大學(xué)生村官、“三扶一支”項(xiàng)目為農(nóng)村引入了很多年輕有活力的優(yōu)秀人才，要充分利用好這些人才，進(jìn)而提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的整體素質(zhì)。

（三）審計(jì)機(jī)制

在建立和完善農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制框架的同時(shí)，還應(yīng)引入審計(jì)機(jī)制，即相應(yīng)的外部審計(jì)機(jī)關(guān)，通過相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)農(nóng)村基層組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)收支情況進(jìn)行系統(tǒng)的審計(jì)和評(píng)價(jià)。審計(jì)主體是我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)。本文認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)建立以國(guó)家政府審計(jì)為主，以社會(huì)審計(jì)為輔的審計(jì)機(jī)制，合理利用資源，強(qiáng)化政府部門監(jiān)管，提升公信力，繼而實(shí)現(xiàn)全面提高我國(guó)農(nóng)村基層組織內(nèi)部控制管理水平的目標(biāo)。