李亞芳 河南省計量科學研究院

一、當前行政事業(yè)單位在預算方面存在的缺陷及其成因分析

從多年的預算編制工作中來看，行政事業(yè)單位預算中存在的缺陷分別體現(xiàn)在預算編制、預算執(zhí)行和預算考核的過程中。下面分別從行政事業(yè)單位預算編制、預算執(zhí)行、預算考核三方面的現(xiàn)狀進行分析指出行政事業(yè)單位預算中存在的問題。

（一）預算編制的現(xiàn)狀和問題

預算編制是預算執(zhí)行的基礎，是預算對單位內(nèi)各個業(yè)務的發(fā)生進行計劃的職能體現(xiàn)。因此，預算編制應該是一項科學、規(guī)范、精細、嚴肅的工作。但目前我國大多數(shù)行政事業(yè)單位的預算編制中還存在許多問題。

1.缺乏對預算的合理認識

第一，受傳統(tǒng)行政管理觀念的影響，行政事業(yè)單位對預算的認識有一定偏差。許多行政事業(yè)單位認為其主要任務是提供公共服務，沒有必要進行預算。從一方面來看，有些行政事業(yè)單位的領導沒有充分意識到預算的重要性，認為預算的根本目的是限制消費，在預算工作上缺乏積極性。在領導不支持預算的背景下，一些行政事業(yè)單位預算編制機構(gòu)簡單，預算編制過程也沒有配備足夠的工作人員，使得預算編制流于形式。這進一步導致行政事業(yè)單位預算工作進度緩慢，同時也引起了預算執(zhí)行和預算監(jiān)督的困難，降低了預算的可靠性；從另一方面來看，在傳統(tǒng)觀念的束縛下行政事業(yè)單位工作人員對預算的認識也是有偏差的。有的工作人員在編制預算時以自己部門的利益為出發(fā)點，而不顧單位的預算整體目標，編制出來的預算受人為的影響較大，預算缺乏客觀性和公平性。第二，在行政事業(yè)單位中法制預算的觀念也是比較淡薄的。一來行政事業(yè)單位的會計人員財經(jīng)法規(guī)意識比較淡薄，引起會計核算信息不真實，預算編制人員在編制預算時無法使用真實有效的數(shù)據(jù)，編制出的預算自然缺乏說服力；二來現(xiàn)階段不少行政事業(yè)單位的財務人員對違反與預算相關的政策法規(guī)缺乏明確的概念，寧愿違反相關財經(jīng)法規(guī)也不愿違背領導的意愿，嚴重缺乏預算法治意識，編制出的預算自然不盡合理。

2.預算編制缺乏科學性和可行性

預算編制是行政事業(yè)單位預算管理過程的起點和核心，科學可靠的預算編制對于預算執(zhí)行以及預算考核具有極其重要的影響，但我國大多數(shù)行政事業(yè)單位的預算編制不盡科學合理。第一，從預算編制方法來看，沒有采用科學有效的預算編制方法。“零基預算法”在我國已經(jīng)提出多年，但由于編制較為復雜，且受人為因素較多，相關工作無法保證，許多單位依然采用原有的基數(shù)增長模式編制預算，這樣編制出來的預算與單位實際差距較大，造成預算的不斷追加和調(diào)整的現(xiàn)象，制約了預算的執(zhí)行力和約束力，影響了預算的嚴肅性和權(quán)威性。第二，預算編制時間有限，沒有給預算充足的編制時間。目前我國許多行政事業(yè)單位預算編制時間不到一個月。一方面較短的預算編制時間不利于調(diào)動相關部門參與預算的積極性，影響預算編制的全面性和客觀性；另一方面不利于預算編制人員詳細了解本單位的資金狀況，影響預算編制的精準性，同時也不利于對預算編制的相關項目進行考察和論證，降低了預算的可靠性。第三，預算編制的隨意性很強，沒有建立在客觀的基礎上。一方面行政事業(yè)單位的預算編制機構(gòu)較為簡單，也沒有形成科學的預算體系，編制出的預算與實際情況差距較大，不利于保障預算的有效執(zhí)行。另一方面從編制預算的數(shù)據(jù)來看，不少行政事業(yè)單位在確定編制預算所需要的數(shù)據(jù)時采用的方法較為簡單，有的行政事業(yè)單位在編制預算時僅僅以歷史數(shù)據(jù)為依據(jù)，缺少對未來情況的考慮，導致預算的可行性較差。此外，有的行政事業(yè)單位在確定預算編制所需數(shù)據(jù)的過程中粗枝大葉，故意隱匿預算資金具體使用項目及具體金額，以便于預算執(zhí)行過程中有資金分配權(quán)的部門自主調(diào)配資金。這些做法可能導致財政資金流向的不明確，既降低了財政資金的使用效率，不利于預算的有效執(zhí)行，同時也給預算監(jiān)督帶來了困難。此外，有的行政事業(yè)單位在預算表中的項目申請較為隨意，項目申請中的項目多而雜，重復的項目也較多，同樣不利于預算的有效執(zhí)行，降低了預算的可靠性。

3.預算編制的內(nèi)容不夠全面細致，沒有真正進行全面預算

第一，行政事業(yè)單位的預算編制內(nèi)容不夠全面。相關規(guī)定表明各單位收支以及之前年度的各項結(jié)余都應全面體現(xiàn)在預算編制中，但是很多行政事業(yè)單位在實際操作過程中并沒有切實落實好這一點。如為了避免將結(jié)余資金列入第二年的預算中，有的行政事業(yè)單位便會采用往來款項來轉(zhuǎn)移結(jié)余資金。這樣編制出的預算更多體現(xiàn)了本年的資金需求狀況而忽略了上一年的結(jié)余，預算編制的內(nèi)容不夠全面完善，不利于預算的有效執(zhí)行。第二，預算編制沒有真正做到全員參與。全面預算是以單位年度業(yè)務計劃為基礎進行編制的，單位要求各部門各崗位結(jié)合崗位職能編制年度工作計劃，結(jié)合工作計劃進行崗位的預算編制，最后結(jié)合各部門的預算編制匯總成年度預算計劃。全面預算是要求工作人員全員參與的，然而大多數(shù)行政事業(yè)單位編制預算的過程中并沒有做到全員參與。一方面許多行政事業(yè)單位財務部門與其他業(yè)務部門之間缺少必要的交流，這便導致了編制預算的基礎資料不夠全面，最終編制的預算自然也不夠全面細致。另一方面缺少員工的參與度也阻礙了全面預算工作的推行。

4.行政事業(yè)單位的財務人員的業(yè)務素質(zhì)有待提高

第一，從基礎的會計人員來看，我國的會計法明確規(guī)定會計人員必須持會計從業(yè)資格證書才能上崗，但現(xiàn)階段行政事業(yè)單位的大多數(shù)基礎會計人員并不具備相應的崗位資格，且其業(yè)務素質(zhì)較低。這便導致了預算編制所采用的基礎數(shù)據(jù)和信息可信度較差，不利于預算的有效執(zhí)行。第二，從進行預算管理的財務人員來看，許多從事編制預算的工作人員并沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓，專業(yè)技能不足，且對預算法的相關內(nèi)容缺乏深入的了解，編制出的預算很難讓人滿意。

（二）預算執(zhí)行的現(xiàn)狀和問題

預算的有效執(zhí)行是將預算編制的內(nèi)容進行有效落實的過程。預算執(zhí)行結(jié)果可以為預算編制提供反饋信息，通過預算執(zhí)行實際結(jié)果與編制的預算的對比可以發(fā)現(xiàn)預算與實際情況之間的差異，對實際結(jié)果進行評價，進而發(fā)揮預算的控制職能，改進單位實際的不足。不可否認預算編制的缺陷會導致預算執(zhí)行上的問題，但是許多行政事業(yè)單位在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)本身也存在缺陷，主要體現(xiàn)在：

1.預算執(zhí)行過程中隨意性較大

一方面，受對預算的認識程度不足的影響，有的行政事業(yè)單位的預算流于形式。有的單位的預算編制只是走過程，編制的內(nèi)容只有大致框架，并不精確詳細。這降低了預算的約束性，給了預算隨意執(zhí)行的機會。另一方面，有的單位預算編制工作做得較好，但預算執(zhí)行時比較隨意，并沒有按照編制的預算進行?，F(xiàn)行的財政收支將財政部門預算支出分為基本支出（人員經(jīng)費＋公用經(jīng)費）和項目支出（專項公用經(jīng)費＋事業(yè)支出＋建設支出）。有的行政事業(yè)單位在預算執(zhí)行過程中不按照已經(jīng)編制好的預算開展各項業(yè)務活動，將基本支出和項目支出混用，項目之間的支出也經(jīng)?；煊?，導致預算編制成了無意義的工作。

2.預算執(zhí)行缺乏效力

預算執(zhí)行缺乏效力主要表現(xiàn)為不按照編制好的預算的內(nèi)容列支項目支出，多支或者項目之間隨意進行資金調(diào)配，造成實際預算列支項目和金額與預算編制的內(nèi)容不相符合。預算執(zhí)行缺乏效力主要是由以下幾個方面造成的。第一，預算編制過程缺乏可靠性為預算執(zhí)行過程留下了隱患。預算人員沒有花費充足的時間去調(diào)查和論證預算的可行性，預算編制過程中各個項目的指標并沒有得到考證，從根源上便為預算的執(zhí)行留下了隱患。第二，預算執(zhí)行中的突出問題是預算執(zhí)行的進度較慢，與預算編制的進度相比有較大差距。這種現(xiàn)象主要是由預算管理程序不合理造成的。例如：一項設備采購，要經(jīng)過申請采購方式、論證標書、公開招標、合同備案、設備驗收、最終到付款的過程，招標期限較長，程序較為復雜。在此過程中行政事業(yè)單位沒有做好預算協(xié)調(diào)工作，造成長期工作積壓，進而導致預算編制的內(nèi)容與實際差距較大，給預算執(zhí)行帶來了困難。第三，行政事業(yè)單位缺乏有效的監(jiān)督體系和監(jiān)督機制。目前，我國行政事業(yè)單位預算監(jiān)督機制嚴重缺失，預算執(zhí)行過程得不到有效審核，預算執(zhí)行過程與預算編制的內(nèi)容不一致的情況不能被及時發(fā)現(xiàn)，進而引起預算執(zhí)行的效力大打折扣。有的行政事業(yè)單位各部門在預算執(zhí)行的過程中經(jīng)常會出現(xiàn)多報多用、少報補報以及挪用預算等不合理行為，這種行為忽視了預算的約束性和嚴肅性，容易造成行政事業(yè)單位內(nèi)部財務管理的混亂。

（三）預算考核的現(xiàn)狀和問題

目前行政事業(yè)單位中缺乏有效的績效考核體制。預算管理有效性的發(fā)揮離不開科學的績效評價管理體系，新預算法中明確規(guī)定預算管理的各個環(huán)節(jié)都要以績效為核心導向，將績效評價貫穿于預算管理的全過程和各個環(huán)節(jié)。我國行政事業(yè)單位的預算績效管理工作雖然不斷推進，但仍存在一些不夠完善的地方。第一，行政事業(yè)單位在思想上沒有充分認識到預算績效管理的重要性。有的行政事業(yè)單位認為自身使用的資金主要來源于財政撥款，追求的是社會效益，與其他追求經(jīng)濟效益的單位不同，不需要進行績效評價。這種錯誤的認識不利于預算績效管理工作的深入推進。第二，許多行政事業(yè)單位未制定明確的預算績效考核目標。缺乏績效考核目標將導致績效評價過程沒有依據(jù)，績效考核工作自然無法有效進行。第三，績效評價的考核指標不科學。雖然目前我國行政事業(yè)單位的財政支出績效評價體系基本上體現(xiàn)了績效管理貫穿預算管理的全過程、全環(huán)節(jié)的要求，但其考核指標沒有充分體現(xiàn)提高財政資金的使用效益效率的目標。第四，績效管理的方式較為落后。目前我國行政事業(yè)單位績效管理的手段較為落后，信息技術在績效管理中少有應用。這種情況下反映績效管理的資料中受人為因素的影響較大。這便無法保證預算績效管理相關信息的真實性，給預算績效管理工作帶來了困難。

二、以預算為切入點，提高管理會計在內(nèi)部控制中的作用

針對目前單位預算中存在的問題及財務管理的現(xiàn)狀，應該以完善預算管理為切入點，充分運用管理會計工具，以提高財政資金使用效率和財務管理水平。

（一）學習和宣傳預算法，樹立預算法治意識

1.行政事業(yè)單位的財務部門要組織單位的財務人員學習好新預算法。行政事業(yè)單位是我國預算結(jié)構(gòu)的重要組成部分，提高行政事業(yè)單位的預算管理水平對于我國新預算法的深入推行具有重要意義。從行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理角度來看，行政事業(yè)單位只有深刻理解新預算法的精神，確切把握新預算法的含義，才能更好地進行預算管理工作，提高預算管理水平和財政資金使用效率。因此，行政事業(yè)單位中的財務人員一方面應該全面理解、認真學習新預算法，準確把握新預算法對行政事業(yè)單位預算管理的相關改進要求。另一方面，為了盡快適應新預算法的改進，相關財務人員還應加強自身業(yè)務積累，不斷更新自己的知識儲備，確保及時掌握先進的預算編制及管理方法，為落實新預算法的先進理念打下堅實的基礎。財務人員在掌握有關政策法規(guī)和先進業(yè)務知識的基礎上需進行實踐，做到理論學習與實際操作相結(jié)合。在實際操作中相關財務人員應該將新預算法作為行政事業(yè)單位預算管理體系的準則，合理地確立預算編制方法，科學確立預算編制基數(shù)，如實將行政事業(yè)單位各項業(yè)務數(shù)據(jù)進行填報。此外，在實際操作過程中由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)的預算面臨的環(huán)境和條件不同，預算管理水平差距較大，財務管理工作應該注意從實際出發(fā)的同時將統(tǒng)一與靈活性相結(jié)合。

2.財務部門和財務人員要相互配合做好宣傳工作。一方面通過宣傳使單位領導充分認識到預算的重要性，重視預算的編制、執(zhí)行、考核等一系列工作。單位領導應對財務工作進行合理的分配，及時調(diào)整相關人員的工作崗位，杜絕一人多崗或者權(quán)力集中的現(xiàn)象。另一方面應該使單位全體員工意識到預算的重要性和自己的責任，轉(zhuǎn)變預算是財務部門的事，與其他部門無關的思想，爭取使全體員工積極主動參加預算，配合預算工作，從而培養(yǎng)單位內(nèi)部預算管理全員參與的良好氛圍，促進全面預算在行政事業(yè)單位的深入推行。

3.增強預算法治觀念，強化預算的約束性和強制性。我國預算法素有經(jīng)濟憲法之稱，是我國財稅體系的基本法，各級政府在制定財務計劃、開展經(jīng)濟活動時都必須以預算法為基本準則。預算則是全國以及各級人民代表大會及其常務委員會經(jīng)過法定程序?qū)徍伺鷾实膰夷甓燃行载攧帐罩в媱?。預算具有嚴格的強制性，是不能隨意調(diào)整和變更的。行政事業(yè)單位在組織相關財務人員學習新預算法的過程中一方面應提倡法治預算的觀念，強調(diào)將新預算法作為行政事業(yè)單位進行財務管理的基本準則，按照相關政策法規(guī)的要求進行財務管理工作。另一方面應該使財務人員充分認識忽視預算的風險和危害，了解各種手段騙取國家財政預算資金、違反預算法的嚴重性和危險性，依法辦事，在預算管理工作中堅決做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

（二）規(guī)范和完善預算管理體系，將預算法落到實處

1.采用零基預算法進行預算編制。新預算法中提出的零基預算法是一種科學有效的預算編制方法，編制出的預算較為客觀實際。行政事業(yè)單位在進行預算編制時應采用零基預算法，不能只將往年的情況作為依據(jù)，需充分結(jié)合本單位的實際情況進行預算編制。預算編制前應該進行仔細調(diào)查、研究和分析，了解和掌握單位未來年度的業(yè)務發(fā)展狀況，根據(jù)分析的結(jié)果和單位未來年度的規(guī)劃在編制支出預算時從單位的實際需要出發(fā)，充分結(jié)合當年財政資金的狀況，核定預算支出額度的大小，并明確每項資金的具體用途，從而提高預算編制的科學合理性。

2.編制滾動預算，將跨年度預算平衡機制落到實處。行政事業(yè)單位應該用發(fā)展的眼光看問題，制定長期發(fā)展目標，做好中長期財務規(guī)劃，按照跨年度預算平衡機制編制滾動預算，杜絕實行年度預算平衡機制時預算編制中出現(xiàn)的急功近利、粗制濫造等行為，實現(xiàn)中長期的預算平衡。在預算編制的實際工作中，具體應做到：第一，制定中長期的財務目標；第二，做好未來年度相關項目的調(diào)研以及論證工作；第三，科學編報單位中長期財務規(guī)劃，編制三年滾動預算。以深圳綠地管養(yǎng)為例，其制定的初期目標是達到一定的綠地覆蓋率，中期目標是綠地分級管養(yǎng)，最終目標是努力打造綠地精品區(qū)和特色公園。在綠地管養(yǎng)過程中很好地制定了中長期財務目標，隨著綠地管養(yǎng)標準的提高，財政資金的保障力度需要逐漸加大，預算支出也逐漸增加。負責綠地管養(yǎng)的預算單位通過編制三年滾動預算，將城市綠化所需要的財政資金的上升趨勢準確表示出來。財政部門根據(jù)三年滾動預算安排財政支出保障了預算的跨年度平衡。這種做法有利于提高預算編制的科學合理性，保障了公共產(chǎn)品和公共服務的品質(zhì)提升和公共事業(yè)的長期發(fā)展。

3.給預算編制工作充足的時間。預算編制是一項嚴謹?shù)墓ぷ?，編制預算時必須充分結(jié)合單位的實際業(yè)務狀況，合理安排編制預算的時間。預算編制本身工作量較大，一方面要考慮單位的實際情況及其與整個行業(yè)的對比、結(jié)合過去情況對未來進行預測、經(jīng)濟效益與社會效益的均衡等因素；另一方面新預算法提倡的零基預算法和跨年度預算平衡機制提高了預算科學性的同時也加大了預算編制的復雜性。因此，在實際財務活動中必須給預算編制工作分配充足的時間。此外，在預算編制時間充足的前提下應該盡可能做到預算早編制。行政事業(yè)單位預算上報時間一般在10月份，單位內(nèi)部預算卻一般在11月份開始編制，這容易導致單位內(nèi)部財政資金紊亂。行政事業(yè)單位應該調(diào)整其內(nèi)部預算編制時間，使其內(nèi)部預算編制早于預算上報財務部門的時間，以保證預算的科學有效性。

4.做好預算及相關會計核算的精細化管理。一方面，為做好預算的精細化管理，行政事業(yè)單位應該在預算編制、預算執(zhí)行以及預算考核與評價的過程中實行流程化管理，明確責任分工，加強內(nèi)部控制。另一方面，在全面真實反映行政事業(yè)單位的財務管理水平的前提下，行政事業(yè)單位要做好日常會計核算工作的精細化管理以保障預算編制初始信息的準確性，提高預算可靠性。

5.推行編制全面預算，強調(diào)預算編制的完整性。行政事業(yè)單位在推行全面預算時一方面應強調(diào)預算編制的完整性，將所有收支都納入預算中進行統(tǒng)一單位的預算編制，總結(jié)組織中所有部門的未來年度業(yè)務規(guī)劃活動來編制較為完善的預算，預算編制過程中不得設置預算外資金。另一方面，全面預算的編制是一個全員參與的過程，在實際操作過程中各個部門的預算編制應該由本部門自身提供編制預算需要的詳細數(shù)據(jù)，分別編制好各個部門的預算后，再將各個部門的預算進行整合。整合后的預算應該能夠?qū)挝灰欢〞r期內(nèi)的各項業(yè)務活動、財務表現(xiàn)等方面進行整體預測。

（三）強化預算執(zhí)行約束力，提高財政資金使用效益

1.建立完善的監(jiān)督系統(tǒng)，及時對預算執(zhí)行過程進行監(jiān)督。只有建立健全預算監(jiān)督機制，才能保障預算順利執(zhí)行。在預算執(zhí)行過程中，行政事業(yè)單位的財務部門和審計部門應當加強合作對預算執(zhí)行過程進行嚴格監(jiān)督檢查。行政事業(yè)單位應該賦予財務部門一定的監(jiān)督和進行預算調(diào)節(jié)的權(quán)力。財務部門一方面應該加大監(jiān)督力度，及時了解各個部門工作的細節(jié)以及各個部門預算執(zhí)行過程中實際發(fā)生的最新情況。另一方面，財務部門應當對調(diào)查得到的其他部門預算收支的執(zhí)行情況進行整理和分析，確保各個部門在保障自身發(fā)展運行良好的同時使預算執(zhí)行過程朝著單位既定的目標前進。當預算的執(zhí)行情況與設定的目標之間存在較大差距時，要及時調(diào)整預算執(zhí)行方案。

2.強化預算責任，規(guī)范預算執(zhí)行。一方面，預算執(zhí)行過程應嚴格按照已經(jīng)編制好的預算進行，不得隨意調(diào)用資金，同時各項支出要嚴格控制在預算的支出額度之內(nèi)。預算基本支出中的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費應落實到項，避免在其他支出中出現(xiàn)超預算的現(xiàn)象；項目支出中的各個支出應落實到賬，避免多申報少支出的現(xiàn)象。另一方面，為了確保預算的有效執(zhí)行，行政事業(yè)單位可以按照預算的類型和內(nèi)容將預算分為幾個部分，將其分給不同的部門，各個部門的負責人需要按時按量完成自己的任務。在預算執(zhí)行結(jié)果與編制的預算之間存在較大差距時，責令相關部門的同時還應追究預算相關責任人的責任。通過責任的落實和追究，可以有效避免謊報預算、隨意分配資金等現(xiàn)象。

3.推行預算執(zhí)行信息化管理。預算執(zhí)行可以通過網(wǎng)絡來完成，通過現(xiàn)代信息技術，一方面可以節(jié)約人力和時間，另一方面可以加強對預算執(zhí)行過程的監(jiān)控和分析，迅速發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行過程中的差錯，實現(xiàn)預算執(zhí)行相關信息的快速反饋，有力地降低了財務和預算風險，有利于保障預算的有效執(zhí)行。

（四）建立健全預算績效考核制度

1.認真做好預算執(zhí)行后的評價。在當年預算執(zhí)行完之后，單位應立即組織開展本單位內(nèi)的自我評價，單位中的各個部門應配合單位對預算執(zhí)行進行評價，及時發(fā)現(xiàn)財政資金使用過程的缺陷，針對不足提出改進措施。

2.探索適用于行政事業(yè)單位的預算績效考核制度。良好的預算績效考核制度可以為預算編制和預算執(zhí)行提供合理的反饋信息。行政事業(yè)單位應結(jié)合預算執(zhí)行過程及其結(jié)果進行分析，建立預算績效考核制度。考核制度應當包括考核目標、考核方法、考核內(nèi)容、考核結(jié)果分析、考核績效評價等幾個方面。在考核過程中應當堅持動態(tài)考核和全面考核相結(jié)合。一方面，在預算執(zhí)行的過程中，應該進行全過程的動態(tài)考核，及時對財政資金的使用情況進行記錄和反饋，保證財政資金的使用方向與預算目標相一致，同時應及時調(diào)整和糾正預算執(zhí)行過程中的偏差。另一方面，進行預算績效考核時應該對預算的執(zhí)行情況進行全面綜合的考核，利用多種財務指標全面考核預算的執(zhí)行情況。通過動態(tài)評價與綜合評價相結(jié)合可以促進預算執(zhí)行結(jié)果和預算管理水平的提升?？己私Y(jié)束后，還應將考核結(jié)果及時對外公開以便接受公眾的監(jiān)督，保障考核過程客觀公正。

3.建立適當?shù)莫剳椭贫?，?guī)范預算管理工作。行政事業(yè)單位應根據(jù)預算績效考核的結(jié)果切實做好獎懲問責，對于預算管理工作做的不好或不予配合的部門，應采取相應的方式進行問責，同樣對于預算管理做的較好的部門應當予以獎勵，提高員工的積極性。

（五）提高財務人員的素質(zhì)

1.提高會計人員素質(zhì)，強化會計基礎工作。會計數(shù)據(jù)是預算編制過程的基礎數(shù)據(jù)，加強預算管理應該從兩方面來提高會計人員的素質(zhì)。第一，行政事業(yè)單位要嚴格做到?jīng)]有會計從業(yè)資格證不得從事相關會計工作，同時行政事業(yè)單位應嚴格遵守《會計法》以及相關財經(jīng)政策法規(guī)對會計從業(yè)人員的要求，定時對會計人員進行相關培訓和考核。第二，在會計人員執(zhí)業(yè)過程中，行政事業(yè)單位應該對會計人員進行繼續(xù)教育，一方面通過培訓提高會計執(zhí)業(yè)人員的業(yè)務知識和專業(yè)素質(zhì)，另一方面也應不斷提高其道德修養(yǎng)，避免發(fā)生不正當行為。

2.培養(yǎng)財務人員的專業(yè)知識和業(yè)務素質(zhì)。一方面，財務人員的道德修養(yǎng)有待提高。做假賬、私設小金庫等案例經(jīng)常發(fā)生在我們身邊，財務人員的道德修養(yǎng)和法律意識的提高刻不容緩。另一方面，隨著會計電算化的出現(xiàn)和大數(shù)據(jù)時代的到來，財務人員的業(yè)務素質(zhì)有待提高。因此，行政事業(yè)單位應選用德才兼?zhèn)涞呢攧杖藛T從事相關財務工作并定期開展教育活動。單位可以開展先進財務工作方法的培訓以及專業(yè)知識的競賽，使財務人員在競爭中意識到自身的不足，不斷完善自己的知識儲備。此外，單位還應該開展法律和道德專題培訓，不斷提高提高預算人員的道德素質(zhì)和法律意識，提高會計信息的質(zhì)量和預算的可靠性，使人民和社會信任預算。

三、全面預算的適用性分析

（一）適用性

全面預算總結(jié)了組織內(nèi)所有部門的計劃活動情況，是對中長期計劃的第一年進行的更廣泛、更詳細的分析。全面預算管理是指企業(yè)為達到戰(zhàn)略目標而對未來的經(jīng)營活動、投資活動以及籌資活動進行的一系列的預算編制、執(zhí)行、考核評價的一系列的全員參與的預算管理活動。全面預算管理源于20世紀初，是企業(yè)內(nèi)部財務管理中運用的一種重要方法，對現(xiàn)代企業(yè)的財務管理的發(fā)展起了重大的推動作用。目前全面預算管理已經(jīng)成為國外企業(yè)中的一種管理慣例。隨著經(jīng)濟全球化的推進，中國開始廣泛借鑒國外先進的管理經(jīng)驗，全面預算管理開始在我國的國有企業(yè)、上市公司以及民營企業(yè)中推行起來。全面預算管理在我國的實際應用中取得了顯著成效。以中國電信為例，中國電信自2002年開始推行全面預算管理，在短短三年的時間內(nèi)不斷提高其預算管理水平，建立了科學合理的全面預算管理體系。全面預算管理在落實企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和年度工作目標、保障企業(yè)發(fā)展、提升企業(yè)的管理水平等方面發(fā)揮了重要作用，為中國電信實施精細化管理提供了有力工具，有效地支撐了企業(yè)的轉(zhuǎn)型。

通過以上分析可以看出，全面預算管理在我國的運用具備一定的優(yōu)勢。一是提升了我國企業(yè)的戰(zhàn)略管理能力。單位的戰(zhàn)略目標通過全面預算被加以鞏固并量化，促使預算朝著戰(zhàn)略目標的方向進行；同時在全面預算管理過程中實現(xiàn)了對預算的有效監(jiān)控，一方面能夠確保最大程度地實現(xiàn)單位的戰(zhàn)略目標，另一方面可以及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行過程中與戰(zhàn)略目標不符合的地方，幫助企業(yè)動態(tài)調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃，提升企業(yè)戰(zhàn)略管理的應變能力。二是可以有效管理經(jīng)營風險。全面預算的編制過程也是制定計劃并進行決策的過程。全面預算可以初步揭示單位下一年度的業(yè)務經(jīng)營狀況，有助于單位領導者通過預算編制的業(yè)務內(nèi)容確定可行目標，通過這種方式可以使下一年度可能出現(xiàn)的問題提前被揭露出來。這有助于單位的高層領導者及時發(fā)現(xiàn)單位未來年度的經(jīng)營風險并采取相應規(guī)避措施，從而減輕單位所面臨的風險可能帶來的損失。三是實現(xiàn)信息高效溝通，提高了資金的使用效率。預算編制是一個自上而下和自下而上的過程，在此過程中，信息得到了充分的傳遞和溝通。通過全面預算的編制和執(zhí)行，行政事業(yè)單位可以根據(jù)有效的信息對財政資金進行合理分配，提高財政資金的利用效率。四是可以激勵員工，提高員工的工作積極性，促進收入提升和成本節(jié)約。全面預算是一個全員參與的過程，通過全員參與配合一定的獎懲機制一方面可以提高員工的工作積極性，另一方面將單位的經(jīng)營成果與員工的個人利益相聯(lián)系可以培養(yǎng)員工勤儉節(jié)約的意識，節(jié)約單位成本，促進收入提升。

（二）局限性

盡管推行全面預算在行政事業(yè)單位的預算管理中具有顯著優(yōu)勢，但全面預算在行政事業(yè)單位中的運用仍存在一定的局限性。一是單位中有的部門對預算不重視甚至抵觸。單位中部分工作人員對全面預算不太了解，沒有認識到全面預算的重要性，這便導致了全面預算的群眾參與度不夠的問題。二是基礎數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。由于沒有統(tǒng)一規(guī)范的口徑，各個部門均根據(jù)自己的理解參考國家和地方的相關規(guī)定來執(zhí)行預算，理解和技術上的偏差便造成了各個部門編制的預算口徑不統(tǒng)一，基礎數(shù)據(jù)不一致，無法進行正確的評價和分析，不利于全面預算的推行。三是有的單位的預算約束了業(yè)務進行和發(fā)展。在預算執(zhí)行過程中可能會出現(xiàn)預算實際執(zhí)行結(jié)果偏離了編制好的預算，有的單位拘泥于預算導致原定的計劃無法實施。如A工廠的某機器需要維修，由于預算對設備的狀態(tài)估計不足，做了20萬元的預算，但是在實際診斷過程中發(fā)現(xiàn)維修需要30萬元。按照預算A工廠無法進行全面的維修，其為了按照原有的預算執(zhí)行可能會采取放棄維修或者對機器進行部分維修，使維修的結(jié)果大打折扣。這種行為極大限制了財政資金的使用效率。四是預算考核和預算執(zhí)行的過程脫節(jié)。大多數(shù)行政事業(yè)單位在預算制定后沒有對預算執(zhí)行情況進行及時跟蹤和調(diào)整，上級和其下屬沒有在預算執(zhí)行過程進行交流，只是到了年末對預算進行考核。預算執(zhí)行過程沒有和預算考核過程密切聯(lián)系起來，導致年終考核的時候發(fā)現(xiàn)許多預算都不再適用，預算考核反而起了負面影響。

結(jié)合全面預算管理在行政事業(yè)中運用的局限性，在單位中推行全面預算管理時應該注意以下幾個方面：第一，健全預算體系和考核體系，充分體現(xiàn)預算和考核的嚴肅性，實現(xiàn)業(yè)務部門的重視和全員參與；第二，統(tǒng)一預算基礎數(shù)據(jù)口徑，組織專業(yè)人員對所有項目進行統(tǒng)一命名和統(tǒng)一定義；第三，將靈活性運用于預算執(zhí)行的過程中，增加預算調(diào)整機制，給預算調(diào)整的機會，避免預算束縛和制約業(yè)務發(fā)展；第四，在預算編制工作結(jié)束后對編制的預算進行密切的跟蹤和調(diào)整，用預算績效評價體系保障預算的順利執(zhí)行。

四、研究結(jié)論

行政事業(yè)單位的財務管理工作是其執(zhí)行國家預算的重要和基礎環(huán)節(jié)，對行政事業(yè)單位的正常運轉(zhuǎn)有著舉足輕重的影響。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和財政改革的進一步深入，行政事業(yè)單位的財務管理工作任重而道遠，需要進一步進行規(guī)范和優(yōu)化以適應日益發(fā)展的經(jīng)濟和不斷深化的財政改革的需要。

在改善內(nèi)部財務管理現(xiàn)狀時，行政事業(yè)單位應該強化科學有效的預算決定力度，建立完善預算相關制度機制；做好單位業(yè)務的調(diào)研工作，收集相關信息和資料；科學編制各個部門的預算工作；明確各個部門的職責分工，建立績效考核制度；做好預算執(zhí)行過程中的跟蹤；制定評價指標體系，做好預算執(zhí)行后的評價及完善；在單位中切實做好獎懲機制以解決財務管理中出現(xiàn)的問題。

本文認為行政事業(yè)單位應該從自身實際出發(fā)，在實際財務管理工作中充分認識預算的重要性。通過預算管理，提高資金使用效益，并進一步對行政事業(yè)單位成本控制、厲行節(jié)約有所幫助。