張琳林

[內(nèi)容摘要]行政執(zhí)法程序的正當(dāng)性可追溯到英國自然正義原則，后延伸發(fā)展出行政法領(lǐng)域的正當(dāng)程序原則，當(dāng)中又有程序性正當(dāng)和實(shí)體性正當(dāng)?shù)膮^(qū)分，本文通過“正當(dāng)程序”條款的立法演變考察，引發(fā)對(duì)我國正當(dāng)行政程序價(jià)值實(shí)現(xiàn)的設(shè)想，最后提出行政法的全球化趨勢(shì)的預(yù)判。

[關(guān)鍵詞]行政訴訟;行政處罰;特殊弱勢(shì)群體;正當(dāng)程序;可撤銷

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2020）20-0066-02

作者簡介：張琳林（1986-），女，漢族，江蘇姜堰人，碩士，講師，研究方向：法理學(xué)、行政法學(xué)、公安行政法學(xué)、比較法學(xué)。

一、何為“正當(dāng)程序”

西方有關(guān)正當(dāng)程序的理念最早源于18世紀(jì)英國古老的自然正義原則。其主要是指兩條基本規(guī)則：1.“任何人都不能成為自己的法官”;2.任何人在受到不利處分前，有獲得公正聽證或被合理聽取意見的機(jī)會(huì)。但自然正義原則是規(guī)范司法權(quán)的，逐步擴(kuò)展到行政權(quán)領(lǐng)域時(shí)，顯示出了局限性：該原則只能適用于司法行為，各類行政行為無法囊括其中。為了克服自然正義原則的局限性，擴(kuò)大法院通過行政權(quán)進(jìn)行程序規(guī)制的范疇，正當(dāng)程序原則取代傳統(tǒng)的自然正義原則得到越來越多的使用。不過兩原則在核心內(nèi)容等方面與自然正義原則還是高度類似，只是做出了針對(duì)行政行為特點(diǎn)的改良。正當(dāng)程序原則是自然正義新的延伸。正當(dāng)程序原則的定義一直未有統(tǒng)一的明確，美國最高法院大法官Frankfurter認(rèn)為“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史”，他認(rèn)為，正當(dāng)程序，不是一個(gè)簡單的技術(shù)性概念，而是與時(shí)空、環(huán)境有關(guān)。它蘊(yùn)含著平等的倫理，蘊(yùn)含著幾個(gè)世紀(jì)的英美憲政歷史、執(zhí)政文化、人文理性、判決先例、民主理念等，翻譯成了個(gè)人與政府之間“深遠(yuǎn)的公正態(tài)度”。正當(dāng)程序不是機(jī)械的，也不是簡單標(biāo)準(zhǔn)，它是一個(gè)“精致的由憲法授權(quán)的人操作的調(diào)節(jié)程序”。

程序正當(dāng)性主要體現(xiàn)在其程式和內(nèi)涵倫理上。誠如英國法諺所說：“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)。程序之所以重要，源于實(shí)體公正只能相對(duì)，而程序公正才能絕對(duì)。結(jié)果的公正依賴程序的保障，其結(jié)果是否公正有必要通過程序是否公正來檢驗(yàn)。20世紀(jì)中葉以后，行政執(zhí)法深入人們生活，行政執(zhí)法程序得到更多關(guān)注，關(guān)于其的正當(dāng)性探討由此開始。執(zhí)法程序的合法性和合理性構(gòu)成行政執(zhí)法正當(dāng)性的保證，是下列行政程序中最重要的功能，諸如行政行為提供指引、提高行政執(zhí)法質(zhì)量、促進(jìn)行政民主化、提升行政決定的合理性、加強(qiáng)權(quán)力制衡、追求利益均衡、權(quán)利救濟(jì)和責(zé)任追究、樹立行政公權(quán)力的權(quán)威和奠定公信力的基石。行政執(zhí)法程序?qū)倚姓?zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人緊密聯(lián)結(jié)，行政機(jī)關(guān)、機(jī)關(guān)代表及象征相對(duì)人對(duì)行政程序的遵守、認(rèn)同水準(zhǔn)是國家行政法制化水平和合理與否的參照。

二、程序性正當(dāng)和實(shí)體性正當(dāng)

學(xué)界有學(xué)者將正當(dāng)性程序分為程序性正當(dāng)和實(shí)體性正當(dāng)兩種。實(shí)體性正當(dāng)程序存在四種觀點(diǎn)：1.起源于自然法應(yīng)有權(quán)利說，認(rèn)為一旦特定權(quán)利個(gè)人化，立法就無權(quán)取消;2.“一般法”說認(rèn)為立法者只能通過一般法（本國法）執(zhí)行權(quán)力;3.警察權(quán)力的正當(dāng)程序說，洛克納（Lochner）時(shí)代，考慮的是立法的合理性和其權(quán)限問題;4.基本權(quán)利的正當(dāng)程序說，特別關(guān)注自由利益等基本權(quán)利，禁止除了維護(hù)國家利益以外的公權(quán)力侵犯行為。程序性正當(dāng)程序也存在如下四種觀點(diǎn)：1.實(shí)證法學(xué)派認(rèn)為只要政府依照法定程序行事，就不應(yīng)當(dāng)禁止;2.利益平衡學(xué)說主張采取成本一收益的經(jīng)濟(jì)分析方式?jīng)Q定程序正當(dāng)性;3.“司法干預(yù)”說認(rèn)為，正當(dāng)程序條款僅保護(hù)個(gè)人在司法程序中的權(quán)益;4.普通法程序說，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從普通法的歷史中尋求正當(dāng)程序的解釋。當(dāng)然，程序性正當(dāng)程序和實(shí)體性正當(dāng)程序不易區(qū)分，因?yàn)槎呗?lián)系密切并相互影響，精確的劃分是沒有意義的。程序性正當(dāng)程序和實(shí)體性正當(dāng)程序都有學(xué)術(shù)爭(zhēng)論，也導(dǎo)致過一些實(shí)踐中的疑惑和判決出入。不同于程序性正當(dāng)，實(shí)體性正當(dāng)主要是法院對(duì)公平、公正、自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行擴(kuò)大解釋，以保護(hù)個(gè)人權(quán)利，但基于不同時(shí)期價(jià)值觀下的自由和財(cái)產(chǎn)理解上有所區(qū)別，法官也有個(gè)人局限，所以判決結(jié)果無法完全一致。值得注意的是，近些年，普通法法院在實(shí)體性正當(dāng)程序的適用上也不再強(qiáng)求案涉權(quán)利必須是一項(xiàng)基本權(quán)利，而是積極尋求這些權(quán)利和公權(quán)力行為之間的一種適當(dāng)、必要和均衡。

三、“正當(dāng)程序”條款的立法演進(jìn)

正當(dāng)程序功能的實(shí)現(xiàn)還需要行政法治有效保障。有學(xué)者研究得出行政法控權(quán)模式的變化軌跡是由注重行政結(jié)果的公正性向注重行政行為的程序性過渡，由法定程序標(biāo)準(zhǔn)向正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變也是一國行政法治向前推進(jìn)的標(biāo)志。

一般認(rèn)為，正當(dāng)程序條款起源于英國的《大憲章》和1354法令。《大憲章》在第29章規(guī)定：“任何自由民，除非經(jīng)與其有同等身份的人依法審判或者依據(jù)本國的法律，不得被逮捕、監(jiān)禁、沒收財(cái)產(chǎn)，剝奪自由或自由習(xí)俗，或被褫奪法律保護(hù)權(quán)、流放，或者被殺害，任何人也無權(quán)對(duì)他作出裁決或宣判他有罪”。其二就是1354年法令。其中首次出現(xiàn)了“正當(dāng)程序”一詞，規(guī)定未經(jīng)法律的正當(dāng)程序進(jìn)行答辯，對(duì)任何財(cái)產(chǎn)和身份的擁有者一律不得剝奪其土地和住所，不得逮捕或監(jiān)禁，不得剝奪繼承權(quán)和生命。顯然法令中的“正當(dāng)程序”停留在刑法、司法程序中。

美國《權(quán)利法案》頒布之前，許多州在其憲法中也采用了以上《大憲章》里的內(nèi)容，比如1778年美國南卡羅來納州憲法。1791年，《權(quán)利法案》通過，其中第五條確認(rèn)了正當(dāng)程序條款，即“不經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦颍坏帽粍儕Z生命、自由和財(cái)產(chǎn)”。由于《權(quán)利法案》只規(guī)范聯(lián)邦政府而不對(duì)各州政府有管轄，造成各州政府有隨意個(gè)人合法權(quán)利而不受正當(dāng)程序條款制約的可能性。1868年，第十四修正案將正當(dāng)程序條款適用于各州，要求各州非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪公民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。由此，正當(dāng)程序?qū)γ绹鐣?huì)各領(lǐng)域都產(chǎn)生了廣泛的影響，尤其對(duì)內(nèi)戰(zhàn)后，以違反正當(dāng)程序?yàn)榘赣傻穆?lián)邦法院案件大幅度增加。

四、我國正當(dāng)行政程序價(jià)值實(shí)現(xiàn)的設(shè)想

具備統(tǒng)一的行政程序法典已經(jīng)成為一國行政法治建設(shè)水平的尺度和法治政府標(biāo)配。目前我國只有法律法規(guī)中的正當(dāng)程序內(nèi)容，所以統(tǒng)一的行政程序法典是完善我國行政執(zhí)法體系的當(dāng)務(wù)之急，才能切實(shí)推進(jìn)上述正當(dāng)行政程序價(jià)值在我國的實(shí)現(xiàn)。

中國特色社會(huì)主義法治國家的建設(shè)中，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法正當(dāng)性和法治化是核心目標(biāo)之一，而行政法治的核心又是對(duì)公權(quán)力的規(guī)范，由此對(duì)正當(dāng)行政程序的建設(shè)需求必須擺上日程。西方國家正當(dāng)法律程序原則的形成軌跡對(duì)我國正當(dāng)法律程序原則的形成和確立可以有參考?？梢钥闯鲇⒚绹艺?dāng)法律程序的發(fā)展軌跡，是先由刑法和司法中的法律原則歸納上升到憲法原則，然后再影響行政法及其程序法，進(jìn)而凝練成基本原則。因?yàn)樾谭捌渌痉▽徟邪l(fā)展很早，對(duì)程序性有客觀需求，并逐漸形成了自然公正程序傳統(tǒng)。也就是從行政部門法到憲法再到另一部門法的漸進(jìn)模式，可作為我國建設(shè)法治國家的一種借鑒?！八^憲法是關(guān)于國家機(jī)構(gòu)的組織的法律，是靜態(tài)的法;行政法是關(guān)于國家機(jī)構(gòu)的活動(dòng)的法律，是動(dòng)態(tài)的法?！边\(yùn)用這種動(dòng)靜態(tài)關(guān)系，我國是否也可以經(jīng)歷一個(gè)從行政法典到憲法再到其他部門法的立法過程，充分利用黨和國家都大力推行行政法治建設(shè)的契機(jī)。擬制行政程序法典在其中確立正當(dāng)程序是符合歷史參見和時(shí)代需求的。在行政程序法典的具體規(guī)定中，在總則確立正當(dāng)行政程序原則，分則通過具體的行政程序規(guī)則和條款來規(guī)范行政權(quán)的行使。行政程序法典化是正當(dāng)程序法定化的必經(jīng)之路，更是正當(dāng)程序?qū)崿F(xiàn)其價(jià)值的法制保證。

五、行政法的全球化趨勢(shì)

隨著公權(quán)力的領(lǐng)域擴(kuò)張，現(xiàn)今民眾對(duì)于行政程序的關(guān)注與日俱增。20世紀(jì)末，美國有學(xué)者宣告了全球行政法的理念，與傳統(tǒng)的行政法迥異，加之行政法本身也是多元多變的，導(dǎo)致全球行政法并沒有一個(gè)較為一致的憲法模式依托，產(chǎn)生很多波動(dòng)，但是行政法國際化會(huì)成為大的趨勢(shì)。本次全球各國對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情的抗擊和防控措施中也體現(xiàn)了很多具有普遍性的公權(quán)力行使，同時(shí)也涉及到了部分國家之間的行政程序模式對(duì)接問題，隱約可以窺見當(dāng)代法治社會(huì)對(duì)相對(duì)統(tǒng)一的全球行政法和正當(dāng)程序的需求。

試分析行政法全球化的原因有二：第一，全球化背景下，各國需要遵守共同的規(guī)章制度，其中的有效工具便是正當(dāng)行政程序，以達(dá)到通行的對(duì)公民合法權(quán)益、控制公權(quán)力的行政法保障，從這個(gè)角度上講，全球行政法有會(huì)有兩個(gè)發(fā)展重點(diǎn)，全球行政法的約束機(jī)關(guān)和具體制度;第二，正當(dāng)程序原則和規(guī)則作為其中重要制度之一也將相應(yīng)全球化。但是目前行政法全球化仍是一種概念，沒有具體被施行。全球化行政法得以生存的基礎(chǔ)正是正當(dāng)行政程序能夠能到充分的應(yīng)用和發(fā)展，能夠有效加強(qiáng)全球行政的合法性與合理性。但現(xiàn)階段國內(nèi)外對(duì)于行政法全球化的理解和接納尚未完善，故要構(gòu)建起全球化的法律體系，還需要合力，行政法典化和正當(dāng)行政程序的重要性愈發(fā)凸顯。