關(guān)鍵詞 國有企業(yè) 參股 法律管理

作者簡介：崔小龍，中交疏浚集團（股份）有限公司法律部副總經(jīng)理。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.203

2019年12月，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于中央企業(yè)加強參股管理有關(guān)事項的通知》，從規(guī)范參股投資、加強股權(quán)管理和強化監(jiān)督問責(zé)三個方面，對中央企業(yè)加強參股管理提出規(guī)范性要求。為確保相關(guān)規(guī)定落實落地，今年3月，國務(wù)院國資委又印發(fā)《關(guān)于做好中央企業(yè)參股經(jīng)營投資自查整改工作的通知》，要求中央企業(yè)要對參股經(jīng)營投資情況進行全面梳理，針對關(guān)鍵環(huán)節(jié)重點領(lǐng)域，開展自查整改，逐步建立健全中央企業(yè)參股管理長效機制。地方國資監(jiān)管部門也積極行動，結(jié)合各自實際情況，就國有資本參股民營企業(yè)的行為進行規(guī)范調(diào)整。然而，由于與傳統(tǒng)國有獨資或國有控股企業(yè)在股權(quán)架構(gòu)、企業(yè)文化、管理方式等方面存在較大差異，導(dǎo)致國有企業(yè)參股投資民營企業(yè)存在一些問題和隱憂，需要足夠正視并予以改進，以不斷提高國有資本運行和配置效率，有效防止國有資產(chǎn)流失。

一、國有參股企業(yè)改革的價值評析

目前，中央企業(yè)功能界定與分類已經(jīng)完成，各地方國資監(jiān)管部門也結(jié)合自身實際陸續(xù)制定了工作意見或?qū)嵤┺k法，并按既定方案穩(wěn)步推進。作為混合所有制改革重要組成部份，參股管理是國有企業(yè)開展混后所有制改革的積極嘗試，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟整體疲軟、市場預(yù)期不夠景氣的情況下，國有企業(yè)參股民營資本對深入推進國有企業(yè)混合所有制改革具有十分重要的意義。

（一）大力推進和完善國有企業(yè)參股改革，有利于堅持和完善基本經(jīng)濟制度

我國憲法明確規(guī)定，我國長期堅持以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，并將其作為社會主義市場經(jīng)濟體制的根基。從根本上講，要堅持和完善基本經(jīng)濟制度，就是必須合理利用各種所有制形式的不同特點，大力激發(fā)各種所有制的內(nèi)生活力，進而推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟過程中，通過推動各種所有制經(jīng)濟之間開展參股、控股活動，實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的混合與融合，能夠不斷壯大國有經(jīng)濟的規(guī)模和效應(yīng)，既能讓國有經(jīng)濟的規(guī)模優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和管理優(yōu)勢得以充分體現(xiàn)，又能極大推進非公有制經(jīng)濟活力、創(chuàng)造力的競相迸發(fā)，促進不同所有制經(jīng)濟之間取長補短、優(yōu)勢互補，反過來又推進社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷鞏固完善。

（二）大力推進和完善國有企業(yè)參股改革，有利于不斷提高國有資本運營水平和能力

由于傳統(tǒng)和現(xiàn)實因素的制約，在國有企業(yè)改革發(fā)展過程中，存在一些問題和不足，需要引起足夠重視，而大力推進和完善國有企業(yè)混合所有制改革，正是解決前述問題的積極嘗試。通過開展混合所有制改革的嘗試和努力，可以借助不同所有制經(jīng)濟的具體特點，讓國有資本和非國有資本相互借力、相得益彰，加快形成符合市場經(jīng)濟特點的現(xiàn)代公司治理模式，推動國有經(jīng)濟的不斷健全完善;同時，其也有利于形成優(yōu)勝劣汰的管理體系，對那些不符合企業(yè)發(fā)展需求的人員退出相應(yīng)崗位，而讓更優(yōu)秀的管理人才能夠發(fā)揮其優(yōu)勢特長，逐步形成能上能下、能進能出、有獎有懲的選人用人模式，激發(fā)相關(guān)人員干事創(chuàng)業(yè)熱情，進而推進國有企業(yè)改革縱深開展，不斷做優(yōu)做強國有資產(chǎn)。

（三）大力推進和完善國有企業(yè)參股改革，有利于助推經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展

黨的十八大以來，明確提出要推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并將其作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要目標，以不斷滿足人民日益增長的物質(zhì)文化的需要。在當(dāng)前經(jīng)濟模式下，國有企業(yè)在我國市場經(jīng)濟格局中占有重要位置，特別是在深化改革、保障穩(wěn)定、促進就業(yè)等方面具有不可替代的特殊作用。開展國有企業(yè)參股改革，能夠助推國有企業(yè)在激烈的市場環(huán)境中主動研判市場需要，調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和管理模式，不斷提升生產(chǎn)經(jīng)營管理水平和服務(wù)質(zhì)量，推動國有經(jīng)濟有進有退，充分發(fā)揮在關(guān)系國計民生的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)的主導(dǎo)引領(lǐng)作用，提升國家整體經(jīng)濟的發(fā)展質(zhì)量。

二、目前國有參股企業(yè)法律管理中存在的問題

（一）在思想認識上，對國有參股企業(yè)法律管理的本源問題認識不夠

基于自身實際情況的差異，國有企業(yè)對參股公司管理模式各不相同：有的企業(yè)簡單為了改革而改革，不重視風(fēng)險研判和法律風(fēng)險防范，盲目下放過多權(quán)限，造成管理真空;有的企業(yè)在改革過程中保守自封，過分重視風(fēng)險管控，大量收權(quán)，造成管理疊加、效率低下，不能充分調(diào)動各方積極性，與參股初衷背道而馳;有的企業(yè)法律部門地位比較尷尬，部分領(lǐng)導(dǎo)人員認為法律部門設(shè)置無非就是為應(yīng)對上級檢查和考評，對企業(yè)法律管理工作重視不夠，支持力度也比較弱，沒有從思想層面將法律管理作為企業(yè)治理體系中的一項基礎(chǔ)性工作予以貫徹落實，客觀上導(dǎo)致企業(yè)法律工作處于公司管理架構(gòu)的邊緣位置，與黨和國家倡導(dǎo)的法治國家、法治社會、法治企業(yè)等大政方針相去甚遠。

（二）在制度建設(shè)上，對于國有參股企業(yè)法律管理制度建設(shè)重視不夠

部分國有參股企業(yè)沒有建立健全公司法律綜合管理辦法，集團監(jiān)督管理深度不夠，投資管控缺位，造成參股公司游離于監(jiān)管體系之外，導(dǎo)致風(fēng)險不斷累積，最終造成國有資產(chǎn)損失。特別是在公司法律管理體系建設(shè)方面，與國外大型企業(yè)相比，還存在明顯差距。比如在公司章程或企業(yè)內(nèi)部管理制度中，對外派參股公司董監(jiān)高人員管理制度缺失，未能明確外派董監(jiān)高人員的任職條件、決策要求、考核獎懲、法律權(quán)責(zé)等事項，從而導(dǎo)致外派董監(jiān)高人員專業(yè)素質(zhì)難以保證，缺乏常態(tài)化、規(guī)范化的監(jiān)管舉措，對其約束不夠、監(jiān)管乏力，出現(xiàn)管理真空地帶。

（三）在流程管理上，對國有參股企業(yè)投資決策的法律監(jiān)控重視不夠

對參股投資事前管理薄弱，投前可研論證不充分，特別是沒有充分發(fā)揮法律合規(guī)部門在決策審核過程中的獨特作用，導(dǎo)致實踐中有的監(jiān)管制度形同虛設(shè)，該開展盡職調(diào)查的沒有認真開展，甚至存在聘用熟人代替調(diào)查，不可避免造成盡調(diào)工作流于形式。同時也存在企業(yè)內(nèi)部有關(guān)部門，特別是法律合規(guī)部門對投資議案審核形同虛設(shè)，沒有基于自身職責(zé)提出相應(yīng)的專業(yè)意見建議，以供領(lǐng)導(dǎo)決策參考，最終導(dǎo)致某些不合規(guī)投資議案被提交公司決策會議討論通過。同時，投資后的管理失控也不同程度存在，對部分經(jīng)營管理人員蓄意損害參股公司利益的行為未能及時提醒并采取有效防范，對已經(jīng)出現(xiàn)的訴訟糾紛風(fēng)險應(yīng)對不力，為部分不法分子借參股公司違法謀利提供了溫床。

（四）在人員監(jiān)督上，部分企業(yè)外派管理人員違法犯罪問題客觀存在

一般而言，在參股公司中，國有企業(yè)外派董監(jiān)高人員多數(shù)屬于兼職，但實際上處于長期掛名狀態(tài)，并不直接參與公司的日常經(jīng)營管理，未盡忠實勤勉義務(wù)，存在履職不到位、失職失察行為，導(dǎo)致對參股公司的經(jīng)營管理尤其是財務(wù)狀況缺乏有力監(jiān)督，甚至出現(xiàn)股東代表違反公司法或公司章程規(guī)定，違反程序、超越職權(quán)決定重大事項的情況。而國有企業(yè)內(nèi)部相關(guān)人員利用手中權(quán)力與其他社會資本方內(nèi)外勾結(jié)，進行權(quán)錢交易，將參股公司作為謀取自身不法利益的工具，大肆侵吞國有資產(chǎn)等行為也屢見不鮮，但其行為大多較為隱蔽，基本上都是打著“混改”“參股”等旗號，表面上看合法合規(guī)，但私底下卻讓家屬、身邊特定關(guān)系人參與其中，故意真假混雜、混淆視聽，不僅造成國有資產(chǎn)大量流失，還給相關(guān)部門調(diào)查處理帶來不小難度。

三、強化國有參股企業(yè)法律管理的對策建議

（一）加強參股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的政治監(jiān)督，強化對國家大政方針及法律法規(guī)的思想認同

為保證國有企業(yè)改革發(fā)展方向不偏離，必須強化鞏固企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理人員的理想信仰和法律素養(yǎng)，特別應(yīng)當(dāng)將是否維護習(xí)近平總書記全黨的核心地位、黨中央核心地位，維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為政治監(jiān)督最重要的著力點，并通過監(jiān)督檢查、督促指導(dǎo)等工作，推動領(lǐng)導(dǎo)干部進一步樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。同時，要把企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員是否堅決貫徹黨和國家路線方針政策以及遵守國家法律法規(guī)情況作為政治監(jiān)督的重點內(nèi)容，對是否認真學(xué)習(xí)貫徹《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國公司法》等政策文件以及國家法律法規(guī)情況進行抽查督導(dǎo)，保證國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部在政治上與黨中央同頻共振，各項經(jīng)管管理活動合法合規(guī)，為做強做優(yōu)國有經(jīng)濟提供堅強政治保障。

（二）加強參股企業(yè)管理決策的日常監(jiān)督，強化對國有企業(yè)參股管理法律監(jiān)控

針對當(dāng)前國有企業(yè)參股管理中存在的事前、事中、事后銜接斷檔、監(jiān)管乏力的問題，必須結(jié)合企業(yè)實際和法律部門職能定位，對參股管理全過程進行動態(tài)適時有效監(jiān)控。建議督促國資委政策法規(guī)部門及時出臺管理辦法，對實踐中普遍存在的通過設(shè)立特殊目的公司進行參股投資的做法進行規(guī)范調(diào)整，嚴控?zé)o合理理由層層設(shè)立特殊目的公司的恣意行為，防止由于管理鏈條拉長而出現(xiàn)的監(jiān)管空白。要建立完善企業(yè)合同管理、審批流程管理、糾紛案件辦理等法律綜合管理體系，督促國有企業(yè)加強對外派董監(jiān)高人員的監(jiān)督管理，及時與國資委相關(guān)職能部門溝通協(xié)商，以制度的形式嚴格限制國有企業(yè)派出的董監(jiān)高人員只“兼職”“掛名”，但不實際履行職責(zé)的情形，真正發(fā)揮國有企業(yè)對參股投資的有效管控，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

（三）加強領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪的打擊震懾，積極營造合法有序企業(yè)發(fā)展環(huán)境

對參股經(jīng)營中造成國有資產(chǎn)流失或者其他嚴重不良后果的，要按照《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究實施辦法（試行）》等相關(guān)制度規(guī)定，對相關(guān)責(zé)任人給予嚴肅處理，并實行終身追責(zé)。對部分國有企業(yè)內(nèi)部人員與外部不法分子勾結(jié)串通損害國家、企業(yè)利益較為突出的問題，要提早防范、及時應(yīng)對，強化對外派國有參股企業(yè)管理人員的法律監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為，要堅決查處、決不姑息，該報案的報案，該移交的移交，該開除的開除;涉嫌嚴重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪或刑事犯罪的，要及時移送有關(guān)部門嚴肅查處，堅決打擊發(fā)生在國有參股企業(yè)里的違法犯罪活動。

（四）加強參股企業(yè)管理的總結(jié)反思，推進國有資本改革縱深開展

從整體上講，近年來，國有企業(yè)大力參股民營企業(yè)，積極與各類所有制企業(yè)開展股權(quán)合作，對提高推進國有資本改革試點、提高企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活力具有積極推動作用。眾所周知，國有企業(yè)參股管理是一項系統(tǒng)工程，涉及到改革的方方面面，需要系統(tǒng)謀劃、整體推進。企業(yè)法律部門要繼續(xù)與有關(guān)部門對結(jié)溝通，做好總結(jié)提煉、深入思考，推動相關(guān)部門或企業(yè)建章立制，特別是對日常工作中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題進行總結(jié)分析，主動建言獻策，推動相關(guān)部門或企業(yè)完善體制機制，堵塞管理漏洞，著力推動國有企業(yè)各項改革健康有序發(fā)展。