摘 要：國家治理現(xiàn)代化是中國的第五個現(xiàn)代化，國家治理現(xiàn)代化要求銜接好依法治國與依規(guī)治黨的關系，依規(guī)治黨是國家治理現(xiàn)代化的關鍵。以制度治黨治國是執(zhí)政黨最大的法治原則，依法治國是執(zhí)政黨治國理政的基本形態(tài)，依規(guī)治黨是執(zhí)政黨治國理政的基本前提，依憲治國是執(zhí)政黨依法治國的必然路徑。國家治理現(xiàn)代化進程中的法治舉措是：堅定維護執(zhí)政黨的權威和領導，從整體上全面推進從嚴治黨，黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，強化對權力運行的制約和監(jiān)督。

關鍵詞：國家治理現(xiàn)代化;依法治國;依規(guī)治黨;制度治黨;從嚴治黨

中圖分類號：D26? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2020）04-0026-08

一、國家治理現(xiàn)代化

進程中依規(guī)治黨問題研究緣起

（一）國家治理現(xiàn)代化是中國的第五個現(xiàn)代化[1]

歷史和人民選擇共產(chǎn)黨為國家的執(zhí)政黨。《中華人民共和國憲法》確立中國共產(chǎn)黨領導的最高法律地位和法律效力，集中體現(xiàn)了執(zhí)政黨領導的人民性、合法性和正當性，黨的領導是中國特色社會主義制度最大的優(yōu)勢、最本質的特征。黨的十九屆四中全會在《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，就如何依法治國依規(guī)治黨，如何堅持和完善中國特色社會主義制度，如何推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等問題，做出了系統(tǒng)而明確的規(guī)定，描繪了中國特色社會主義的“制度體系圖譜”。這個由13個方面具體制度組成的“制度體系圖譜”，既是“中國之治”的制度“密碼”，也是執(zhí)政黨堅持“四個自信”的根本依據(jù)?！稕Q定》不僅把“堅持和完善黨的領導制度體系”列為13個方面制度建設之首，而且系統(tǒng)地論述了“黨的領導制度體系”涵蓋的6個方面具體制度，深刻地闡明了黨的領導制度是國家的“根本領導制度”[2]，完整地回答了國家和執(zhí)政黨應當“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這個重大政治問題?，F(xiàn)代化是人類社會文明發(fā)展與進步的重要標志，國家治理活動須臾離不開現(xiàn)代化，事實上從來也沒有脫離過現(xiàn)代化。2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《若干重大問題的決定》），明確提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的任務[3]。這是第一次以中央文件的形式，把國家治理體系和治理能力與國家現(xiàn)代化聯(lián)系在一起，揭示現(xiàn)代化與國家治理內(nèi)在的邏輯關系。早在20世紀中期前后，中國共產(chǎn)黨就形成了“農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學技術的現(xiàn)代化”理念。1964年周恩來在第三屆全國人民代表大會第一次會議上作的《政府工作報告》中，正式把“四化”表述為“全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學技術的現(xiàn)代化”。在“四化”提出并成功實踐50多年之后，黨的十八屆三中全會又提出“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”問題，被學術理論界稱之為“第五個現(xiàn)代化”[4]?！暗谖鍌€現(xiàn)代化”涵蓋了國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個方面的內(nèi)容，是社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)。如果說原來的“四個現(xiàn)代化”主要是從生產(chǎn)力和物質基礎的層面探索現(xiàn)代化的“硬實力”的話，那么，“第五個現(xiàn)代化”則突出強調了現(xiàn)代化的“軟實力”，它與原來的“四個現(xiàn)代化”相比較，更具有革命性、開放性和現(xiàn)代性的品格。它從三個方面集中展示了執(zhí)政黨對現(xiàn)代化認識的深化與拓展：（1）凸顯人的能力全面發(fā)展是國家治理現(xiàn)代化的最高目標和終極指向;（2）體現(xiàn)構建人與自然生命共同體理念是國家治理現(xiàn)代化的目標走向;（3）構建人類命運共同體價值取向是國家治理現(xiàn)代化向世界提供的“中國方案”。隨著“第五個現(xiàn)代化”理論的共識、確立和付諸實施，到2035年的時候，不僅中國各方面制度體系更加完善、更加定型，而且人們對國家治理現(xiàn)代化的認識也日臻完善。

（二）國家治理現(xiàn)代化要求銜接好依法治國與依規(guī)治黨的關系

“法治中國”需要全面實施依法治國和依規(guī)治黨。《若干重大問題的決定》指出：“黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障?！盵5]在“全面依法治國”“全面依法執(zhí)政”“全面從嚴治黨”的社會主義新時代，黨內(nèi)法規(guī)是建設法治國家的重要組成部分，成為推動黨的執(zhí)政方式民主化、科學化和規(guī)范化的基本方式。黨規(guī)黨紀的基本功能就在于規(guī)范黨內(nèi)行為，是共產(chǎn)黨人自覺遵從的黨的“專門法律體系”，黨內(nèi)法規(guī)建設是整個執(zhí)政黨建設的重要組成部分，依規(guī)治黨是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關鍵。在執(zhí)政黨內(nèi)部不允許有不受約束的特殊黨員存在，對所有黨員嚴格實施以權利制約權力、以法規(guī)制約權力的剛性約束。因此，依規(guī)治黨是中國特色社會主義新時代，從嚴治黨的基本要求和基本方式。這對于整治當下黨內(nèi)某些不良風氣，有效地抵制和防御各種腐敗風險，鞏固黨的執(zhí)政地位具有極為重要的現(xiàn)實意義。依規(guī)治黨是實現(xiàn)依法治國的關鍵要素，是執(zhí)政黨依法執(zhí)政、依法行政的前提和保證，依法執(zhí)政是新時代執(zhí)政黨執(zhí)政的基本方式。從法理上講，依法執(zhí)政就是執(zhí)政黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度展開執(zhí)政實踐。黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為社會主義法治體系的一部分，確立了當下“法治中國”建設的“雙向驅動結構”，即全面實施依法治國和依規(guī)治黨，從“依法治國”走向“法治國家”，從“依規(guī)治黨”走向“法治政黨”[6]。2012年之所以被理論界稱之為“法治政黨建設元年”，就因為2012年修訂了1990年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》成了權威的黨內(nèi)法規(guī)“立法法”?！皣ㄖ巍焙汀包h法之治”，共同構成了“法治中國”的基本支柱，黨內(nèi)法規(guī)制度體系當之無愧地成為“社會主義法治體系”的重要組成部分。中國的法律是在黨領導下由國家權力機關按照法定程序制定的規(guī)范性文件，執(zhí)政黨依照一定程序制定的規(guī)范和約束黨內(nèi)政治生活的規(guī)范性文件，與國家法律的基本精神是統(tǒng)一的、一致的，同樣具有法律的功能和法治的功效。黨領導全國人民依法治國、建設法治國家，不僅要仰賴于國家法律發(fā)揮功效作用，而且要依賴黨內(nèi)法規(guī)制度體系發(fā)揮功效作用。在法治建設上，二者必須雙向發(fā)力而不可偏廢;在法治內(nèi)容上，二者必須相互支撐、相互補充;在法律效力上，必須明確憲法和法律高于黨內(nèi)法規(guī)體系;在適用對象上，必須明確黨紀嚴于憲法和法律，共產(chǎn)黨員應當按照黨規(guī)黨紀高標準嚴格要求自己。

二、國家治理現(xiàn)代化

與依規(guī)治黨的內(nèi)涵釋義

（一）以制度治黨治國是執(zhí)政黨最大的法治原則

以制度治黨治國是最有效的法治原則和途徑。早在改革開放初期的1980年鄧小平就指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！盵7]（P333）1992年鄧小平在“南方談話”中又指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各個方面形成一套更加成熟、更加定型的制度。”[8]（P372）實際行動的真實效果來源于制度設計，制度的生命力在于執(zhí)行，制度意識可以將戰(zhàn)略目標任務轉化為思想自覺和行動自覺。因此，始終把制度建設放在重要位置，以規(guī)范制度體系治黨治國，是最大的、最有效的法治原則?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十七條規(guī)定：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關依法進行審計監(jiān)督。有關國家機關發(fā)現(xiàn)黨的領導干部違反黨規(guī)黨紀、需要黨組織處理的，應當及時向有關黨組織報告。審計機關發(fā)現(xiàn)黨的領導干部涉嫌違紀的問題線索，應當向同級黨組織報告，必要時向上級黨組織報告，并按照規(guī)定將問題線索移送相關紀律檢查機關處理?！盵9]這條規(guī)定是推動自我監(jiān)督同外部監(jiān)督相結合，從制度治黨的高度完善權力運行制約機制的重大設計，也是依法依規(guī)治黨、全面從嚴治黨的制度安排。國家取得舉世矚目成就的70多年，關鍵就在于形成了人民擁護的國家制度體系。所有共產(chǎn)黨人都應當自覺地強化制度意識，自覺地認同制度、尊崇制度、執(zhí)行制度和維護制度，使中國特色社會主義制度永葆生機活力。黨的第十四次全國代表大會鄭重提出：“到建黨一百周年的時候，我們將在各個方面形成一套更加成熟更加定型的制度。”[10]（P253）在隨后的歷次黨的全國代表大會上，都對如何建設“更加成熟更加定型的制度”提出了明確要求。這個歷史的接力棒已經(jīng)交接到當代中國共產(chǎn)黨人的手里。黨的十八大以來，把制度建設擺到了前所未有的突出位置，強調要“堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”[11]。黨的十九屆四中全會《決定》集制度建設之大成，既體現(xiàn)了高瞻遠矚的戰(zhàn)略眼光和歷史擔當，也向世人彰顯了黨的道路自信、制度自信和理論自信，具有里程碑的意義。

（二）依法治國是執(zhí)政黨治國理政的基本形態(tài)

依法治國是21世紀國家治理的基本方略。法治具有提升執(zhí)政黨領導權威的功能，法治國家建設仰賴于執(zhí)政黨依法執(zhí)政和依法行政。執(zhí)政黨依憲治國與依法治國相統(tǒng)一的治理原則，從理論上對國家立法、執(zhí)法、行政和司法諸方面進行指導，對公權力的制約和對私權利的保障發(fā)揮了無與倫比的作用。黨的十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中首次提出“公權力”概念，明確要求推進公權力運行法治化，消除權力監(jiān)督的真空地帶，“必須以規(guī)范和約束公權力為重點，加大監(jiān)督力度”[12]。依法治國的核心是依憲治國，執(zhí)政黨依法行政的核心是依憲執(zhí)政，憲法證成了黨的領導的合憲性與合法性。執(zhí)政黨為了完成和實現(xiàn)黨的歷史使命，就必須依法執(zhí)政和依法行政，時刻繃緊居安思危這根弦，始終高度重視執(zhí)政黨自身的建設問題。要“完善全面從嚴治黨制度。堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，增強憂患意識，不斷推進黨的自我革命，永葆黨的先進性和純潔性”[2]。權力既是一種可配置的社會資源，又是一種具有擴張性的資源，權力和權利概念清晰和界限劃分，是鏟除腐敗溫床和土壤的必要條件，是保障執(zhí)政黨守住法律底線的重要措施。如果任其掌權者手中的權力隨意擴張，勢必導致亂用和濫用權力的情況發(fā)生，致使失信于民、動搖執(zhí)政的根基。黨的自身建設是治國理政的第一要務，解決中國當代一切現(xiàn)實問題關鍵在黨。把依法治國定性為國家治理的基本方式，是黨治國理政的重要方針和基本方略，依規(guī)治黨是依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的基本方略。從一定意義上講，依法治國是依規(guī)治黨的動力，依規(guī)治黨是依法治國的必然要求和制度保障。國家法治現(xiàn)代化建設的成敗得失，關鍵在于黨組織和黨員干部能否真誠守法;能否履行憲法規(guī)定的一切國家機關、政黨和社會團體都必須遵守憲法和法律;能否不折不扣地執(zhí)行任何組織或個人都不得有超越憲法和法律的特權;能否履行黨章的承諾，即“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”[13]。依法治國是法律至上的一種治理方式，是執(zhí)政黨治國理政的基本形態(tài)。依法治國必然要求執(zhí)政黨依法執(zhí)政和依法行政，本能地要求法律在執(zhí)政黨治國理政中獲得普遍遵守?！胺芍辽稀笔乾F(xiàn)代法治建設的基本要求，黨內(nèi)法規(guī)不能與國法相抵觸，無論在何時、何地、何種情況下，都不能允許黨規(guī)凌駕于國法之上。黨規(guī)與國法同為執(zhí)政黨治國理政的制度遵循，一旦兩者之間出現(xiàn)不協(xié)調、不適應、不銜接的問題，勢必會影響到執(zhí)政黨的權威性和執(zhí)政效果。

（三）依規(guī)治黨是執(zhí)政黨治國理政的基本前提

完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是執(zhí)政黨治國理政的基石。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“堅持依規(guī)治黨，建立健全以黨的政治建設為統(tǒng)領，全面推進黨的各方面建設的體制機制?！盵2]加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設，既是依規(guī)治黨的題中應有之義，也是執(zhí)政黨治國理政的基本前提。黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律體系在本質上具有共通性，黨內(nèi)法規(guī)制度建設一定要同國家法律相銜接，形成國家法與黨內(nèi)法規(guī)制度相互促進、相互保障的格局。要牢固樹立全黨規(guī)則意識和制度意識，在制度面前就像在法律面前一樣沒有例外，堅持在制度面前人人平等，不開“天窗”、不設“便道”、不留“暗門”，把思想建黨與制度治黨有機結合起來，使黨內(nèi)法規(guī)與制度體系成為硬約束。國家法治體系主要由“黨內(nèi)法規(guī)體系”和“國家法律制度體系”共同構成，國家治理體系現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，必須義無反顧地建立在這兩個體系現(xiàn)代化上面。黨內(nèi)法規(guī)制度體系“是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體”[14]。黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有最高權威和效力，集中代表了全黨的集體意志和根本利益，凝聚了中國共產(chǎn)黨近百年的經(jīng)驗和智慧，已成為黨內(nèi)法規(guī)制定的根本依據(jù)和根本遵循。由于中國共產(chǎn)黨是中國最大的、最權威的、最有影響力的政治組織，因而黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設是“法治中國”的中心，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是國家治理體系的“核心法”。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設必須重視黨的使命引領，牢牢地站穩(wěn)國家制度體系的中心位置，時刻注意把黨中央的要求、人民群眾的期盼、國家治理的需要和實踐創(chuàng)新結合起來，集中體現(xiàn)執(zhí)政黨重視民生、善解民意、謀求人民利益最大化的宗旨。建設完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系以實現(xiàn)黨內(nèi)法治，是國家制度體系成熟的一個基本標志。黨內(nèi)法規(guī)在客觀上必須有很高的制度站位，能夠引領并直接影響國家制度體系、社會制度體系的實現(xiàn)。黨和國家的政治領導中心，如果不能率先實現(xiàn)法治化，就無法帶領全國人民如期建成法治國家。國家法治必須與黨內(nèi)治理相互對接、融為一體，只有這樣才能最終建成法治化體系。正確處理依法治國和依規(guī)治黨兩者之間的關系，是社會主義民主政治和民主法治建設的原創(chuàng)性主題，關涉到黨政關系、政治與法治關系、黨的領導與建設的關系，這是中國特色社會主義法治建設的鮮明特點和特色。依法治國和依規(guī)治黨，說到底都是奉行“規(guī)則之治”。“依規(guī)治黨”要以“依法治國”為基礎，堅持依法治國和依規(guī)治黨一體建設，避免和防止出現(xiàn)二者之間的不相容、不協(xié)調問題。當下的法治建設實質上就是黨法帶動國法，黨內(nèi)法治是國家法治的核心，黨內(nèi)法治最終兜底國家法治。

（四）依憲治國是執(zhí)政黨依法治國的必然路徑

依憲治國是執(zhí)政黨依法治國的法律基礎。依法治國始終離不開依憲治國這個前提條件，依法治國的基本原則只能通過憲法的確認、保障和維護才能得以正常運行，憲法為依法治國確立了最高準則。譬如，堅持“黨的領導”，是依憲治國和依法治國的最高原則;以人民利益為中心，是依憲治國和依法治國的最高價值追求;對黨的領導干部違法犯罪行為予以嚴懲，則是依憲治國和依法治國的最高品格。從憲法的法理上看，依憲執(zhí)政是依法治國的邏輯條件，依憲治國與依法治國的基本原則互通互融，憲法以依法治國的基本原則來弘揚最高法的權威地位。只有在憲法的權威和理論框架下，才能夠準確地理解和闡釋依法治國的基本含義。依法治國是依據(jù)人民意志和社會發(fā)展規(guī)律的思維邏輯治理國家的，絕對不是也不允許依照個人意志擅自處理國家事務。在社會主義法治國家建設的進程中，應當高度重視在全社會培養(yǎng)良好的法治思維，在黨內(nèi)形成崇尚憲法、信仰憲法、按照憲法辦事的法治思維。中國共產(chǎn)黨在1996年提出“依法治國”概念，2004年提出“依憲治國”概念。從理論淵源上看，依法治國的提出早于依憲治國。黨的十八屆四中全會把“全面依法治國”“依憲治國”“依憲執(zhí)政”，作為社會主義法治國家建設的核心任務。在2016年12月第3個“國家憲法日”來臨之際，習近平強調指出：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政?！盵15]（P22）堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，本質上體現(xiàn)了依法治國的核心內(nèi)容是最大的法治原則，表明黨對依憲治國的理性認識上升到了一個新的高度。[16]國家治理、政府治理和社會治理活動的“依憲治理”是方式，依法治理是樣態(tài)，依法治國則是依憲治國的必然結果。[17]從治理方式上看，黨把人民的根本利益通過憲法形式固定下來，保障和實現(xiàn)了“憲法至上”和“以人民利益為中心”的基本原則。從價值指向上看，依憲治國與依法治國的最終目的是高度契合、高度一致的，都是為了維護中華民族的根本利益、保護國家的根本利益和人民的根本利益，人民利益大于一切、高于一切，這一點與執(zhí)政黨“全心全意為人民服務”的根本宗旨是完全吻合的。通過依憲治國、依法執(zhí)政與依規(guī)治黨的嚴格規(guī)范，確保各項國家制度、社會制度納入法治化和程序化的軌道，提高了綜合執(zhí)政水平和國家治理水平。

三、國家治理現(xiàn)代化

進程中依規(guī)治黨的法治舉措

（一）堅定維護執(zhí)政黨的權威和領導

把“兩個維護”落實到國家治理現(xiàn)代化的實踐當中去。黨的各級黨組織和所有黨員干部，承載著“立黨為公”原則下國家治理的主體責任，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設諸方面治理的主體責任;承載著“執(zhí)政為民”原則下的人民評價，這些來源于客觀事實的褒貶評價，直接影響主體的形象和權威性。執(zhí)政黨的權威是什么？就是最大限度地有效發(fā)揮權力和統(tǒng)領作用。執(zhí)政黨的權威是一個集合體，既可以是組織主體，也可以是黨員干部主體，有權力未必就有權威的主體地位。全面從嚴治黨就是要維護黨的權威地位，以利于更好地發(fā)揮黨的凝聚力、創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力。為堅持和加強黨的核心領導地位，黨的十八屆三中全會后黨中央成立了中央國家安全委員會、中央全面深化改革委員會等組織機構，以利于發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調各方”的領導核心作用，保障黨領導56個民族人民有效實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標。黨的十八屆四中全會提出“把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程”當中去，把黨內(nèi)法規(guī)體系納入到“中國特色社會主義法治體系”當中去。2018年3月十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，把“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，載入《中華人民共和國憲法》第一條第二款。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》的一個突出特點，就是體現(xiàn)“黨政一體”的改革思路，即通過對黨政機構體制機制改革和領導機構統(tǒng)籌設置，從整體上解決黨政職能交叉和政出多門的老大難問題[18]。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領導力量。必須堅持黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)?！盵2]即是說十九屆四中全會提出了“健全黨的全面領導制度”的任務，強調要優(yōu)化黨領導下管理國家的制度體系，為全面建成社會主義現(xiàn)代化強國提供制度保證。堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，核心在于完善和落實“兩個維護”的制度保障，重點在于健全集中統(tǒng)一的組織制度。這是對黨長期以來執(zhí)政實踐的歷史總結和科學提煉，它關涉到堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理現(xiàn)代化根本目標的實現(xiàn)。從歷史意義的角度看，堅定維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，是全黨在長期革命和社會主義建設實踐中形成的共同意志，必須把“兩個維護”落實到國家治理現(xiàn)代化實踐的各個領域和具體環(huán)節(jié)當中去。

（二）從整體上全面推進從嚴治黨

制度治黨是依規(guī)治黨的最佳舉措。政黨治理是國家治理的根基，國家治理的基本目標是要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。人們通常所說的用制度治黨，說到底就是以黨的規(guī)矩、黨規(guī)黨紀管黨治黨，用法律制度治權、治吏、管人和治事，使各級黨組織和黨員干部能夠科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和依法行政，避免出現(xiàn)黨組織和黨員干部個體腐化和“塌方式腐敗”。用制度治黨必須把權力、責任和監(jiān)督緊密結合起來，官員手里的權力一旦失控抑或不受約束，就會直接抑或間接地產(chǎn)生“權力腐敗”。為了保證黨員干部“位高不擅權、權重不謀私”，需要從制度建設上強化對權力的嚴厲監(jiān)督。全面從嚴治黨是黨自我約束、自我凈化和自我提升的過程，也是永葆先進性和純潔性的需要，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標，協(xié)同公民主體、社會主體和市場主體對執(zhí)政黨實現(xiàn)治理的過程[19]。全面依法執(zhí)政、全面從嚴治黨，沒有制度規(guī)范作保障是萬萬行不通的。應當適時把管黨治黨的創(chuàng)新成果，經(jīng)過理論提升轉化為黨內(nèi)法規(guī)制度，使之成為提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政水平的重要措施。習近平在全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議上強調指出，必須“把黨的制度優(yōu)勢轉化為治國理政的實際效能”[20]。全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都建立了“國家法律和黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調的保障機制，形成了依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設的防錯糾錯機制”[21]。制度治黨是全面從嚴治黨的有效手段，在未來一個相當長的時期內(nèi)，不僅需要建立一套從整體上全面推進從嚴治黨的制度體系，而且需要建立一套與之相適應的監(jiān)督措施，用以保障從嚴治黨的制度體系落地實施，使這些權威的制度體系成為有效管黨治黨的硬約束。黨已經(jīng)兩次修訂《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，及時修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國共產(chǎn)黨問責條例》，把《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，修改提升為《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》，適時制定《公職人員政務處分暫行規(guī)定》《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定（試行）》等黨內(nèi)法規(guī)，向社會釋放出以鐵的紀律管黨治黨的強烈信號。

（三）黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動

全面從嚴治黨是保證執(zhí)政黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動的重要舉措?！包h必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”作為一條政治原則，最早出現(xiàn)在1981年6月27日黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中，隨后被寫進1982年黨章、1982年憲法和中共十二大報告之中[22]。2017年修訂《中國共產(chǎn)黨章程》，在“總綱”部分的最后加了一個自然段內(nèi)容：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”[13]這個規(guī)定表明黨尊重憲法、遵守憲法和法律的政治意志，闡明了黨的活動范圍與活動方式，也明確規(guī)定了黨章與憲法的基本關系。黨章總綱的這條規(guī)定無異于向全黨莊嚴宣布，全體黨員尤其是黨員干部必須帶頭自覺遵守憲法和法律，嚴格依法執(zhí)政、依法行政和依法辦事。黨的各級組織和黨員干部必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，是由執(zhí)政黨的性質、宗旨和執(zhí)政地位決定的，是“全面依法治國”“全面從嚴治黨”的必然要求，是加強和鞏固權威和集中統(tǒng)一領導的需要。黨除了人民的根本利益之外，沒有共產(chǎn)黨的任何特殊私利，這條規(guī)定正好體現(xiàn)了人民意志、人民權利的憲法和法律要求;只有當全體黨員普遍尊法、守法和習慣于用法的時候，建成社會主義法治國家才算水到渠成。黨的十九屆四中全會《決定》強調要“加強憲法實施和監(jiān)督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。堅持憲法法律至上，健全法律面前人人平等保障機制，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究”[2]。這即是說黨的各級組織和黨員干部，要有強烈的憲法意識和法治意識，如果黨組織和國家機關容許個人將法律玩于股掌之中，那么，國家的權力運轉和國家治理目標將無法有效實現(xiàn)。政府是一個政治體系的集合體，從嚴治黨的首要任務就是要依法制約公權力的“腐敗空間”。為此就要把執(zhí)政黨有效的自我監(jiān)督制度鞏固好、堅持好，把治國理政和管黨治黨貫通起來，把黨的領導同黨的監(jiān)督統(tǒng)一起來，切實加強對有可能失控權力運行的制約和監(jiān)督，“建立健全行政裁量權基準制度”[23]（P214）。破除潛規(guī)則最根本之策就是強化明規(guī)則，設法讓潛規(guī)則在黨內(nèi)、政府內(nèi)失去市場，成為人人喊打的過街老鼠?！叭魏谓M織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權。任何人違反憲法法律都要受到追究，絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權壓法、徇私枉法?！盵23]（P208-209）人大、政協(xié)、各民主黨派以及人民團體、社會組織，無一例外都是執(zhí)政黨治理主體范圍內(nèi)的成員，只有當各個治理主體通力合作發(fā)揮治理效能的時候，才能夠如期實現(xiàn)執(zhí)政黨從嚴治黨的目標。在政府體制內(nèi)的黨員干部一旦違規(guī)超越法律邊界，勢必損害執(zhí)政黨的合法性和正當性。需要以“法治政府為目標”，“推進機構、職能、權限、責任法定化，推進各級政府事權規(guī)范化、法律化”[23]（P214）。

（四）強化對權力運行的制約和監(jiān)督

國家監(jiān)察體制是發(fā)揮依規(guī)治黨作用的核心載體。健全和完善執(zhí)政黨與國家監(jiān)督制度體系，既是建設社會主義法治體系和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的需要，也是確保執(zhí)政黨權力運行有序的制度性保障。黨的十九屆四中全會《決定》強調要“健全黨和國家監(jiān)督制度。完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，落實各級黨組織監(jiān)督責任，保障黨員監(jiān)督權利。重點加強對高級干部、各級主要領導干部的監(jiān)督，完善領導班子內(nèi)部監(jiān)督制度，破解對‘一把手監(jiān)督和同級監(jiān)督難題。強化政治監(jiān)督，加強對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實情況的監(jiān)督檢查，完善巡視巡察整改、督察落實情況報告制度”[2]。那些靠投機鉆營、溜須拍馬混日子，不能自覺接受監(jiān)督抑或根本不愿接受監(jiān)督的人，尤其不具備擔任重要領導職務的素質的人，不適合擔任重要領導職務。強化權力制約監(jiān)督機制，需要每個黨員干部樹立主動接受監(jiān)督意識，讓過去習慣了的暗箱操作失去存在的空間。紀檢監(jiān)察機關為強化對權力運行的制約和監(jiān)督，一體推進黨的紀律檢查體制改革、國家監(jiān)察體制改革和紀檢監(jiān)察機構改革，并且按照2018年2月通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，推進國家監(jiān)察體制機制的改革和完善，完善派駐機構的監(jiān)督體制機制，是強化對權力運行的制約和監(jiān)督，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性舉措，體現(xiàn)了執(zhí)政黨對黨員尤其是黨員干部更高的道德標準和紀律約束。當下的“反腐敗斗爭”，關系到執(zhí)政黨生死存亡的大問題，千萬不能有“歇一口氣”的雜念，必須夯實治本基礎、深化標本兼治，把制約監(jiān)督權力作為永葆執(zhí)政黨肌體健康的保證，推動新時代紀檢監(jiān)察工作高質量發(fā)展。2018年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，從制度規(guī)范上解決了“紀法不分”的問題，形成了“不敢腐”的懲戒機制和威懾力。黨的十九屆四中全會《決定》要求“加強對法律實施的監(jiān)督。保證行政權、監(jiān)察權、審判權、檢察權得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權益得到切實保障，堅決排除對執(zhí)法司法活動的干預。拓展公益訴訟案件范圍。加大對嚴重違法行為處罰力度，實行懲罰性賠償制度，嚴格刑事責任追究”[2]。法律中的刑事處罰規(guī)定是由國家強制力來保證實施的，無論對于黨員干部，還是對普通民眾都具有普遍的約束力，為依法治國目標的實現(xiàn)提供了法治保障。對那些涉嫌違紀的黨員干部，必須依據(jù)其情節(jié)輕重給予黨內(nèi)紀律處分;對于超越法律底線涉嫌違法的犯罪分子，必須依據(jù)刑法和刑事訴訟法的規(guī)定，依據(jù)犯罪情節(jié)的輕重給予相應的刑事處罰。從紀律處分條例與刑法的規(guī)定來看，在多數(shù)情況下違紀的不一定必然違法，但凡違法的必然包含著違紀。從程序規(guī)定上看，對于違紀行為的處理，一般是先進行黨內(nèi)紀律處分，然后再對涉嫌違法的事項及時移送司法機關，實現(xiàn)對違紀人員的黨紀處分與刑事處罰無縫對接。依據(jù)全面從嚴治黨實踐的需要，中央巡視巡察機構不斷完善巡視巡察制度，把經(jīng)過實踐檢驗的成功經(jīng)驗用制度的形式固定下來。2018年2月召開的“十九屆中央第一輪巡視工作動員部署會”，推行“巡視報告問題底稿制度”和“巡視后評估制度”。其中的“巡視報告問題底稿制度”，要求寫進報告的問題必須有具體的人和事作支撐;對重大問題的定性判斷，既要有面上情況的總體分析，還要有典型事例和數(shù)據(jù)作支撐?！把惨暫笤u估制度”要求，巡視干部的一言一行、一舉一動都要接受監(jiān)督，嚴格按照黨章、巡視工作條例、巡視組工作規(guī)則辦事，嚴守職責邊界，嚴禁超越權限，確保巡視工作規(guī)范有序開展。中共中央辦公廳頒布的《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，規(guī)定了新一屆巡視工作全覆蓋的任務、內(nèi)涵和實現(xiàn)路徑，強調堅持有形覆蓋和有效覆蓋相結合，堅決防止巡視表面化、形式化，切實做到發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾全覆蓋，推動落實管黨治黨政治責任全覆蓋，增強黨的意識、嚴明黨的紀律全覆蓋，全面提高紀檢監(jiān)察和巡視巡察工作的質量。[24]

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Governing the Party by Rules is the Key to the National Governance Modernization

SONG Cai-fa

（School of Law，Guangxi University for Nationalities，Nanning 530006，China）

Abstract：The national governance modernization is the fifth modernization of China. The national governance modernization requires a good connection between the law-based governance of the country and the rule-based governance of the Party，which is the key to the national governance modernization. Governing the Party by system is the biggest rule of law principle of the ruling Party，governing the country by law is the basic form of governing the country and politics of the ruling party，governing the party by rules is the basic premise of governing the country and politics of the ruling party，and governing the country by constitution is the inevitable path of governing the country by law of the ruling party. The legal measures in the process of modernization of national governance are：to firmly maintain the authority and leadership of the ruling Party，to comprehensively promote strict governance of the Party as a whole，the Party must act within the scope of the Constitution and law，and to strengthen the restriction and supervision of power operation.

Key Words：national governance modernization;law-based governance of the country;rule-based governance of the Party;governing the Party by system;governing the Party strictly

責任編輯：彭 瀾

收稿日期： 2020-04-18

基金項目： 2019年度國家社會科學基金重大項目“中華民族偉大復興視域下民族事務治理法治化研究”（批準號為：19ZDA170）

作者簡介： 宋才發(fā)，法學博士，中央民族大學法學院首任院長、二級教授，廣西民族大學特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學特聘教授、民族法學學科團隊領銜人，博士生導師，主要研究方向為民族法學研究。