關(guān)雪梅 李彩鸚 薛原

1.北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院； 2.北京金凱偉業(yè)咨詢有限公司

一、評價的基本概況

北京高校從2013年下半年，按照北京市財政局的要求，開始啟動內(nèi)部控制工作。其核心是風(fēng)險防控，特別要注意的是所要控制的是風(fēng)險而不是人，是要把風(fēng)險控制在一定范圍內(nèi)，防控經(jīng)濟風(fēng)險的發(fā)生。內(nèi)部控制既是制衡機制，也是保護機制，就像機動車的剎車系統(tǒng)，保證單位運行中的經(jīng)濟安全。

內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，是指單位在開展內(nèi)部控制建設(shè)之前，或在內(nèi)部控制建設(shè)的初期階段，對單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)情況進行的“摸底”評價。內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，不同于內(nèi)部控制建設(shè)評價，而類同于內(nèi)部控制建設(shè)中的“風(fēng)險評估”，是內(nèi)部控制建設(shè)工作的重要組成部分，屬于前端和基礎(chǔ)性工作，同時也是內(nèi)部控制體系不斷完善的基礎(chǔ)。

（一）評價的背景和目的

2008年5月22日，財政部、證監(jiān)會、審計署等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范>的通知》（財會〔2008〕7號），率先在企業(yè)范圍內(nèi)推廣內(nèi)部控制規(guī)范，提出了與COSO五要素①相銜接的內(nèi)部控制體系。

圖1：基于COSO五要素的內(nèi)部控制框架示意圖

2012年11月29日，財政部下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）>的通知》（財會〔2012〕21號）（以下簡稱《規(guī)范通知》），從2014年1月1日起開始實施，該規(guī)范明確了內(nèi)部控制的定義和目標(biāo)、內(nèi)部控制原則、內(nèi)部控制方法等，相關(guān)規(guī)定要求與基于COSO五要素的內(nèi)部控制框架基本吻合。單位層面內(nèi)部控制對應(yīng)于“控制環(huán)境”要素，風(fēng)險評估對應(yīng)于“風(fēng)險評估”要素，業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制對應(yīng)于“控制活動”要素，內(nèi)部控制體系信息化對應(yīng)于“信息溝通”要素，“評價與監(jiān)督”對應(yīng)于“監(jiān)督”要素。2016年6月和7月，財政部、北京市財政局先后發(fā)布了通知，提出開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，并明確了的相關(guān)要求。

評價能使各單位發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟工作中正在運行的制度、程序、措施等存在的問題，對經(jīng)濟風(fēng)險實施有效防控。

圖2：內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價目的示意圖

（二）評價方法

結(jié)合內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的特點及高校實際情況，評價一般采用資料評價、人員訪談、穿行測試等方法開展：

1.資料評價：通過收集內(nèi)部控制相關(guān)的制度規(guī)定、各控制環(huán)節(jié)的簽字單據(jù)、申請審批表單等資料，評價單位內(nèi)部控制要求及實際落實情況?！对u價通知》的附件2“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價指標(biāo)評分表填表說明”中，明確指出了各項評價指標(biāo)打分時應(yīng)參考的文件記錄，如對權(quán)力運行的制約情況指標(biāo)應(yīng)查看權(quán)利清單及相關(guān)制度文件、預(yù)算執(zhí)行差異率可查看財政部門預(yù)算批復(fù)即單位財務(wù)報表等，因此內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價主要通過資料評價，既檢查相關(guān)資料獲取所需信息，且在評價過程中將相關(guān)文件作為支撐材料制成資料手冊備查。

2.人員訪談：通過對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員進行一對一的訪談，了解各關(guān)鍵崗位的人員職責(zé)、工作流程、表單交接情況等，評價單位內(nèi)部控制流程及具體實施情況。在資料評價的基礎(chǔ)上，為了進一步了解單位內(nèi)部控制體系的現(xiàn)狀，評價工作人員可通過訪談，獲得內(nèi)部控制體系的第一手資料，更深入掌握單位現(xiàn)行內(nèi)部控制制度運行有效性的信息。

3.穿行測試：通過模擬核心業(yè)務(wù)的流程操作，整理核心業(yè)務(wù)的制度要求、表單流轉(zhuǎn)、審核審批情況，梳理業(yè)務(wù)流程，評價發(fā)現(xiàn)單位業(yè)務(wù)控制方面的薄弱環(huán)節(jié)。評價工作人員可追蹤某項或某幾項業(yè)務(wù)在流程中如何生成、記錄、處理和報告以及相關(guān)控制如何執(zhí)行，如具體追蹤單位的一項支出如何審批同意支出、同意支出后如何使用、如何報銷、如何在報告中反映等各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)及其相關(guān)控制如何執(zhí)行，以此確定流程和控制是否和評價工作人員了解的一致、是否嚴格按制度規(guī)定執(zhí)行、是否存在內(nèi)部控制缺陷。

二、評價的實質(zhì)

（一）評價實質(zhì)是風(fēng)險評估工作，是內(nèi)部控制建設(shè)的重要組成部分

實際上，評價類似于“風(fēng)險評估”，找到現(xiàn)行內(nèi)部控制體系的疏漏，以便有針對性地對薄弱之處進行整改完善，從而有效推動單位該體系建設(shè)；此外，單位以后年度需對已建成的內(nèi)部控制體系進行完善時，亦需進行風(fēng)險評估②以便摸底內(nèi)部控制體系的缺陷，從而更好地完善內(nèi)部控制體系。因此，評價是內(nèi)部控制建設(shè)的規(guī)定動作，是財政部門對風(fēng)險評估內(nèi)容進行進一步明確和細化。

圖3：內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價與內(nèi)部控制體系關(guān)系的示意圖

（二）評價工作相較風(fēng)險評估更豐富，有其獨具的特點

雖然內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的實質(zhì)為風(fēng)險評估，但仍有其獨有的特點：

第一，評價是為了推動內(nèi)部控制建設(shè)順利開展，因此側(cè)重于對單位內(nèi)部控制建設(shè)開展情況進行評價，相比風(fēng)險評估提出了一些額外要求，如在單位層面評價要點中包括“開展內(nèi)部控制專題培訓(xùn)”等內(nèi)容，要求單位根據(jù)國家相關(guān)政策、“三定”方案、崗位職責(zé)、發(fā)展目標(biāo)等內(nèi)容進行專題培訓(xùn)，并通過梳理組織及業(yè)務(wù)流程進行查漏補缺和流程再造。

第二，從《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》篇幅上來看，業(yè)務(wù)層面控制的篇幅要遠遠多于單位層面篇幅，但是在評價中，單位層面評價共占60分，多于業(yè)務(wù)層面評價的40分，這實際上也提醒各行政事業(yè)單位在根據(jù)評價結(jié)果開展內(nèi)部控制建設(shè)的過程中，充分重視單位層面控制建設(shè)工作，因為單位層面控制通常與單位整體存在廣泛聯(lián)系，影響單位各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)開展，導(dǎo)致單位層面控制的缺陷通常對單位自身的危害會更加重大。

三、評價結(jié)果應(yīng)用和成果報告內(nèi)涵

（一）評價結(jié)果應(yīng)用—“以評促建”，推動內(nèi)部控制體系完善

評價是為內(nèi)部控制建設(shè)提供參考和指導(dǎo)，確保內(nèi)部控制全面覆蓋單位主要經(jīng)濟活動、彌補現(xiàn)有缺陷。因此，評價完成之后，需要對評價打分結(jié)果進行梳理總結(jié)，得分較低的方面則是單位內(nèi)部控制存在缺陷的方面，需進一步對照薄弱環(huán)節(jié)設(shè)計相應(yīng)的風(fēng)險控制措施，從而達到以評促建的目的，推動控制體系建設(shè)更加完善。

同時，評價的結(jié)果還應(yīng)用于經(jīng)驗交流和分享，將評價結(jié)果進行橫向?qū)Ρ龋偨Y(jié)歸納各單位經(jīng)驗和教訓(xùn)，方便各單位交流和借鑒其他同類單位有效的內(nèi)部控制措施，從而更加有效防范經(jīng)濟風(fēng)險。

（二）成果報告內(nèi)涵—明確整改措施，提升控制效果

《評價通知》明確規(guī)定，各行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的成果報告為：內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價報告和內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作總結(jié)報告。

在評價報告中，單位應(yīng)重點說明評價扣分情況，應(yīng)詳細說明存在扣分的評價指標(biāo)、評價要點、扣分原因，后續(xù)的工作內(nèi)容、完成時限等，確保單位認真分析內(nèi)部控制存在的現(xiàn)有缺陷，認真思考提高內(nèi)部控制水平和效果的措施。評價報告撰寫完成后，應(yīng)向單位主要負責(zé)人匯報，以確保其領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組能夠?qū)⑾嚓P(guān)建議落到實處。

另外，內(nèi)部控制建設(shè)實際上是一項永不停止的工作，隨著法律環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境等外部環(huán)境以及單位組織架構(gòu)等內(nèi)部環(huán)境的改變，單位需要重新對各類風(fēng)險進行識別和評估，內(nèi)部控制也應(yīng)隨之進行更新和完善。因此，高校應(yīng)充分重視評價工作，促進內(nèi)部控制的良性循環(huán)發(fā)展，有效杜絕廉政風(fēng)險。

注釋：

①由美國COSO委員會（全國反虛假財務(wù)報告委員會發(fā)起人委員會）提出，具體包括：環(huán)境控制、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控等五大要素。

②操作流程可參照內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價的要求，亦可根據(jù)實際情況簡化操作。