封藹然 李嬋娟

摘 要：近年來，我國在自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的放松管制改革已經(jīng)取得一些成果，但是產(chǎn)業(yè)績效低下、消費者福利損失等問題仍然存在。本文基于新制度經(jīng)濟學理論視角，對我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制的必要性進行分析，結(jié)合國外相關(guān)經(jīng)驗，提出對于我國推進自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革的相關(guān)思考。

關(guān)鍵詞：新制度經(jīng)濟學? 自然壟斷產(chǎn)業(yè)? 放松管制

中圖分類號：F202 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）06（b）--02

1 新制度經(jīng)濟學理論結(jié)合放松管制分析

1.1 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革

本質(zhì)上，經(jīng)濟學是研究稀缺資源的產(chǎn)權(quán)，一個社會中的稀缺資源分配指將權(quán)利在資源的使用中進行分配。經(jīng)濟學問題，其實也就是產(chǎn)權(quán)該如何界定和交換的問題（Alchian，1967）。

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對效率有著重要影響。由于現(xiàn)實世界的復雜性和行為人的有限理性，社會運行會產(chǎn)生大量交易費用，因此產(chǎn)權(quán)的不同結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生不同的激勵，也會導致不同效率的結(jié)果。對于“產(chǎn)權(quán)”與“有效激勵”之間的關(guān)系，長久以來經(jīng)濟學家便進行了討論，并對所有權(quán)與企業(yè)績效進行了分析。結(jié)論是：產(chǎn)權(quán)理論認為私有企業(yè)比國有企業(yè)效率更高。

產(chǎn)權(quán)對企業(yè)主體的效率具有激勵優(yōu)勢，但這并非是采取企業(yè)私有制的充分條件。在市場制度等制度不完善的環(huán)境中，單純依靠產(chǎn)權(quán)制度改革來提高企業(yè)效率，并不會取得預期的效果，此時需要引入競爭來提高企業(yè)效率。總體而言，產(chǎn)權(quán)與競爭的相互配合可以提高企業(yè)的效率。

1.2 交易費用與放松管制

交易費用理論是新制度經(jīng)濟學的核心理論，由于現(xiàn)實世界的不確定性以及行為人決策時的有限理性，交易費用無處不在，社會的運轉(zhuǎn)形成了大量的交易費用，在決策過程中，交易費用便成為不可忽視的一部分。

研究交易費用理論的經(jīng)濟學家威廉姆森（Williamson）認為，交易費用的形成有三個原因：行為人受到限制的理性思考、企業(yè)機會主義傾向以及企業(yè)資產(chǎn)的專用性。在新制度經(jīng)濟學理論中，交易費用類型主要包括：使用市場時形成的市場型交易費用;企業(yè)內(nèi)部運行產(chǎn)生的管理型交易費用以及政治體制中制度運行和調(diào)整所涉及的政治型交易費用。

結(jié)合交易費用的成因及類型，我們來分析自然壟斷產(chǎn)業(yè)在傳統(tǒng)管制方式下的高額交易費用。

（1）高額的管理型交易費用。在傳統(tǒng)管制方式下，自然壟斷產(chǎn)業(yè)由于缺乏競爭機制、產(chǎn)權(quán)制度缺乏激勵，企業(yè)內(nèi)成員的機會主義傾向會使其趨于顯露惰性，表現(xiàn)為草率、缺少對市場的反映等，造成了企業(yè)內(nèi)部管理型交易費用增加。因此，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)企業(yè)內(nèi)部，會出現(xiàn)由于缺乏激勵，“偷懶”造成的生產(chǎn)低效率問題，并且產(chǎn)生大量的管理型交易費用。

（2）高額的政治型交易費用。在管制的過程中，政府需要收集相關(guān)數(shù)據(jù)資料并進行分析，也需要經(jīng)費維持管制機構(gòu)的日常運作。由于傳統(tǒng)管制方式對企業(yè)缺乏激勵，自然壟斷產(chǎn)業(yè)企業(yè)具有機會主義傾向，管制過程中便會產(chǎn)生大量的監(jiān)督成本、談判成本、信息成本等交易費用。管制機構(gòu)運行大多不計成本，沒有降低成本的激勵機制。

公共利益理論認為，政府實施管制是為了實現(xiàn)社會總福利的提升，然而在過去傳統(tǒng)的管制方式下，大量交易費用的產(chǎn)生實質(zhì)上是非效率的，是社會福利的損失。

2 自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制的國際經(jīng)驗以及我國管制現(xiàn)狀

2.1 自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制的國際經(jīng)驗

在20世紀70年代以前，世界范圍內(nèi)許多國家對自然壟斷產(chǎn)業(yè)實行嚴格的價格管制和準入管制。此后，自然壟斷產(chǎn)業(yè)面臨的環(huán)境有所改變，政府的管制制度也隨之改變，向放松管制的趨勢發(fā)展。

2.2 放松管制沿著所有權(quán)私有化方向進行

日本國鐵是自然壟斷產(chǎn)業(yè)中由國有企業(yè)向私有企業(yè)轉(zhuǎn)變的典型。日本國鐵在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之前一直是官廳壟斷企業(yè)，作為國家行政機構(gòu)的附屬運行。1949年后，日本國鐵在放松管制改革的過程中成為具有獨立法人資格的公共企業(yè);1986年日本進一步放松管制，對國鐵進行民營化改革，將國鐵分割成若干個鐵道股份公司。日本國鐵民營化改革結(jié)束了官僚統(tǒng)一的經(jīng)營體制，給予了企業(yè)充分的自主性。

英國和美國則分別通過出售國有股權(quán)、增強產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的分散性以及流動性的方式，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革。發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗證明，產(chǎn)權(quán)改革使得企業(yè)運作效率得到了極大的提高。

2.3 自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)重組

自然壟斷產(chǎn)業(yè)中既包含壟斷性業(yè)務(wù)，也包含競爭性業(yè)務(wù)，由于技術(shù)的不斷發(fā)展，競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域有逐漸擴大的趨勢。對于競爭性業(yè)務(wù)，政府應放松管制，使市場機制能夠充分發(fā)揮作用，提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的效率。

發(fā)達國家在20世紀70年代后逐漸對自然壟斷性產(chǎn)業(yè)原有的壟斷性市場結(jié)構(gòu)進行了重組。20世紀90年代，英國電信產(chǎn)業(yè)允許自由進入，打破了寡頭壟斷的局面，電信產(chǎn)業(yè)逐漸形成競爭性市場結(jié)構(gòu)，企業(yè)效率得到提高。西方國家改革經(jīng)驗表明，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中引入競爭性業(yè)務(wù)，對其進行市場結(jié)構(gòu)重組，能夠形成有效競爭、提高企業(yè)經(jīng)濟效率，增加消費者福利。

2.4 引入激勵性管制

激勵性管制指通過設(shè)計合理的制度來克服傳統(tǒng)管制模式下企業(yè)缺乏激勵、存在大量交易費用等問題，給予被管制企業(yè)提高效率的激勵，進而減少管制成本、提高企業(yè)資源配置的效率。激勵性管制政策采用的主要方法有特許投標制度、區(qū)域競爭制度、價格上限管制。

20世紀70年代，隨著自然壟斷產(chǎn)業(yè)私有化和自由化改革的推進，英國開始采取激勵性管制政策。美國在21世紀初，對40個州采用價格上限管制，通過激勵性管制政策調(diào)動了電信業(yè)的自主性，增加社會福利。

2.5 我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革及放松管制的實踐

中國已邁入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，未來要保持經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定地增長，新的動力之一便是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。有效的制度供給能夠激發(fā)企業(yè)主體的能動性，提高供給側(cè)要素生產(chǎn)力，塑造我國經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展的路徑。

實際上，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)集中于一些關(guān)乎國計民生的公用事業(yè)。過去，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的放松管制是從政企分開開始的，但是政企分開無法解決我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)高度壟斷問題。形成市場意義上的企業(yè)后，我國自通過引入競爭、民營化等方式，漸進式地改革了自然壟斷產(chǎn)業(yè)，通過放松管制提高了產(chǎn)業(yè)的績效。

在推進放松管制的過程中，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)仍然存在以下問題：產(chǎn)業(yè)內(nèi)有效競爭還未形成;企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量與價格仍舊有待改善;存在行政壟斷現(xiàn)象;市場制度仍待完善等。從整體上看，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍舊是以國家所有為主，現(xiàn)存問題要求我國進一步探索自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革路徑。

3 對進一步推進我國放松管制改革的思考

在我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)階段，為提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的效率，進一步推進放松管制改革勢在必行。而要實現(xiàn)進一步推進放松管制改革，需統(tǒng)籌產(chǎn)權(quán)改革、引入競爭、有效管制等多方面的因素，實現(xiàn)“協(xié)調(diào)式漸進改革路徑”。

3.1 降低管理型交易費用

實現(xiàn)有效競爭、推進產(chǎn)權(quán)改革?，F(xiàn)階段我國可結(jié)合引入競爭、產(chǎn)權(quán)改革兩大措施，增加對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的激勵，提升產(chǎn)業(yè)效率。

隨著技術(shù)的變革和發(fā)展，自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)的一些業(yè)務(wù)逐漸失去原有的壟斷性質(zhì)，競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷擴大。針對這些競爭性業(yè)務(wù)，政府可放松管制，以市場結(jié)構(gòu)重組為先導，適時、適當?shù)匾敫偁帣C制。

在我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，不同產(chǎn)業(yè)開放程度不同，鐵路、郵政等行業(yè)改革相對滯后，因此應當加快這些產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)重組和競爭性業(yè)務(wù)的分離。但在具體拆分業(yè)務(wù)的過程中，要考慮到行業(yè)技術(shù)特征和市場等因素。

并且，有效競爭能夠推進形成良好的市場環(huán)境，產(chǎn)權(quán)改革的有效性很大程度上倚靠著市場制度的完善程度。

在產(chǎn)權(quán)改革方面，自然壟斷產(chǎn)業(yè)由國家所有向民營化改革已是大勢所趨。對于壟斷性業(yè)務(wù)，政府可放松管制，在多數(shù)企業(yè)受到國家控股的情況下，可吸收非國有資本參加。讓國有經(jīng)濟通過股份制發(fā)展混合所有制，既放大了國有經(jīng)濟吸收社會資本的功能，又發(fā)揮了非國有資本的作用。對于競爭性業(yè)務(wù)，政府可放松進入管制，吸引民營化企業(yè)進入，以提高效率。

3.2 降低政治型交易費用

3.2.1 推進激勵性管制

相對于傳統(tǒng)規(guī)制改革而言，激勵性規(guī)制改革只關(guān)注企業(yè)的產(chǎn)出績效和外部效應，較少控制企業(yè)的具體行為，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中享有更大的自主權(quán)，降低內(nèi)部交易費用。

在當下，由于過度管制，我國自然壟斷企業(yè)缺乏激勵，仍然存在以下問題：產(chǎn)品價格與質(zhì)量令消費者不滿、消費者福利損失等，而激勵性管制可以緩解這類問題。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)推進激勵性管制，如實施價格上限管制，可激勵企業(yè)增加投資以提高產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量，擴大產(chǎn)品的需求及投資。同時激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、改革內(nèi)部管理體制。激勵性管制模仿市場機制，能夠增加企業(yè)自身激勵以提高社會福利。

3.2.2 優(yōu)化管制機構(gòu)

要保證放松管制改革的有效性，完善、獨立的管制機構(gòu)是必不可少的，否則會導致政企不分、過度干預，帶來尋租和管制俘獲等問題，產(chǎn)生大量的政治型交易費用。

因此，需完善管制機構(gòu)組織制度，建立獨立性管制機構(gòu)，使管制機構(gòu)與企業(yè)相獨立，預防管制俘獲問題。同時也要使管制機構(gòu)與其他行政部門相獨立，保證管制機構(gòu)公正地對企業(yè)進行管制行為，保障投資者“最優(yōu)投資”的實現(xiàn)，實現(xiàn)市場的高效運作，從而使自然壟斷產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展。

在建立獨立性管制機構(gòu)的同時，也要完善管制監(jiān)督制度，可通過司法審查和公眾參與制度對管制機構(gòu)進行監(jiān)督，從而保證政府管制行為的可信度、減少管制俘獲。

參考文獻

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