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城市片區(qū)開發(fā)，又稱“造城”，是指在對城市特定區(qū)域內(nèi)的自然資源、社會資源進(jìn)行科學(xué)評估、詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，從城市、房地產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)三個層次入手，進(jìn)行綜合且合理地開發(fā)利用，使其達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三個效益的統(tǒng)一。

城市片區(qū)開發(fā)的主要內(nèi)容包括城市片區(qū)范圍內(nèi)的土地征拆、“九通一平”等土地整理中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安置房建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)等。主要形式包括新城（區(qū)）開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、城市（生態(tài)）發(fā)展單元建設(shè)、城市更新等。近幾年，國家層面不斷出臺和完善了一批政策、法規(guī)，包括《土地儲備管理辦法》（國土資規(guī)【2017】17號）、《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》（財綜【2018】8號）、《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財金【2019】10號），使城市片區(qū)開發(fā)這一行為逐漸規(guī)范化，開發(fā)模式亦逐漸清晰。目前，各級地方政府對城市片區(qū)開發(fā)采用的主要模式有土儲機(jī)構(gòu)自行實(shí)施、棚戶區(qū)改造、園區(qū)綜合開發(fā)PPP、城市更新或三舊改造、ABO+EPC等，這幾種開發(fā)模式的優(yōu)劣如下。

土儲機(jī)構(gòu)自行實(shí)施指的是各級地方政府的土地儲備機(jī)構(gòu)通過財政資金及基金預(yù)算自行實(shí)施片區(qū)開發(fā)的行為，這是一種完全依靠政府財政進(jìn)行的城市片區(qū)開發(fā)模式。優(yōu)點(diǎn)是開發(fā)行為依法合規(guī)，資金安排量入為出，能夠避免形成政府隱性負(fù)債，政府土儲機(jī)構(gòu)每年根據(jù)年初規(guī)定的土地儲備資金合理開展相關(guān)工作；缺點(diǎn)是資金投入量一般較小、隨著近幾年各地征拆標(biāo)準(zhǔn)的不斷攀升，可供開發(fā)的土地面積越來越小，不能形成規(guī)模效應(yīng)，與短期內(nèi)聚集的人口、產(chǎn)業(yè)形成矛盾，城市片區(qū)開發(fā)的強(qiáng)度與城市發(fā)展不匹配。此外，一線城市、準(zhǔn)一線城市由于強(qiáng)大的財稅支持，土地價值的高企，土儲機(jī)構(gòu)的資金安排相對充裕，但對于二三線城市來說，土地財政現(xiàn)象仍然較為嚴(yán)重，土儲機(jī)構(gòu)沒有足夠的資金進(jìn)行城市片區(qū)開發(fā)，造成城市面貌遲遲得不到改觀，城市吸引力逐漸降低，進(jìn)而造成城市人口和產(chǎn)業(yè)的流失。

棚戶區(qū)改造是2013年7月《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造的意見》（國發(fā)【2013】25號）出臺之后，各地逐漸采用的城市片區(qū)開發(fā)模式。隨著政策的深入及政策性銀行信貸條件的支持，各地的棚戶區(qū)改造出現(xiàn)了大干快上的態(tài)勢，呈現(xiàn)出大拆大建的局面，棚改的實(shí)施解決了部分安居工程及民生問題，提升了城市形象。但隨著時間的推移及資金的涌入，被拆遷人訴求逐漸增多，拆遷成本越來越高，“釘子戶”問題層出不窮，造成項目不能按期完成，進(jìn)而誘發(fā)民生問題。同時大量的棚改項目上馬，進(jìn)一步推升了土地價格和房地產(chǎn)價格，與近幾年國家對于房地產(chǎn)行業(yè)“房住不炒”的定位相背離，在2020年之后，隨著政策和銀行信貸條件的收緊，棚戶區(qū)改造這種城市片區(qū)開發(fā)模式將會逐漸退出歷史舞臺。

園區(qū)綜合開發(fā)PPP是在財金【2019】10號文出臺之前，部分地方政府利用PPP模式進(jìn)行城市片區(qū)開發(fā)的一種嘗試。此模式的優(yōu)勢在于項目依法合規(guī)，能夠吸進(jìn)社會資本參與，吸引金融信貸支持，將城市片區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)打包給一家有實(shí)力的城市運(yùn)營商去實(shí)施，能夠?qū)崿F(xiàn)短期內(nèi)出形象、見效益的目標(biāo)；缺點(diǎn)在于社會資本尤其是民營資本往往追求企業(yè)效益最大化，在房地產(chǎn)市場良性的情況下，項目推動較快，一旦房地產(chǎn)市場出現(xiàn)波動、甚至下行，就會造成社會資本觀望，進(jìn)而影響項目開發(fā)的進(jìn)度。同時由于完善的招投標(biāo)程序，地方政府作為招標(biāo)方不能隨意更換中標(biāo)方，降低了對片區(qū)開發(fā)的主動權(quán)，進(jìn)而會誘發(fā)項目的爛尾。2019年財金10號文的出臺進(jìn)一步規(guī)范了PPP項目的范疇，其中對城市片區(qū)開發(fā)影響最大的就是禁止土地出讓收入作為PPP項目的補(bǔ)貼，堵住了賣地還錢的老路，此外還約定了項目經(jīng)營性內(nèi)容不低于項目整體實(shí)施內(nèi)容的10%。因此，對于城市片區(qū)開發(fā)項目中經(jīng)營性內(nèi)容的設(shè)計變得尤為重要。在項目包裝過程中既要滿足經(jīng)營性內(nèi)容設(shè)計的合理性，也要保證項目范圍內(nèi)物業(yè)及商業(yè)運(yùn)營、停車場運(yùn)營收入的可行性。

城市更新或三舊改造是以廣東省及深圳市為試點(diǎn)開展的城市片區(qū)開發(fā)業(yè)務(wù)。它的特點(diǎn)是充分引入社會資本參與城市的更新改造，政府提供政策支持，社會投資人可以發(fā)揮自己的優(yōu)勢與舊廠房、舊商業(yè)、舊住宅上的土地使用權(quán)人接洽、談判，自行完成征拆、土地平整，并根據(jù)政府提供的用地規(guī)劃條件建設(shè)商品房或辦公商業(yè)進(jìn)行出售、出租賺取房地產(chǎn)開發(fā)收益。這種模式充分發(fā)揮了社會資本的參與熱情及政府的監(jiān)督職能，在保護(hù)社會投資人利益的同時提升了城市的形象，有助于短期之內(nèi)改變城市的面貌。但這種模式也使地方政府無法享受土地出讓及增值帶來的紅利，對土地財政造成一定沖擊；對社會資本來講，由于政府僅履行監(jiān)管職能，也存在被拆遷人漫天要價的難題。

ABO+EPC模式是近兩年由于政府隱性負(fù)債原因以及國家對于土地開發(fā)政策上的約束而興起的一種城市片區(qū)開發(fā)模式，該模式的核心是將項目實(shí)施主體由政府部門轉(zhuǎn)移到地方平臺公司，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)向企業(yè)債務(wù)的轉(zhuǎn)移。政府授權(quán)地方平臺公司通過合法的選聘程序選擇社會投資人共同組建項目公司，開展城市片區(qū)開發(fā)工作。該模式由于避免了建筑業(yè)企業(yè)對于城市基礎(chǔ)設(shè)施工程的競爭而備受建筑業(yè)企業(yè)的青睞，但也存在模式?jīng)]有完善的政策、法律、信貸支持而在項目實(shí)施過程中停滯的風(fēng)險。

利用好不同的模式開展城市片區(qū)開發(fā)，達(dá)到“產(chǎn)、城、人”相融合，是解決地方發(fā)展、提高人民生活質(zhì)量、提升地方經(jīng)濟(jì)的有效手段，能夠更好的實(shí)現(xiàn)人民對于美好生活的向往，值得各級地方政府參考借鑒。