關(guān)鍵詞 新時代 低保 城市 農(nóng)村

基金項(xiàng)目：本文是北京政法職業(yè)學(xué)院2019年度科研課題《低保問題與對策法治化研究》（編號：KY201908）的階段性成果。

作者簡介：胡俊華，北京政法職業(yè)學(xué)院副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、司法制度。

中圖分類號：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.210

2017年10月，十九大報告提出了中國發(fā)展新的歷史方位——中國特色社會主義進(jìn)入了新時代?！拔覈鐣饕芤呀?jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！雹僖鉀Q這個矛盾，政府就要立足實(shí)際，制定正確的民生政策并實(shí)施下去。而民政工作關(guān)系著民生、連著民心，是社會建設(shè)的兜底性、基礎(chǔ)性工作。②在各項(xiàng)民生政策中對社會穩(wěn)定影響最大，對黨在人民群眾中的威信影響最大的則是基層群眾最低生活保障制度（以下簡稱“低?！保┑膶?shí)施問題?！皼]有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，為更好改進(jìn)低保工作，必須先了解分析低保制度實(shí)施中的問題，分析總結(jié)出這些問題及背后的原因，才能解決問題，更好地促進(jìn)低保法治化，使這項(xiàng)惠民政策更好地發(fā)揮作用。

一、低保實(shí)施情況調(diào)研概述

首先，分別針對城市和農(nóng)村設(shè)計(jì)了低保實(shí)施中的問題調(diào)查問卷，主要圍繞低保政策了解情況、對低保政策的認(rèn)識、低保條件和標(biāo)準(zhǔn)、低保審核程序、動態(tài)管理、低保退出意愿、是否存在違法享受低保的情況、對低保工作的看法等方面。農(nóng)村的調(diào)查問卷主要在河北省魏縣幾個村展開，城市的調(diào)查問卷則主要通過網(wǎng)絡(luò)方式進(jìn)行，受調(diào)查對象主要為北京市、河北省邯鄲市、江蘇、浙江等全國范圍的城市居民，兩項(xiàng)調(diào)查分別回收到100份有效問卷。

其次，分別到城市和農(nóng)村基層對低保戶和群眾進(jìn)行走訪，了解群眾對低保政策的看法、生活困難的原因、內(nèi)心的真實(shí)想法以及對低保標(biāo)準(zhǔn)是否滿意等。

最后，分別到城市和農(nóng)村的民政部門，到社區(qū)委員會和村委會進(jìn)行走訪，了解低保工作人員對低保實(shí)施中的問題的看法，低保工作內(nèi)容和程序，以及他們對低保實(shí)施的改進(jìn)建議等。

經(jīng)過調(diào)研走訪，結(jié)合已有研究成果和媒體報道的問題等參考信息，筆者認(rèn)為，低保制度自實(shí)施以來，確實(shí)起到了保障困難群眾基本生活、改善民生、促進(jìn)社會穩(wěn)定等作用。但調(diào)研結(jié)果也顯示，相比城市，農(nóng)村的低保工作仍然存在較多問題，仍需更好地改進(jìn)。

雖然我國城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，但在低保制度實(shí)施方面，二者依然存在比較明顯的區(qū)別。綜合來看，新時代城鄉(xiāng)低保實(shí)施情況有了新的變化和特點(diǎn)。

二、新時代城鄉(xiāng)低保實(shí)施情況新變化

（一）低保宣傳更加廣泛

調(diào)查問卷涉及題目主要有三個：一是對低保政策的了解，農(nóng)村和城市的受訪者均約達(dá)到75%以上知道低保政策并能說出大概內(nèi)容;二是對享受低保待遇怎么看，農(nóng)村和城市的受訪者絕大多數(shù)都能正確看待;三是低保政策的了解渠道，農(nóng)村的受訪者中約有60%是聽村干部說或從村里發(fā)的材料或村里宣傳欄上了解的，通過媒體了解的僅占不到兩成;而城市的受訪者通過媒體了解的卻占到40%以上。這說明，農(nóng)村的受訪者網(wǎng)絡(luò)及媒體利用率較低，而城市的受訪者利用率遠(yuǎn)超農(nóng)村，整體上低保宣傳更廣泛。

根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》等法規(guī)規(guī)定，民政部門及時公開低保相關(guān)信息，同時借助于新時代網(wǎng)絡(luò)和傳媒業(yè)的發(fā)展，多種新興媒體如微博、微信公眾號、自媒體等對國家政策的傳播，也對低保實(shí)施起到了很好的宣傳作用。

（二）城鄉(xiāng)差別依然很大

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間的差異在逐步縮小。但是二者在生活水平方面依然存在明顯差別。在被問及家庭生活是否困難及家庭收入來源時，農(nóng)村受訪者中占到近60%的人認(rèn)為自己家有人打工，生活還過得去或不困難，同時也有約35%的受訪者認(rèn)為自己家由于只有種地收入或家里有人得了大病而生活困難，其中包含了7%的低保戶。城市受訪對象中對應(yīng)的兩個數(shù)據(jù)分別為80%和14%，其中14%的數(shù)據(jù)包含2%的低保戶。對比看出，農(nóng)村的困難群眾更多，原因在于收入來源主要靠種地等單一方式，年長者由于不具備打工能力且沒有退休金，加之有些人得了大病，使數(shù)據(jù)明顯高于城市。同時，城市工作機(jī)會相對更多，不困難群眾的數(shù)量也明顯高于農(nóng)村。

在低保工作人員素質(zhì)方面，城市低保工作人員的文化水平和綜合素質(zhì)明顯高于農(nóng)村。農(nóng)村低保工作人員一般都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會工作人員兼任，通常文化水平和知識儲備都不高，而城市中低保工作人員有很多大學(xué)生，二者差別明顯。

在群眾尤其是低保戶對低保政策理解及心理狀態(tài)方面，城鄉(xiāng)之間差別明顯。調(diào)查問卷顯示，農(nóng)村受訪者中占約10%的群眾認(rèn)為低保是國家白給的，不要白不要，同時也存在另一個極端，約有3%的群眾認(rèn)為吃低保丟人。而城市中這兩項(xiàng)均為0。這也反映出群眾對低保的認(rèn)識存在偏差。

另外，在對現(xiàn)代化辦公手段的應(yīng)用上，城市中對電腦及網(wǎng)絡(luò)的利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，也是二者之間較為明顯的差別。

（三）結(jié)合扶貧更加緊密

精準(zhǔn)扶貧政策是習(xí)近平同志最早在2013年11月提出的③。目前，各地政府正在大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，各地也都派出政府部門工作人員或以工作隊(duì)等方式駐村定點(diǎn)扶貧。筆者在河南上蔡縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時就發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)政府大部分工作人員包括鎮(zhèn)長和書記在內(nèi)，都到村里進(jìn)行“點(diǎn)對點(diǎn)”精準(zhǔn)扶貧。由于低保戶本身就是貧困戶，自然也在精準(zhǔn)扶貧之列。

（四）低保監(jiān)督更加有效

主要體現(xiàn)在兩方面：一是媒體監(jiān)督更加有力，通過媒體報道的低保方面的案例有很多都是在落實(shí)黨的有關(guān)政策時發(fā)現(xiàn)的。比如中國青年報報道：村支書篡改兒子年齡騙低保：改得比自己還大3歲④。此案就是2018年7月，重慶市綦江區(qū)全面推行黨員干部涉權(quán)事項(xiàng)公開，對享受過低保等民生福利的人員實(shí)行系統(tǒng)化管理過程中發(fā)現(xiàn)的。二是國家監(jiān)察委成立。國家監(jiān)察委成立后，加大了反貪污反腐敗力度，查處了低保實(shí)施的一些腐敗現(xiàn)象，上述重慶市某村支書的案例就是通過監(jiān)察平臺發(fā)現(xiàn)的。

另外，隨著網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)時代的到來，越來越多的地方開始建立起低保核查信息共享平臺，使低保管理更為便利。

三、新時代城鄉(xiāng)低保實(shí)施中的主要問題

（一）基層群眾思想觀念滯后

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分群眾存在“占便宜”心理，一些群眾“平均主義”思想嚴(yán)重。在農(nóng)村受訪者中，有占8%的群眾認(rèn)為低保是國家白給的，不要白不要?？梢娎习傩沼绕涫寝r(nóng)村群眾在對低保政策的認(rèn)識和理解上存在很大偏差，思想觀念滯后。

調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，對于政府部門對低保政策的宣傳力度，絕大多數(shù)人認(rèn)為一般或根本沒見過宣傳，只有15%的農(nóng)村受訪者認(rèn)為宣傳力度較大，城市中這個比例更低。同時，在被問及“您知道低保戶在醫(yī)療、子女學(xué)費(fèi)、上學(xué)補(bǔ)助、就業(yè)及危房改造等方面還可以享受更多優(yōu)惠政策嗎？”時，農(nóng)村和城市的受訪者中均有約27%的人表示不知道。這也側(cè)面反映出低保宣傳工作尤其是思想政治工作不細(xì)致不到位，宣傳講解不深入不透徹。

（二）低保對象審核界定困難

1.低保家庭各項(xiàng)收入核定難

城市很多政府部門因網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了信息共享，此問題主要體現(xiàn)在農(nóng)村。農(nóng)村現(xiàn)金經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)收入申報系統(tǒng)缺失，貧困戶及其子女的收入及外地資產(chǎn)核查困難，而城市中各項(xiàng)收入都有相應(yīng)的信息系統(tǒng)，可以較為便利地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

農(nóng)村的低保家庭收入很難精確計(jì)算。主要原因在于，一方面，農(nóng)民收入主要靠種地或養(yǎng)殖等方式，收入很難估算;另一方面，基層政府多數(shù)沒有專門的低保工作人員，更沒有專門的家庭調(diào)查人員;基于這兩個主要原因，農(nóng)戶少報、瞞報或不報家庭收入的現(xiàn)象難以根除。

2.民主評議機(jī)制實(shí)施困難

由于低保戶收入核定非常困難，實(shí)踐中評定低保戶就出現(xiàn)了各種變通情況，最重要的變通就是直接分配低保指標(biāo)，由村或社區(qū)根據(jù)農(nóng)戶困難程度進(jìn)行排序，按名額從中選拔最貧困家庭給予救助。⑤根據(jù)《最低生活保障審核審批辦法》，低保對象審批流程主要包括四個機(jī)制，申請及受理機(jī)制，家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查機(jī)制，民主評議機(jī)制，審核審批機(jī)制。其中起關(guān)健作用的正是民主評議機(jī)制。

理論上，通過民主評議可公平評選出符合條件的家庭作為低保戶，但在農(nóng)村實(shí)施起來卻非常困難。因?yàn)楫?dāng)?shù)匕傩諏降恼J(rèn)識有很大差異，比如有些貧困對象是因懶惰致貧，這類人通常人緣較差，即使走評議程序也未必能評上，但他們又確屬貧困，如不能及時納入低保范圍，容易造成工作人員失職，但如果不經(jīng)評議程序就納入低保，其他老百姓就會意見很大，又容易造成上訪事件，使低保工作人員左右為難。

（三）低保工作動態(tài)管理困難

為保障公平公正，必須對低保戶進(jìn)行管理，其中主要是定期進(jìn)行家庭收入核查。財(cái)產(chǎn)核查主要是對戶籍、住房、社會保險、養(yǎng)老金、住房公積金、車輛、證券、個體經(jīng)營等收入和財(cái)產(chǎn)信息進(jìn)行核對，采用的方式包括入戶調(diào)查、利用信息平臺進(jìn)行核查等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，低保的動態(tài)管理非常困難，這也是基層低保工作人員反映最突出的問題。

大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來，有很多地方建立了跨部門、多層次、信息共享的低保核對信息平臺⑥，但有些地方尤其是農(nóng)村，信息共享機(jī)制尚未建立，而低保核查工作雖由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道負(fù)責(zé)，具體工作卻通常由社區(qū)或村干部承擔(dān)，他們沒有查看所有信息的權(quán)限，工作量又巨大，加之受到低保從業(yè)人員不足的影響，要全面掌握和核查所有低保對象家庭收入情況很難做到，因此低保家庭動態(tài)跟蹤很困難。

（四）低保工作執(zhí)行效率偏低

首先，專職低保工作人員缺失，基層從事低保工作的人員都是身兼數(shù)職。調(diào)研中走訪的社區(qū)和村鎮(zhèn)均無專職工作人員配備。調(diào)查問卷顯示，對于社區(qū)（村）干部對貧困家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況是否進(jìn)行調(diào)查走訪，農(nóng)村和城市的受訪對象中均有約60-70%的人表示不知道或沒見過。

其次，低保核查信息平臺尚未全部建立，很多地方還是靠人工入戶的方式進(jìn)行核查。這種方式不僅效率低下且低保戶容易隱瞞收入不報，導(dǎo)致低保審核機(jī)制存在漏洞，給“人情?！薄瓣P(guān)系?！绷粝铝丝沙酥畽C(jī)。

最后，基層低保工作人員素質(zhì)偏低。這個問題主要體現(xiàn)在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)中小城市。目前城市中低保從業(yè)人員有兩類，一是招聘的大學(xué)生，他們熟悉電腦操作且學(xué)習(xí)能力較強(qiáng)，能夠緊跟技術(shù)發(fā)展。二是原來從事低保工作的“老人”，他們熟悉流程也有一定經(jīng)驗(yàn)，但由于思想固化且知識更新能力差，所以也存在素質(zhì)偏低的問題。農(nóng)村中低保工作人員一般都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會的工作人員兼任，他們文化水平和知識儲備都不高，因此對低保政策的內(nèi)涵理解程度有限，更談不上及時調(diào)整和改進(jìn)工作思路，這就從根本上降低了低保政策的宣傳效果和執(zhí)行效率。

注釋：

①十九大報告《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》內(nèi)容。

②2019年4月2日，第十四次全國民政工作會議在北京召開。習(xí)近平主席對民政工作作出重要指示。他指出，民政工作關(guān)系民生、連著民心，是社會建設(shè)的兜底性、基礎(chǔ)性工作。人民網(wǎng)，http：//opinion.people.com.cn/n1/2019/0403/c1003-31010142.html.

③精準(zhǔn)扶貧[EB/OL].百度百科網(wǎng)站，https：//baike.baidu.com/item/%E7%B2%BE%E5%87%86%E6%89%B6%E8%B4%AB/13680654？fr=aladdin.

④村支書篡改兒子年齡騙低保，改得比自己還大3歲[N].中國青年報，2019-08-26，http：//baijiahao.baidu.com/s？id=1642902695003556148&wfr=spider&for=pc.

⑤劉鳳英，徐月賓.誰在享有公共救助資源？[J].公共管理學(xué)報，2016（1）.

⑥核對平臺“火眼金睛”吃低保先驗(yàn)“家底”[EB/OL].2019年8月5日，http：//xxgk.bozhou.gov.cn/openness/detail/content/5d47991f07b4be555f8b456a.html.