摘 要：金融風險防控是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要攻堅戰(zhàn)之一。分析地方政府隱性債務成因、風險成因和風險傳導機制等可以發(fā)現(xiàn)，地方政府償債能力增長率高于債務規(guī)模增長率，是阻斷地方政府隱性債務風險出現(xiàn)、傳導和爆發(fā)的理論邏輯。解決債務風險問題的關鍵在于，以提高政府投資效率和債務人償債能力為出發(fā)點，增強地方國有平臺型公司盈利能力?？茖W推進地方國有平臺型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，是化解地方政府隱性債務風險的有效途徑。通過落實國資監(jiān)管“管資本”原則、構建新型國有資本投資運營平臺（產(chǎn)業(yè)集團）和實施混合所有制改革等政策措施，健全國有平臺型公司法人治理結構，提高其市場意識、責任意識和開拓意識，在有效監(jiān)督下增強其自主經(jīng)營靈活性，逐步提高其管理水平、投資效率和盈利能力，實現(xiàn)增強地方政府隱性債務主要債務人償債能力的目標，進而防范和化解地方政府隱性債務風險。

關鍵詞：地方政府隱性債務;國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展;混合所有制改革

中圖分類號：F812? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2020）04-0053-07

一、問題的提出

地方政府債務構成復雜、規(guī)模龐大、風險巨大，是中國經(jīng)濟發(fā)展中的金融風險之一。根據(jù)財政部地方全口徑債務清查統(tǒng)計，地方政府債務由機關事業(yè)單位舉債融資、政府及其部門機構拖欠款項、國有企業(yè)（含融資平臺公司）舉債融資、政府投資基金、股權融資計劃、PPP項目等多項債務內(nèi)容構成。2017年7月中央政治局會議提出，“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量”。由于地方政府隱性債務存在較大風險的關鍵原因在于“隱”，其債務規(guī)模對應資產(chǎn)規(guī)模和質(zhì)量底數(shù)不清，因此，控制地方政府隱性債務是金融風險防控的重點。具體表現(xiàn)在：一是地方政府顯性債務增速較低，年均增速僅為2.4%，但是，據(jù)估算的隱性債務年均增速超過77%;二是地方政府隱性債務額度較大，截至2017年底為23.57萬億元，將其納入政府資產(chǎn)負債表，政府負債率會跳高并超過國際警戒線。[1]此外，中國社會科學院學者張曉晶等在2017年度的中國去杠桿進程報告中提出，地方政府融資平臺債務約30萬億元。[2]（P23）地方政府融資平臺債務是隱性債務規(guī)模的主要構成之一。解決地方政府隱性債務是化解地方政府債務風險的關鍵，而解決地方政府隱性債務的核心是妥善處理地方政府融資平臺債務問題。因此，科學推進地方國有平臺型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展是化解地方政府隱性債務風險的途徑之一。本文將在地方政府債務和國有企業(yè)改革等理論研究基礎上，討論推進地方國有平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展解決地方政府隱性債務問題的內(nèi)在邏輯及可行性，以及如何科學推進其轉(zhuǎn)型發(fā)展以化解地方政府債務問題。

二、概念界定與理論框架

（一）地方政府隱性債務

直接債務是政府在任何條件下都無法回避的責任和應當履行的義務，或有債務是在特定條件下政府必須承擔和履行的責任及義務。按照顯性與否、或有與否將政府債務分為四類，即顯性直接債務、顯性或有債務、隱性直接債務、隱性或有債務[3]（P149）。本文將政府隱性直接債務和隱性或有債務全部歸納為地方政府隱性債務范疇。將地方政府隱性債務定義為：法律中未明確規(guī)定的，地方政府出于職能考慮必須承擔和履行的責任與義務，或者迫于政治壓力而不得不去清償?shù)囊寻l(fā)生債務。

（二）國有平臺型公司

國有企業(yè)是指國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司以及國有資本控股公司，包括中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構和其他部門所監(jiān)管的企業(yè)本級及其逐級投資形成的企業(yè)。國家擁有國有企業(yè)所有權或控制權，并由政府的意志和利益決定其行為，因此，它具有商業(yè)類和公益類的特點。

地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，其體現(xiàn)了地方政府控制、公司制法人、融資職責、資金主要用于公益性項目建設等四個特點。

融合國有企業(yè)和地方政府融資平臺公司的定義，本文認為國有平臺型公司是指由一級政府掌握企業(yè)所有權或控制權，并代表國家履行出資人職責且決定企業(yè)行為以實現(xiàn)商業(yè)性和公益性任務目標的企業(yè)。

（三）化解地方政府隱性債務風險與國有平臺型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在邏輯

當前，中國經(jīng)濟處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期，經(jīng)濟增速持續(xù)放緩，經(jīng)濟結構變革條件下，企業(yè)利潤、財政收入等各方面都將促使債務問題顯性化，顯現(xiàn)出債務人違約風險問題。其根源是債務人償債能力弱。因此，解決債務人償債能力是化解債務風險的關鍵。黨的十九大報告指出，要“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用”。因此，要跳出債務看債務風險，更加關注債務資金的使用情況。中國應在持續(xù)提高投資有效性方面發(fā)力，提高經(jīng)濟主體的盈利能力，進而促進償債能力提升[4]（P2-6）?；貧w國有平臺型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，應重點關注其所投資商業(yè)性項目的投資效率。一方面，可以彌補企業(yè)虧損形成的地方政府債務負擔，降低地方性商業(yè)銀行壞賬率;另一方面，可以強化供給側結構性改革路徑，從微觀主體企業(yè)一方加強商業(yè)類國有企業(yè)關注投資效率，提高競爭意識和創(chuàng)新意識，改善產(chǎn)品或服務供給結構，提升盈利能力。進而，盈利能力增強后的地方國有平臺型公司將減少債務違約問題向金融機構蔓延，為地方金融機構減負，有效控制地方政府隱性債務風險。因此，地方國有平臺型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，持續(xù)提高其盈利能力，是化解地方政府隱性債務風險的有效途徑。

三、地方政府隱性債務成因、

風險成因及其傳導機制

（一）地方政府隱性債務形成原因

地方政府隱性債務形成的根本原因是政府擔保下的過度融資。地方政府具有GDP業(yè)績考核壓力，然而，其不僅要在中央地方財權上移的條件下，實現(xiàn)城市建設、基建投資、社會保障與民生等各項責任目標，還要面對2008年經(jīng)濟危機后的經(jīng)濟復蘇壓力，同時在逆經(jīng)濟周期中，通過國家宏觀調(diào)控渠道實行基建類投資刺激。由此地方政府使用預算軟約束，用政府信用擔保，構建“金融機構（地方商業(yè)銀行）+國有平臺型公司（地方融資平臺）”的模式，使國有平臺型公司獲得貸款更加便利。在財務信息不透明的情況下，國有平臺型公司不需審慎地決策融資需求、成本和渠道，造成大量債務及利息，進而導致雖然掌握優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)卻在主營業(yè)務收入方面表現(xiàn)不佳，甚至出現(xiàn)盈虧扭曲和債務積累。

（二）地方政府隱性債務風險成因

債務人償債能力是避免出現(xiàn)債務風險的根本保障。借助尹旭的數(shù)學模型，將地方政府償債能力定義為一個地方經(jīng)濟增長、財政收支、額外投融資收益指標的函數(shù)集合，設為Y（t）。設定D（t）為地方政府債務規(guī)模函數(shù)[5]（P89）。得出地方政府償債能力增長率、債務規(guī)模增長率為：

償債能力增長率：y=dY/dt （1）

債務規(guī)模增長率：d=dD/dt （2）

那么，如果y>d，則償債能力增長較快，不會形成債務風險。如果y

由此可見，地方政府隱性債務風險與其債務人償債能力密切相關，其債務風險出現(xiàn)的原因在于債務人償債能力增長率低于債務規(guī)模增長率，出現(xiàn)債務違約問題，爆發(fā)債務風險。

（三）地方政府隱性債務傳導機制

國有平臺型公司在經(jīng)濟周期下行壓力下，面對轉(zhuǎn)型壓力，投資效率不高，收益下滑，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型還未形成新的競爭優(yōu)勢，導致資金流動性差，償債能力較低。地方金融機構，特別是地方國有銀行和中小型銀行機構，原本就處于高杠桿運營狀態(tài)，在企業(yè)和居民雙高杠桿低償債能力情況下，進一步積累流動性風險，不良資產(chǎn)率將攀升，金融機構償債能力進一步弱化。政府機構為保障社會民生，特別是老齡化下的養(yǎng)老醫(yī)療保險支出，承擔或有債務，以及為保障官員業(yè)績助力虧損國企或僵尸企業(yè)運營提供隱性擔保債務。在國有平臺型公司、地方金融機構以及居民的壓力下，地方政府隱性債務風險通過資產(chǎn)負債表、資產(chǎn)價格、市場預期等多個渠道向政府部門、金融體系、企業(yè)部門和消費者部門傳遞。其傳導途徑是：首先，國有平臺型公司過度投資且效率低、發(fā)展狀況不良、產(chǎn)能過剩與高杠桿運營以及資產(chǎn)錯配，形成了經(jīng)濟擴張期的地方政府隱性債務積累。企業(yè)部門在經(jīng)濟增長換擋期和轉(zhuǎn)型期中爬坡過坎，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率低下及產(chǎn)業(yè)升級致使其競爭力和現(xiàn)金流不足，盈利能力較弱致使償債能力不足，存量風險持續(xù)集聚，較大可能轉(zhuǎn)化為流動性風險和償付性風險。然后，企業(yè)的風險傳遞到金融部門，在高杠桿、低融資能力、低運營能力中的金融機構爆發(fā)危機，并通過資產(chǎn)負債表的權益?zhèn)纫l(fā)資產(chǎn)價格下跌，再通過債務側引發(fā)大量不良債權，傳染其他金融機構，進而使整個金融系統(tǒng)風險惡化。最后，由于政府責任和預算軟約束等，風險由中央銀行、財政部等接管，通過擴張自身資產(chǎn)負債表轉(zhuǎn)移金融部門債務，用以置換金融風險，為地方政府、國有平臺型公司、地方商業(yè)銀行等金融機構擔保以化解風險。

四、地方國有平臺型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

地方政府為提供公共服務、社會保障，在業(yè)績導向下，在經(jīng)濟快速增長期過度投資、產(chǎn)能過剩、資產(chǎn)錯配，這些都可能導致隱性債務驟增。究其原因是地方政府、地方國有平臺型公司和地方金融機構三方聯(lián)合導致的。其中邏輯是：政府扮演擔保人角色，為公司提供信用擔保。銀行等得到政府允諾后，放寬條件貸款給公司。公司深知在為政府工作，認為融資極其容易，則缺乏審慎原則，進行不科學投資。這就導致地方政府主導的國有平臺型公司在占用大部分地方政府隱性債務資金情況下，擁有良好國有資產(chǎn)卻陷入主營業(yè)務收入不穩(wěn)、財務管理不佳、運營管理不透明等困境。政府主導的國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展將解決這一困境背后的邏輯扭曲，同時提高投資有效性，進而提升地方國有平臺型公司盈利能力，以開源的形式阻斷地方政府債務風險。

（一）國資監(jiān)管落實“管資本”原則

按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”的方式轉(zhuǎn)變要求，中共中央、國務院出臺《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》政策舉措，隨著新一輪國有企業(yè)改革持續(xù)深入推進，“以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構職能轉(zhuǎn)變”在通過國務院印發(fā)的《關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》等一攬子文件進行落實。在實踐層面，各地政府要主動適應和引領變革趨勢，積極跟進新一輪國有企業(yè)改革的步伐。在“管資本”方面，應把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機構的職責定位，落實企業(yè)經(jīng)營自主權，明確出資人權利、義務、責任的有機統(tǒng)一。[6]（P6）國有資產(chǎn)監(jiān)管機構也應將“管資本”原則全面落實在監(jiān)管工作中，徹底改變過去“管人管事管資產(chǎn)”的監(jiān)管原則，實現(xiàn)政企分開，將所有權和經(jīng)營權徹底分離。契合當?shù)貒衅髽I(yè)情境，通過建立監(jiān)管權力清單和責任清單方式，進一步明晰國有資產(chǎn)監(jiān)管機構的定位和職責，劃清責權分配界限，將依法應由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)。在黨管干部的基礎上，給予企業(yè)用人權等，充分實現(xiàn)責權對等。從根源上，切斷地方政府對地方國有平臺型公司的預算軟約束，一方面，促使政府不再把企業(yè)當作自己的融資工具，實現(xiàn)財政功能;另一方面，促進企業(yè)要有業(yè)績壓力，深度思考自主經(jīng)營與提高經(jīng)營管理水平問題，在提升投資有效性方面深挖潛力，推動加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，逐步提高企業(yè)市場競爭力，增強自身盈利能力。

（二）構建新型國有資本投資運營平臺

為了建立地方政府與國有平臺型公司間的科學監(jiān)管機制，進一步符合“放管服”“管資本”的監(jiān)管要求，激發(fā)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展活力，構建“國資委—國有資本投資運營平臺—國有平臺型公司”三級監(jiān)管架構。如此，將有利于國資委在明確授權清單的基礎上，充分給予公司自主經(jīng)營權，切實開始向“管資本”監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)有地方國有平臺型公司數(shù)量基礎上，地方政府不要再新設立此類公司，并將所有此類型從事不同產(chǎn)業(yè)投資和運營的平臺型公司進行重組。首先，應將“僵尸企業(yè)”按照法定程序破產(chǎn)撤銷。其次，根據(jù)分類推進、差異化定位原則，在不同類型的平臺型公司中各選擇一家運營基礎較好、資產(chǎn)規(guī)模較大、領導班子成員黨性修養(yǎng)好和經(jīng)營管理水平較高的公司，作為國有資本投資運營平臺組建的基礎。從公益類平臺型公司中選擇一家，將其改組成為公益類國有資本投資運營平臺（產(chǎn)業(yè)集團），并將其他所有公益類平臺公司裝入新組建的國有資本投資運營平臺（產(chǎn)業(yè)集團）。同理，從商業(yè)類平臺型公司中選擇一家，將其他所有商業(yè)類平臺公司轉(zhuǎn)入新組建的國有資本投資運營平臺（產(chǎn)業(yè)集團）。最后，明確新組建的國有資本投資運營平臺功能定位和發(fā)展戰(zhàn)略目標。公益類產(chǎn)業(yè)集團以非盈利為目的，側重服務政府公共服務職能類投資運營。商業(yè)類產(chǎn)業(yè)集團以盈利為目的，按照現(xiàn)代企業(yè)制度，建立適應企業(yè)當前發(fā)展階段的法人治理結構，采用合理的集團管控模式，開展符合地域特點的產(chǎn)業(yè)投融資、資本運營和資產(chǎn)管理工作，集中投資運營各地區(qū)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)等領域，適時積極推進已整合并進入國有資本投資運營平臺（產(chǎn)業(yè)集團）的地方國有平臺型公司混合所有制改革，逐步優(yōu)化平臺型公司產(chǎn)業(yè)結構，促進地方國有資本布局趨于合理。

（三）推進產(chǎn)業(yè)集團二級成員企業(yè)混合所有制改革

組建地方國有資本投資運營平臺（產(chǎn)業(yè)集團）后，原有地方國有平臺型公司轉(zhuǎn)身成為其二級成員企業(yè)。這類平臺型公司具有債務壓力，生產(chǎn)效率低下，特別是服務于政府財政職能的公益類平臺公司。因此，按照國有經(jīng)濟功能定位，通過分類的方式推進混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的原則，[7]（P24）將二級成員企業(yè)分為公益類和商業(yè)類平臺公司。一方面，在公益類二級成員企業(yè)中不再實施混合所有制改革，但應采用操作型集團管控模式，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，引入職業(yè)經(jīng)理人，提高公益類平臺型公司的服務效率和效果，切實保障提供高質(zhì)量的公共服務。另一方面，在商業(yè)類二級成員中積極適時推進混合所有制改革，減少政府財政支出壓力，產(chǎn)業(yè)集團對其采用戰(zhàn)略型管控與財務型管控相結合的集團管控模式。不僅要從戰(zhàn)略經(jīng)營方向上控制二級企業(yè)，還要加強二級企業(yè)財務風險意識和利潤意識，向二級企業(yè)傳導績效和業(yè)績管理理念，給予其充分自主經(jīng)營權的同時要落實考核細節(jié)，加大考核力度，實現(xiàn)獎懲分明，以激發(fā)企業(yè)活力。

1.全面加強企業(yè)黨建工作。建立法人治理結構的首要任務是完善企業(yè)黨委（黨組）成員與董事會、經(jīng)理層“雙向進入、交叉任職”的領導體制，切實發(fā)揮黨組織和領導班子在深化改革中的政治核心作用，進一步落實主體責任。同時，在決策程序上，制定黨委會、董事會、經(jīng)理層辦公會的權限、責任和議事規(guī)則，明確必須交由黨委會前置研究的重大經(jīng)營管理事項，而后，再由董事會或經(jīng)理層作出決策。切實加強國有企業(yè)干部黨風廉政建設和反腐倡廉工作，落實黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任，加強領導班子成員履職待遇管理，建立健全與現(xiàn)代企業(yè)制度要求相適應的懲治和預防腐敗體系。

2.建立健全法人治理體系。（1）健全董事會運行機制。充分明確董事會職責，強調(diào)董事會對出資人負責的理念，切實將董事會看作公司決策機構。董事會要接受國有資本投資運營平臺（產(chǎn)業(yè)集團）的指導和監(jiān)督。在此基礎上，優(yōu)化董事會結構。董事長由國有資本投資運營平臺（產(chǎn)業(yè)集團）委派、管理、考評和獎懲，其他董事由國有資本投資運營平臺（產(chǎn)業(yè)集團）委派，接受國有資本投資運營平臺（產(chǎn)業(yè)集團）黨委組織部門的考評和獎懲。完善董事會決策機制是落實法人治理結構的重要抓手。董事會應下設戰(zhàn)略與投資委員會、預算與風險委員會、提名與治理委員會，以及薪酬與考核委員會，為董事會決策提供專業(yè)咨詢意見。在議事規(guī)則清晰的情況下，建立健全董事會各項工作細則，董事會授權董事長工作職責、事項、流程和時限等。同時，要完善董事會和外部董事向國有資本投資運營平臺（產(chǎn)業(yè)集團）報告制度。董事會通過定期報告（年度報告、中期報告和季度報告）和臨時報告（重大戰(zhàn)略調(diào)整、重大投資行為、重大資產(chǎn)交易、重大風險事件）的方式向國有資本投資運營平臺（產(chǎn)業(yè)集團）專業(yè)業(yè)務部門報告應報事項。

（2）發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督作用。在監(jiān)事或監(jiān)事會的選任及派出上，外派監(jiān)事與企業(yè)監(jiān)事會并存，以維護國有資產(chǎn)安全，實現(xiàn)國有資本保值增值。公司監(jiān)事會應突出監(jiān)督重點，圍繞企業(yè)財務和重大決策、運營過程中可能造成國有資產(chǎn)流失的事項和關鍵環(huán)節(jié)及董事會和經(jīng)理層依法依規(guī)履職情況以及嚴禁在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中出現(xiàn)不當投資、過度投資、資產(chǎn)購買、不審慎融資等重點問題，著力強化當期和事中監(jiān)督，并建立可追溯、可量化、可考核、可問責的履職記錄制度，提升監(jiān)督效能，落實責任追究。

（3）經(jīng)理層全面負責經(jīng)營管理。全面落實經(jīng)理層對公司董事會負責的理念。經(jīng)理層執(zhí)行董事會決議，全面負責公司的經(jīng)營管理工作，對經(jīng)營業(yè)績負責。經(jīng)理層逐步、部分實行契約化、任期制管理，在履行法定考核程序后，除董事長擔任黨委（黨組）書記以外，其他領導班子（經(jīng)營班子）成員由董事會逐步、部分按照市場化方式選聘、管理、考核、獎勵、解聘或退職。

3.實施戰(zhàn)略與財務管控的雙管控模式。在全面加強企業(yè)黨建和建立健全法人治理結構的基礎上，搭建戰(zhàn)略管控和財務管控雙管控模式。確立符合《中華人民共和國公司法》和國資委授權規(guī)定情境下的戰(zhàn)略管控，主要是要明確產(chǎn)業(yè)集團層面黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層以及二級成員企業(yè)在集團層面、二級成員企業(yè)層面涉及經(jīng)營管理全部事項的權利和責任。集團作為“集團大腦”充分思考發(fā)展問題，全面統(tǒng)籌集團整體戰(zhàn)略規(guī)劃、領導人員管理、人才梯度建設、經(jīng)營業(yè)績計劃與考核、重大改革事項等重要工作，其他涉及二級成員企業(yè)的經(jīng)營管理權限下放，充分給予下屬單位經(jīng)營自主權，激發(fā)企業(yè)活力。同時，產(chǎn)業(yè)集團要加強對二級成員企業(yè)財務管控，設定二級成員企業(yè)的年度財務全面預算、年度經(jīng)營業(yè)績指標、大額支出與收入等權限，配合戰(zhàn)略管控的組織績效考核，全面推進財務管控工作落地，促進二級成員企業(yè)在降低債務率或提高利潤率方面下功夫。

產(chǎn)業(yè)集團負責集團母子公司的財務和資本運營工作，不過多干涉下屬企業(yè)的戰(zhàn)略和業(yè)務發(fā)展以及人事管理工作。集團母公司要求下屬企業(yè)每年事先確定各自的財務目標，并報集團母公司審批，它們只要達成財務目標就可以。

4.注重混合所有制改革過程中的“三個重要”方面[8]（P35）。在二級成員企業(yè)混合所有制改革中，要注重戰(zhàn)略及產(chǎn)業(yè)布局、主體選擇和人才體制改革三個重要方面。

（1）注重戰(zhàn)略及產(chǎn)業(yè)布局?；旄钠髽I(yè)的戰(zhàn)略及產(chǎn)業(yè)布局是邁向經(jīng)營成功的第一步。沒有對戰(zhàn)略方向和產(chǎn)業(yè)選擇進行充分考慮，就喪失了企業(yè)主動選擇的權利，只能由市場被動選擇。戰(zhàn)略方向要依據(jù)上級集團戰(zhàn)略規(guī)劃擬定。產(chǎn)業(yè)選擇是企業(yè)混合所有制改革中“改”的成功關鍵，所以要以“突出主業(yè)”為目標，將主業(yè)做強做大。同時，統(tǒng)籌考慮國資委有關混改行業(yè)限制的約束、企業(yè)自身資源稟賦、所處地區(qū)市場環(huán)境和現(xiàn)有主業(yè)或擬進入行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈狀態(tài)及產(chǎn)業(yè)鏈條中企業(yè)情況等作出決策。此外，產(chǎn)業(yè)選擇應本著有利于放大國有資本功能的原則，融合非國有資本資源，發(fā)揮國有資本的優(yōu)勢能力，彌補企業(yè)弱勢短板，實現(xiàn)既能聚焦自身行業(yè)，又能與多種資本合作發(fā)揮協(xié)同效應的目標。然而，戰(zhàn)略其自身雖具有長期性，但在當今加速迭代的經(jīng)濟形勢下，其不確定性更加明顯。所以，產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整需要堅持動態(tài)適應性原則。當發(fā)現(xiàn)所選產(chǎn)業(yè)盈利能力不強、合作方資源支撐不足和產(chǎn)業(yè)自身不能吸引市場要素的情況時，應立刻調(diào)整戰(zhàn)略布局和產(chǎn)業(yè)選擇方向，或棄或留或改或優(yōu)，以實現(xiàn)國有資本保值增值的目標。

（2）注重混改主體選擇?；旄闹黧w的選擇關系到混改之路的有效性和長效性，應著重關注非國有資本合作方的選擇、股權比例的設置、多元化融合等方面。在合作方選擇方面，既要從雙方或多方利益契合度出發(fā)，也要從有利于國有企業(yè)改革發(fā)展角度考慮，不斷探索與非國有資本合作方的有效合作路徑。例如，可以試探性地在某項領域中與擬選擇合作方開展業(yè)務合作，熟悉合作方的經(jīng)營理念和行為習慣，為未來選擇決策提供實踐依據(jù)。此外，還應重點評估合作方意愿。與非國有資本方本著開放公平和市場競爭的態(tài)度溝通合作意向、擬投資行業(yè)狀況、預期經(jīng)營和盈利能力以及未來企業(yè)經(jīng)營管理模式和權利等問題，以充分考察合作方的商業(yè)判斷能力和主動參與意愿。最后，企業(yè)應通過多元化對標，建立擬進入行業(yè)指標體系，充分考察合作方在擬進入行業(yè)的優(yōu)勢和實力、資金和抗風險力、專業(yè)化管理能力等。在股權比例設置方面，當前，非國有資本主體入股開放的國有競爭性行業(yè)后，主動要求按照公司法人治理結構，參與公司經(jīng)營管理，把握資金使用情況。因此，股權比例設置合理與否將直接影響公司法人治理結構、經(jīng)理層決策以及經(jīng)營方向和策略等，間接影響公司生存、盈利和發(fā)展。因此，股權比例設置極為重要。所以，應按照科學的定價評估方法，實現(xiàn)科學定價、有效評估和規(guī)范交易，確定標的價值。同時，統(tǒng)籌考慮非國有資本主體合作方的資金實力、行業(yè)實力和管理能力等，商討股權比例設置，推動混改企業(yè)依法依規(guī)明晰權責，共同踐行公司章程規(guī)定事項，在經(jīng)營決策中落實“共同決策、集中決策”原則，促進企業(yè)科學決策，并能夠使其充分參與市場競爭。在多元化融合方面，國有資本方與非國有資本方的多元化融合涉及價值觀、文化觀、經(jīng)營觀、管理觀、市場觀等各方面融合，成功的融合將為未來公司經(jīng)營發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境，否則將會出現(xiàn)內(nèi)耗矛盾，影響公司經(jīng)營決策、人才隊伍穩(wěn)定和發(fā)展。因此，混合所有制改革不僅要注重“混”，更要注重“改”。產(chǎn)業(yè)選擇和股權設置實現(xiàn)了合作主體之間的“混”，多元化融合將促進實現(xiàn)“改”的目標。

（3）注重人才體制改革?；旌纤兄聘母镏攸c在“改”，“改”就需要用人，用人就需要激發(fā)人的主觀能動性和創(chuàng)造性。因此，在戰(zhàn)略方向、產(chǎn)業(yè)布局、股權比例及多元融合的確定性下，混改企業(yè)的人才體制改革，特別是選人用人方面是重中之重。堅持黨管人才原則，建立市場選人機制。確立以人為本理念，發(fā)揮市場配置人力資源的有效作用實施公開市場化選人用人政策，將組織考核推薦與公開市場化招聘方式有機結合，用好存量、聚集增量，為混改企業(yè)的“改”提供人才支撐。建立市場化選人用人機制的首要步驟是要構建包括知識、能力、經(jīng)驗等維度在內(nèi)的人才選聘評價指標體系，結合工作任務，細化選人用人指標標準。使用統(tǒng)一指標體系評估候選人，是客觀地選人的有效手段，將為人才選拔把好第一道關卡。堅持正負激勵考核模式，建立能進能出的用人機制。切實貫徹全員考核理念，為每一位員工設定考核指標、考核標準、考核分值和權重，傳導戰(zhàn)略目標，落實工作職責，獎勵績效優(yōu)者，懲罰績效差者，發(fā)揮績效考核正負雙向激勵有效作用，推動員工能進能出的體制建設。同時，要加強雙向考核結果與多元化激勵手段的匹配，在順暢運行的管控機制和考核體系下，建立股權激勵、分紅激勵、超額利潤分享、團隊共享成果等激勵方式，為能者的勞動價值定價賦值，激發(fā)員工工作動能和激情。

五、結論與政策建議

（一）改進宏觀管控原則，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

地方政府應協(xié)調(diào)財政部門、發(fā)展和改革部門、金融部門及其監(jiān)管部門、國資委等聯(lián)合成立地方政府隱性債務風險化解領導小組，旨在協(xié)調(diào)投融資體系中投資、融資和債務償還三項工作，從宏觀層面實現(xiàn)投資、融資和償債工作的有機融合和有效協(xié)同，以加強債務資金配置效率、管控金融風險和提高投資效率。從地方政府頂層機制上，加強風險管控及其傳導情況監(jiān)督，同時，促進提高企業(yè)盈利能力，以遏制風險源頭，逐步化解地方政府隱性債務風險。

（二）科學推進國企轉(zhuǎn)型發(fā)展是化解地方政府隱性債務風險的有效途徑

地方政府隱性債務問題復雜、規(guī)模龐大，其根源是規(guī)則不健全，這導致了地方政府、地方國有平臺型公司以及地方金融機構的合謀。地方政府承受了社會公共服務職能、社會保障職能、GDP壓力和經(jīng)濟周期等宏觀政策刺激的壓力形成了地方政府隱性債務累積的外部原因。地方國有平臺型公司占用了絕大多數(shù)的政府隱性債務資金，從提高政府投資效率的新視角看待債務風險問題，則將提高政府償債能力的問題轉(zhuǎn)變成為國有平臺型公司盈利能力的問題。那么，通過科學推進國有平臺型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展則成為化解地方政府隱性債務風險的有效途徑。

（三）國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展要以提高盈利能力為根本目標

國有平臺型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本目標是提高投資效率和盈利能力，使得償債能力增長率大于債務規(guī)模增長率，以控制地方政府債務危機和金融系統(tǒng)性風險的爆發(fā)。要從國資監(jiān)管體制改革，構建新型國有資本投資運營平臺，積極推進新產(chǎn)業(yè)平臺二級成員企業(yè)（原國有平臺型公司）混合所有制改革等方面入手，著重解決政府監(jiān)管方式優(yōu)化、企業(yè)活力低下以及財務監(jiān)管不利下的融資過度、投資不當、資產(chǎn)錯配等各方面經(jīng)營管理問題，釋放企業(yè)經(jīng)營活力，提高干部職工工作激情，推動非國有資本參與國有資產(chǎn)投資運營，提高企業(yè)經(jīng)營管理效率，才能切實提高企業(yè)盈利能力。

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Research on Preventing and Resolving the Implicit Debt Risk of Local Governments

— based on the perspective of transformation and development of local state-owned platform companies

GENG Zi-heng

（Graduate School，Chinese Academy of Social Sciences，Bejing 102488，China）

Abstract：Financial risk prevention and control is one of the most important battles in Chinas economic and social development. It can be found by analyzing the causes of implicit debt，risk causes and risk transmission mechanism of local governments，the growth rate of local governments debt paying ability is higher than that of debt scale，which is the theoretical logic to block the emergence，transmission and outbreak of local implicit debt risk. The key to solve the debt risk problem is to enhance the profitability of local state-owned platform companies based on improving the efficiency of government investment and the debt paying ability of debtors. Scientific promotion of the transformation and development of local state-owned platform companies is an effective way to resolve the hidden debt risk of local governments. By implementing the principle of “managing capital” of state-owned assets supervision，building a new type of state-owned capital investment and operation platform （industrial group） and implementing the reform of mixed ownership and other policies and measures，we will improve the corporate governance structure of state-owned platform companies，improve their market awareness，responsibility awareness and development awareness，enhance their flexibility of independent operation under effective supervision，and gradually improve their management level and investment efficiency to achieve the goal of enhancing the debt paying ability of the main debtors of implicit debts of local governments，and then to prevent and resolve the debt risk of local governments.

Key Words：implicit debts of local governments;transformation and development of state-owned enterprises;mixed-ownership reform

責任編輯：趙 哲

收稿日期： 2020-02-29

作者簡介： 耿子恒，中國社會科學院研究生院博士研究生，高級經(jīng)濟師，河北省“三三三人才工程”三層次人選，主要研究方向為國民經(jīng)濟、人力資本。