郭 蕓，范柏乃，韓 飛

（浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058）

一、問(wèn)題的提出

政府績(jī)效管理是公共管理研究的重要議題，是深化行政體制改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要工具。十九大報(bào)告提出全面實(shí)施績(jī)效管理，在歷次黨的代表大會(huì)和中央全會(huì)決議中，從完善績(jī)效評(píng)估、推行績(jī)效管理到全面實(shí)施績(jī)效管理，表明績(jī)效管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性和可持續(xù)性的議題。20世紀(jì)80年代，在“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的影響下，我國(guó)許多地方政府部門(mén)借鑒西方績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展了目標(biāo)責(zé)任制、效能建設(shè)、社會(huì)服務(wù)承諾制、滿意度評(píng)估、公民評(píng)議政府和第三方評(píng)估等多種類型的績(jī)效管理活動(dòng)?？?jī)效管理是一種管理模式，“模式”是指由一定理論、方法論和制度組成的體系。[1](p36-47)作為方法論，政府績(jī)效管理模式是把解決某類問(wèn)題的方法總結(jié)歸納到理論高度。目前，中央尚未對(duì)政府績(jī)效管理出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)劃部署，我國(guó)地方政府績(jī)效管理呈現(xiàn)“摸著石頭過(guò)河”的發(fā)展特征。按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，政府績(jī)效管理模式主要有下列幾種類型：第一類是基于評(píng)價(jià)對(duì)象，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)概括為普適性的政府機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估、具體行業(yè)的組織績(jī)效評(píng)估和專項(xiàng)績(jī)效評(píng)估三種類型。[2](p8-16)第二類是基于評(píng)價(jià)主體，劃分為“自上而下”的內(nèi)部評(píng)估和“自下而上”的外部評(píng)估兩種模式。內(nèi)部評(píng)估是指由政府內(nèi)部某一職能部門(mén)或?qū)ｉT(mén)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)。外部評(píng)估也稱第三方評(píng)估，包括高校專家評(píng)估、專業(yè)公司評(píng)估、社會(huì)代表評(píng)估和民眾參與評(píng)估四種模式。[3](p28-32)第三類是以地域命名的政府績(jī)效管理模式，代表性的有目標(biāo)責(zé)任制的青島模式、效能建設(shè)的福建模式、公民導(dǎo)向的杭州模式、第三方評(píng)估的蘭州模式等。[4](p106-115)第四類是基于未來(lái)發(fā)展提出的績(jī)效管理模式。例如，高小平提出構(gòu)建“通過(guò)創(chuàng)新，創(chuàng)造績(jī)效”的創(chuàng)效式績(jī)效管理模式。[5](p9)包國(guó)憲提出以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的PV-GPG政府績(jī)效治理模式。[6](p94)陳小華等比較分析了“控制”導(dǎo)向的目標(biāo)責(zé)任制、“參與”導(dǎo)向的參與式考評(píng)和“治理”導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理三種績(jī)效模式，認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理是未來(lái)地方政府績(jī)效模式變革的方向。[7](p106-116)此外，尚虎平通過(guò)梳理改革開(kāi)放以來(lái)的9種績(jī)效評(píng)估模式，歸納了我國(guó)地方政府績(jī)效演化規(guī)律的“績(jī)效演化樹(shù)”。[8](p69-79)如此多樣化的政府績(jī)效管理模式，既顯示了地方政府自主創(chuàng)新的活力，也表明我國(guó)政府績(jī)效管理仍處于探索階段。政府績(jī)效管理模式名目日益繁多，實(shí)質(zhì)上是一種“模式割據(jù)”現(xiàn)象。[9](p18-24)模式的多樣化也表征著管理標(biāo)準(zhǔn)的不一致，使模式的形式意義大于實(shí)際意義。[10](p10)各類績(jī)效管理模式都存在交叉重疊、邊界不清的問(wèn)題，探尋一個(gè)既能包括所有實(shí)踐形式又能保證不同模式間邊界清晰的劃分標(biāo)準(zhǔn)，[11](p105-111)是一個(gè)亟待解決的難題。

廣西自2008年在全區(qū)推行績(jī)效評(píng)估，目前考評(píng)范圍覆蓋14個(gè)設(shè)區(qū)市和100個(gè)區(qū)直機(jī)關(guān)，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、覆蓋范圍廣。2011年被國(guó)務(wù)院政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議列為試點(diǎn)地方政府。2018年廣西績(jī)效管理實(shí)踐入選世界銀行發(fā)布的《公共部門(mén)績(jī)效全球報(bào)告》，是我國(guó)唯一入選的地方政府績(jī)效管理案例。[12]廣西走出了一條中國(guó)績(jī)效管理工作在革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)的特色實(shí)踐之路，成為全國(guó)標(biāo)桿。[13]因此，本文基于廣西績(jī)效管理實(shí)踐，系統(tǒng)提煉多元協(xié)同驅(qū)動(dòng)的政府績(jī)效管理模式，旨在為全面實(shí)施績(jī)效管理提供可復(fù)制、可借鑒和可推廣的省級(jí)樣本。第一部分立足廣西實(shí)踐，系統(tǒng)總結(jié)多元協(xié)同驅(qū)動(dòng)績(jī)效管理模式的形成；第二部分基于系統(tǒng)論和協(xié)同學(xué)，提煉多元協(xié)同驅(qū)動(dòng)的廣西績(jī)效管理模式及其特征；第三部分運(yùn)用公共治理理論對(duì)模式優(yōu)化提出改進(jìn)和完善的對(duì)策建議。

二、多元協(xié)同驅(qū)動(dòng)績(jī)效管理模式的形成

績(jī)效管理模式形成是一個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程，并非一蹴而就的，縱觀各級(jí)地方政府績(jī)效管理實(shí)踐，大多遵循從績(jī)效評(píng)估到績(jī)效管理的發(fā)展路徑。廣西績(jī)效同樣經(jīng)歷了逐步完善、漸進(jìn)調(diào)試的發(fā)展過(guò)程，從引入績(jī)效理念到開(kāi)展評(píng)估試點(diǎn)、再到推行績(jī)效管理的發(fā)展歷程中，實(shí)現(xiàn)了從績(jī)效評(píng)估到績(jī)效管理的轉(zhuǎn)變。

（一）引入績(jī)效理念。

改革開(kāi)放初期，為了提高政府工作效率，我國(guó)各級(jí)地方政府以推進(jìn)機(jī)關(guān)效能建設(shè)和推行公共部門(mén)績(jī)效管理為突破口，創(chuàng)設(shè)了形式多樣的政府績(jī)效管理方式，促使政府部門(mén)提高行政效率。其中，起源于福建的效能建設(shè)，為廣西績(jī)效管理早期的發(fā)展提供了學(xué)習(xí)樣本。習(xí)近平總書(shū)記曾總結(jié)：效能建設(shè)是以效能為基本目標(biāo)，包括深化行政審批制度改革、推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、實(shí)施效能告誡等主要內(nèi)容，追求的目標(biāo)是提高工作效能、提高黨政機(jī)關(guān)為基層、為群眾、為企業(yè)服務(wù)的質(zhì)量。[14](p29-30)效能建設(shè)是廣西績(jī)效管理的雛形，2007年廣西以轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)、加強(qiáng)機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)為導(dǎo)向，在全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上機(jī)關(guān)集中開(kāi)展作風(fēng)效能建設(shè)活動(dòng)。這一時(shí)期是廣西績(jī)效管理的萌芽階段，引入績(jī)效理念，建立起以績(jī)效考評(píng)為手段的激勵(lì)機(jī)制，為后期發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但并沒(méi)有提出統(tǒng)一的要求，也沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)范指導(dǎo)，呈現(xiàn)自發(fā)性特征。

（二）開(kāi)展評(píng)估試點(diǎn)。

隨著我國(guó)行政管理體制改革的深化，各級(jí)地方政府在不斷提高行政效率的同時(shí)，日益注重服務(wù)質(zhì)量的提升，政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)注點(diǎn)也逐漸從效率轉(zhuǎn)向結(jié)果，并將服務(wù)質(zhì)量作為衡量績(jī)效的重要內(nèi)容。為了推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，2009年廣西在8個(gè)設(shè)區(qū)市和17個(gè)區(qū)直部門(mén)開(kāi)展績(jī)效評(píng)估試點(diǎn)。政府績(jī)效評(píng)估，是根據(jù)統(tǒng)一評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序，通過(guò)定量定性對(duì)比分析，對(duì)評(píng)估對(duì)象一定時(shí)期間的業(yè)績(jī)做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評(píng)判過(guò)程。[15](p40)這一時(shí)期是廣西績(jī)效管理的探索階段，通過(guò)績(jī)效評(píng)估試點(diǎn)，明確了評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估方法以及評(píng)估程序。作為一種自上而下以“控制”為取向的制度安排，廣西績(jī)效評(píng)估立足于內(nèi)部管理和監(jiān)督，表現(xiàn)出內(nèi)向性、單向性和控制取向特征。內(nèi)部控制型績(jī)效評(píng)估采用自上而下的單向反饋方式，強(qiáng)化了政府內(nèi)部對(duì)上負(fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)，在行政效率上具有顯著優(yōu)勢(shì)，卻可能偏離公共利益，導(dǎo)致公共責(zé)任缺失。[16](p100-106)

（三）推行績(jī)效管理。

2011年，國(guó)務(wù)院選取有代表性的地方政府和部門(mén)開(kāi)展績(jī)效管理試點(diǎn)工作，廣西被列為試點(diǎn)政府之一，為全國(guó)推行政府績(jī)效管理探索經(jīng)驗(yàn)。借助這一契機(jī)，廣西績(jī)效開(kāi)啟從評(píng)估向管理的轉(zhuǎn)變。績(jī)效評(píng)估是績(jī)效管理的一個(gè)中心環(huán)節(jié)，在實(shí)踐中，人們往往更多地關(guān)注評(píng)估而忽略了績(jī)效管理的其他環(huán)節(jié)?？?jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注評(píng)估目的、評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估方式，在推動(dòng)目標(biāo)任務(wù)完成的同時(shí)，也容易走進(jìn)“選擇性執(zhí)行”的困境。而績(jī)效管理則強(qiáng)調(diào)過(guò)程導(dǎo)向，重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效溝通、績(jī)效反饋和績(jī)效改進(jìn)，包括事前計(jì)劃、事中實(shí)施和事后改進(jìn)，是一個(gè)持續(xù)循環(huán)的管理過(guò)程。這一時(shí)期是廣西績(jī)效管理的全面發(fā)展階段，在價(jià)值取向、參與主體、制度建設(shè)和技術(shù)方法上都取得了極大地豐富和拓展，構(gòu)建了一套較為完整的績(jī)效管理體系，通過(guò)績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)目標(biāo)更精準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)更明確、責(zé)任更清楚、督查更有效、落實(shí)更有力、獎(jiǎng)罰更到位、改進(jìn)更持續(xù)的七大轉(zhuǎn)變。[17](p13-16)

圖1 多元協(xié)同驅(qū)動(dòng)的廣西績(jī)效管理模式

三、多元協(xié)同驅(qū)動(dòng)績(jī)效管理模式的特征

構(gòu)建政府績(jī)效管理模式需要體現(xiàn)其內(nèi)部的構(gòu)成要素，且要素之間形成某種內(nèi)在的聯(lián)系，從而形成一個(gè)有機(jī)整體。[18](p42-46)以往政府績(jī)效管理模式的研究，多立足于某一構(gòu)成要素提煉模式及其特征，但并未論證構(gòu)成要素之間的相互關(guān)系與作用方式，強(qiáng)調(diào)局部而忽略整體。系統(tǒng)論和協(xié)同學(xué)為破解這一難題提供了有益的理論支撐，從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)看，任何有機(jī)體都是一個(gè)系統(tǒng)，孤立地研究各個(gè)要素的特征，或是把各個(gè)要素簡(jiǎn)單疊加，不能反映事物的特征和活動(dòng)的方式。[19](p176)德國(guó)物理學(xué)家“協(xié)同學(xué)”的創(chuàng)始人哈肯進(jìn)一步指出，系統(tǒng)內(nèi)的子系統(tǒng)通過(guò)非線性的相互作用與協(xié)作，自發(fā)地產(chǎn)生在時(shí)間、空間或功能上穩(wěn)定的有序結(jié)構(gòu)，協(xié)同使無(wú)序轉(zhuǎn)化為有序，發(fā)揮1+1＞2的整體協(xié)同效應(yīng)。[20](p47-65)

通過(guò)對(duì)廣西績(jī)效管理的案例研究，本文從系統(tǒng)協(xié)同的研究視角剖析績(jī)效管理的構(gòu)成要素及其內(nèi)在關(guān)系，系統(tǒng)提煉多元協(xié)同驅(qū)動(dòng)的廣西績(jī)效管理模式（如圖1所示）?！岸嘣笔侵刚?jī)效管理的構(gòu)成要素，“協(xié)同”是指各個(gè)子系統(tǒng)的作用方式。從構(gòu)成要素看，廣西績(jī)效管理模式具有組織聯(lián)動(dòng)作保障、考核指標(biāo)聚中心、群眾滿意樹(shù)導(dǎo)向、制度規(guī)范立標(biāo)準(zhǔn)、察訪核驗(yàn)保真實(shí)、結(jié)果運(yùn)用促改進(jìn)六大子系統(tǒng)，它們各自發(fā)揮著不同的功效，各個(gè)子系統(tǒng)并非相互獨(dú)立，而是相互制約又相互依存。從作用方式看，在協(xié)同作用下，使分散甚至相互抵觸的部分轉(zhuǎn)化成有序的整體合力，形成“績(jī)效計(jì)劃—績(jī)效實(shí)施—績(jī)效評(píng)估—績(jī)效反饋”持續(xù)循環(huán)的績(jī)效管理過(guò)程，使系統(tǒng)整體效能大于各個(gè)子系統(tǒng)效能之和，達(dá)到整體效能最優(yōu)化。

（一）組織聯(lián)動(dòng)作保障。

組織在本質(zhì)上是一個(gè)協(xié)作的體系，組織目標(biāo)由上而下分解，組織目標(biāo)的完成建立在自下而上服從的基礎(chǔ)上。為推行績(jī)效管理，廣西成立了以自治區(qū)黨委副書(shū)記為組長(zhǎng)的績(jī)效考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組，組織指導(dǎo)全區(qū)績(jī)效工作。領(lǐng)導(dǎo)小組因其獨(dú)特的組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)，能夠高效地集中行政資源，處理跨部門(mén)、跨區(qū)域的公共事務(wù)。[21](p22-26)廣西績(jī)效考評(píng)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（簡(jiǎn)稱自治區(qū)績(jī)效辦），作為常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)承擔(dān)全區(qū)績(jī)效管理工作。在科層管理的基礎(chǔ)上，基于權(quán)力分層和專業(yè)分工，廣西逐步建立了覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)的四級(jí)績(jī)效管理體系，形成“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)小組組織協(xié)調(diào)，績(jī)效辦具體負(fù)責(zé)，自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)”的績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。不同層級(jí)政府的“縱向貫通”，同級(jí)政府不同職能部門(mén)的“橫向協(xié)同”，為績(jī)效管理的有序開(kāi)展提供了強(qiáng)有力的組織保障。

（二）考核指標(biāo)聚中心。

考核指標(biāo)是績(jī)效計(jì)劃的首要環(huán)節(jié)，也是績(jī)效管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為充分發(fā)揮績(jī)效管理的指揮棒作用，廣西把自治區(qū)黨委政府中心工作分解成具體工作，從職能目標(biāo)、共性目標(biāo)、創(chuàng)新目標(biāo)、滿意目標(biāo)四個(gè)維度構(gòu)建考核指標(biāo)體系。職能目標(biāo)反映職能履行的情況，共性目標(biāo)反映重點(diǎn)工作及共性工作的落實(shí)情況，創(chuàng)新目標(biāo)反映主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為的情況，滿意目標(biāo)反映領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可度和服務(wù)對(duì)象滿意度。[17](p10)目標(biāo)任務(wù)通過(guò)行政鏈條層層分解，并設(shè)置了路線圖、時(shí)間表、責(zé)任人和可檢驗(yàn)的成果，實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行的有效銜接。自上而下的目標(biāo)責(zé)任制至今仍是我國(guó)政府績(jī)效管理的重要手段，以指標(biāo)體系為核心，以責(zé)任體系為基礎(chǔ)，以考核體系為動(dòng)力，形成了一套以“責(zé)任—利益連帶”為主要特征的制度性聯(lián)結(jié)。[22](p61-92)此外，廣西根據(jù)不同評(píng)估對(duì)象分類制定評(píng)估指標(biāo)和指標(biāo)權(quán)重，通過(guò)考核指標(biāo)引導(dǎo)設(shè)區(qū)市把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量和效益放在優(yōu)先地位、引導(dǎo)區(qū)直機(jī)關(guān)全面履行職能職責(zé)，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。差異化考核有效地避免以往“一刀切”的弊端，更好地發(fā)揮績(jī)效管理的激勵(lì)導(dǎo)向作用。

（三）群眾滿意樹(shù)導(dǎo)向。

讓群眾滿意，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。發(fā)展得怎么樣，群眾說(shuō)了算。廣西根據(jù)不同評(píng)估對(duì)象采取不同的評(píng)價(jià)方法，積極探索“誰(shuí)了解、誰(shuí)評(píng)價(jià)”的外部監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，內(nèi)考與外評(píng)相結(jié)合，提高考評(píng)結(jié)果的客觀有效性。自2011年起，廣西壯族自治區(qū)績(jī)效辦委托第三方民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，采取問(wèn)卷調(diào)查、電話訪問(wèn)、網(wǎng)絡(luò)評(píng)議等方式，邀請(qǐng)民主黨派代表、企業(yè)人士、城鄉(xiāng)居民等各類群體，對(duì)各市各部門(mén)的工作效率、工作作風(fēng)、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行評(píng)價(jià)。2017年度的民意調(diào)查結(jié)果顯示，社會(huì)群眾對(duì)“各級(jí)公務(wù)員服務(wù)態(tài)度和效率”的平均滿意度達(dá)83.69%，連續(xù)4年持續(xù)提升。[17](p9)作為一種自下而上的評(píng)議制度，外部評(píng)估有效地彌補(bǔ)了內(nèi)部評(píng)估的局限，形成內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估的“內(nèi)外聯(lián)動(dòng)”。

（四）制度規(guī)范立標(biāo)準(zhǔn)。

制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，它們是一些人為設(shè)計(jì)的，形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束。[23](p3)妥善解決改革過(guò)程中的各種沖突、減少發(fā)展過(guò)程中的不確定性，需要利用一系列的制度降低交易成本。制度規(guī)范為績(jī)效管理實(shí)施提供了標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，一方面，廣西壯族自治區(qū)績(jī)效辦作為管理主體，系統(tǒng)制定了全區(qū)績(jī)效管理制度體系。先后出臺(tái)《廣西壯族自治區(qū)機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)辦法（試行）》《廣西壯族自治區(qū)機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)工作察訪核驗(yàn)暫行辦法》《廣西壯族自治區(qū)地方標(biāo)準(zhǔn)：機(jī)關(guān)績(jī)效管理》《機(jī)關(guān)績(jī)效管理監(jiān)督檢查工作規(guī)范》《機(jī)關(guān)績(jī)效管理信息化系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》等一系列地方標(biāo)準(zhǔn)，率先在全國(guó)走上標(biāo)準(zhǔn)化之路，成為地方政府績(jī)效管理制度建設(shè)的亮點(diǎn)；另一方面，廣西各級(jí)政府、各部門(mén)結(jié)合實(shí)際工作的需要，從下至上推動(dòng)績(jī)效管理制度的漸進(jìn)變遷，圍繞關(guān)鍵要素和業(yè)務(wù)流程，制定了適宜于工作實(shí)際的制度規(guī)范和行為準(zhǔn)則。自上而下的“強(qiáng)制性制度”和自下而上的“誘致性制度”共同推動(dòng)廣西績(jī)效管理制度變遷，循序漸進(jìn)地提高績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)化水平。

（五）察訪核驗(yàn)保真實(shí)。

察訪核驗(yàn)源于績(jī)效信息的不對(duì)稱。與委托—代理關(guān)系類似，由于委托人（評(píng)估主體）與代理人（評(píng)估對(duì)象）之間存在信息不對(duì)稱，代理人具有信息優(yōu)勢(shì)，并可能采取追求自身利益的機(jī)會(huì)主義行為，從而產(chǎn)生權(quán)力變異、腐敗滋生、效率低下和內(nèi)部人控制等問(wèn)題，損害委托人的利益。[24](p728-733)信息不對(duì)稱容易產(chǎn)生績(jī)效實(shí)施中的“逆向選擇”問(wèn)題，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生偏差。為了有效解決績(jī)效管理過(guò)程中的信息不對(duì)稱問(wèn)題，2010年廣西率先在全國(guó)推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的察訪核驗(yàn)，在評(píng)估對(duì)象自評(píng)的基礎(chǔ)上，實(shí)地復(fù)核檢驗(yàn)，加強(qiáng)過(guò)程管理。采取隨機(jī)抽選核驗(yàn)項(xiàng)目、隨機(jī)安排核驗(yàn)人員、公開(kāi)核驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)及結(jié)果，加大對(duì)弄虛作假行為的扣分力度等多種措施，實(shí)現(xiàn)任務(wù)督查與工作指導(dǎo)的有效結(jié)合，增強(qiáng)政府績(jī)效管理的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和有效性。

（六）結(jié)果運(yùn)用促改進(jìn)。

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果既是評(píng)價(jià)的目的所在，也是評(píng)價(jià)的延續(xù)，對(duì)其利用程度直接影響評(píng)價(jià)本身的功能和權(quán)威性。[25](p23-26)在結(jié)果運(yùn)用階段，廣西通過(guò)政府網(wǎng)站、電視報(bào)紙將評(píng)估結(jié)果、評(píng)議意見(jiàn)和整改情況向社會(huì)公布，把考評(píng)結(jié)果與評(píng)先評(píng)優(yōu)、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、選拔任用、行政問(wèn)責(zé)相掛鉤，以信息公開(kāi)和獎(jiǎng)勵(lì)問(wèn)責(zé)督促整改落實(shí)。評(píng)估不是目的，而是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。廣西通過(guò)問(wèn)題、整改、問(wèn)責(zé)“三張清單”，逐條“掛號(hào)”督辦，逐條“銷號(hào)”處理，把未解決的問(wèn)題納入下一年度的績(jī)效計(jì)劃，形成“績(jī)效計(jì)劃—績(jī)效實(shí)施—績(jī)效評(píng)估—績(jī)效反饋”的階梯式螺旋上升，增強(qiáng)過(guò)程管理的增值效應(yīng)。

四、多元協(xié)同驅(qū)動(dòng)績(jī)效管理模式的優(yōu)化

績(jī)效管理模式并非一成不變，它的變革與國(guó)家發(fā)展導(dǎo)向和地方發(fā)展任務(wù)有著深刻關(guān)聯(lián)。只有模式不斷優(yōu)化，才能克服其內(nèi)在缺陷，提高內(nèi)在生命力。我國(guó)地方政府績(jī)效管理本質(zhì)上是自上而下的內(nèi)部管理工具，是一種壓力型的績(jī)效體制，解決了以效率為核心的工具理性問(wèn)題，卻容易忽視公共管理的價(jià)值理性。治理理論致力于彌合工具理性與價(jià)值理性的分野從而實(shí)現(xiàn)“善治”。十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從績(jī)效管理走向績(jī)效治理是我國(guó)政府績(jī)效管理變革的必然趨勢(shì)，也是政府績(jī)效管理模式的優(yōu)化方向。從管理到治理，最大的區(qū)別是治理主體由單中心向多中心轉(zhuǎn)變，治理手段由剛性管制向柔性服務(wù)轉(zhuǎn)變，治理空間由平面化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，治理目的由工具化向價(jià)值化轉(zhuǎn)變。[26](p24-28)有效的治理涉及三個(gè)基本問(wèn)題：誰(shuí)治理，如何治理，治理得怎樣，[27]（p15-16）而將這三個(gè)問(wèn)題加以概念性闡述，也就是治理主體、治理機(jī)制和治理效果。[28](p24-27)結(jié)合政府績(jī)效的核心要素，著重從治理主體、治理機(jī)制以及法治化三方面提出政策建議。

（一）治理主體多元化。

從績(jī)效管理走向績(jī)效治理，需要突破過(guò)去政府主導(dǎo)的單中心治理模式，在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三個(gè)方面尋找平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、公眾、第三方等多元主體協(xié)同治理。第一，提高企業(yè)評(píng)估權(quán)重。提高“用腳投票”能力較強(qiáng)的企業(yè)滿意度，引導(dǎo)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任、共同解決社會(huì)問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的理性選擇。[29](p77-81)建議適當(dāng)提高民營(yíng)企業(yè)的評(píng)估權(quán)重，探索人大代表、政協(xié)委員中的企業(yè)家績(jī)效評(píng)估機(jī)制。第二，拓寬公眾參與渠道。良好的治理有賴于公民的積極參與，只有公民積極參與才會(huì)使政府具有合法性、透明度、回應(yīng)性、有效性，達(dá)到“善治”狀態(tài)。[30](p10)建議完善制度環(huán)境，拓寬公眾參與渠道；加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提升公眾參與能力；建立激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)公眾參與熱情。第三，增強(qiáng)第三方獨(dú)立評(píng)估。相較于政府、社會(huì)公眾等利益相關(guān)者，第三方準(zhǔn)確性占優(yōu)，效用性強(qiáng)于公眾，成本低于公眾和政府，是相對(duì)而言的“最佳”評(píng)估主體。[31](p46-53)但由政府發(fā)起和主導(dǎo)的第三方評(píng)估不能真實(shí)反映政府部門(mén)的績(jī)效，其實(shí)質(zhì)上是一種加強(qiáng)科層控制的管理手段，而非民主手段。[32](p94-101)為了客觀真實(shí)地評(píng)價(jià)政府績(jī)效，要大力引入和培育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)第三方評(píng)估獨(dú)立性，構(gòu)建第三方評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制，運(yùn)用專業(yè)力量對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)判。

（二）治理機(jī)制信息化。

績(jī)效管理本質(zhì)上是一個(gè)信息的收集、篩選、加工、輸出和反饋過(guò)程。數(shù)字時(shí)代的治理強(qiáng)調(diào)以IT和信息系統(tǒng)為核心，推進(jìn)行政過(guò)程的數(shù)字化。[33](p467-494)從績(jī)效管理走向績(jī)效治理，需要依靠大數(shù)據(jù)、云計(jì)算提供技術(shù)支撐，構(gòu)建“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理”的數(shù)據(jù)治理新機(jī)制，促進(jìn)績(jī)效信息的流動(dòng)共享，提高績(jī)效治理的效率和效能。第一，績(jī)效數(shù)據(jù)的采集共享?！皵?shù)據(jù)孤島”的背后既不是技術(shù)問(wèn)題，也不是權(quán)限問(wèn)題，而是跨部門(mén)協(xié)調(diào)產(chǎn)生的管理問(wèn)題。[34](p76-85)信息采集共享，關(guān)鍵是打破數(shù)據(jù)壟斷，使分散在治理主體的績(jī)效信息充分流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)線上數(shù)據(jù)與線下數(shù)據(jù)相融合，內(nèi)部數(shù)據(jù)與外部數(shù)據(jù)相聯(lián)通。第二，績(jī)效數(shù)據(jù)的分析運(yùn)用。數(shù)據(jù)本沒(méi)有價(jià)值，直到你有計(jì)算能力去處理才會(huì)產(chǎn)生價(jià)值。如同其他基礎(chǔ)設(shè)施一樣，計(jì)算將成為一種新的公共服務(wù)，能夠把沉寂的數(shù)據(jù)“沙子”變成經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、財(cái)富的“金礦”。[35](p89)未來(lái)的任務(wù)不是獲取越來(lái)越多的數(shù)據(jù)，而是數(shù)據(jù)的去冗分類、去粗取精，從數(shù)據(jù)中挖掘知識(shí)。[36](p647-657)績(jī)效數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵是基于對(duì)數(shù)據(jù)的深度挖掘、智能分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研判問(wèn)題，從事后響應(yīng)向事前預(yù)測(cè)轉(zhuǎn)變。第三，績(jī)效數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)安全。從數(shù)據(jù)的生命周期看，一般分為生成、傳輸、存儲(chǔ)、分析、備份、銷毀等幾個(gè)階段，對(duì)于績(jī)效數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)安全要從整個(gè)生命周期入手，將管理手段和技術(shù)手段相結(jié)合，構(gòu)筑績(jī)效數(shù)據(jù)治理的安全防護(hù)體系。

（三）績(jī)效治理法治化。

法治化是衡量治理現(xiàn)代化的主要標(biāo)準(zhǔn)，是提高政府治理能力的關(guān)鍵。目前我國(guó)政府績(jī)效管理過(guò)程的規(guī)范化程度不高，理性制度供給不足，尚未建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。[5](p4-14)此外，政策一時(shí)一地，制度“碎片化”也是我國(guó)各地政府績(jī)效管理共同面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)績(jī)效治理的法治化，立法先行是首要環(huán)節(jié)，要有效發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，以良法促發(fā)展、保善治。第一，加快績(jī)效地方立法。哈爾濱、杭州先后出臺(tái)了績(jī)效管理的地方性法規(guī)，就績(jī)效地方立法進(jìn)行了有益的探索。建議各地盡快研究制定《績(jī)效管理?xiàng)l例》，借鑒國(guó)內(nèi)外績(jī)效立法的先行經(jīng)驗(yàn)，圍繞績(jī)效指標(biāo)、績(jī)效主體、績(jī)效程序以及結(jié)果應(yīng)用等關(guān)鍵問(wèn)題做出明確的法律規(guī)定。通過(guò)立法保障績(jī)效管理的權(quán)威性和長(zhǎng)效性。第二，提高績(jī)效立法質(zhì)量?？茖W(xué)立法、民主立法、依法立法是提高立法質(zhì)量的根本路徑。根據(jù)立法推進(jìn)的進(jìn)程，重點(diǎn)加強(qiáng)立法前規(guī)劃，立法中審議，立法后評(píng)估等環(huán)節(jié)?？茖W(xué)編制立法規(guī)劃、廣泛審議法規(guī)草案、加強(qiáng)法規(guī)質(zhì)量評(píng)估，及時(shí)對(duì)法律法規(guī)做好增補(bǔ)、修訂、升級(jí)工作，適時(shí)修改或廢止不適應(yīng)客觀形勢(shì)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)“立、改、廢”兼顧并重，為立法添績(jī)效。

五、結(jié)論與啟示

全面實(shí)施績(jī)效管理是深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要手段，也是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的必然要求。隨著我國(guó)地方政府績(jī)效管理的實(shí)踐，創(chuàng)新出多種類型的績(jī)效管理模式，但現(xiàn)有的政府績(jī)效管理模式受價(jià)值導(dǎo)向、發(fā)展環(huán)境、實(shí)踐方式等因素的影響，有著其各自的適用邊界，迫切要求系統(tǒng)總結(jié)地方政府績(jī)效管理的經(jīng)驗(yàn)做法，探尋一個(gè)綜合通用型的模式為全面實(shí)施績(jī)效管理提供參考。

本文提出了多元協(xié)同驅(qū)動(dòng)的政府績(jī)效管理模式，并圍繞模式的形成、特征以及優(yōu)化三個(gè)方面做了系統(tǒng)闡述，具有一定的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。首先，多元協(xié)同驅(qū)動(dòng)的政府績(jī)效管理模式是一個(gè)綜合績(jī)效概念，從系統(tǒng)協(xié)同的視角剖析政府績(jī)效管理的構(gòu)成要素及其內(nèi)在聯(lián)系，旨在提供一個(gè)通用型的分析框架。其次，廣西從引入績(jī)效理念到績(jī)效評(píng)估再到績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有、從評(píng)估到管理的轉(zhuǎn)變。廣西模式具有組織聯(lián)動(dòng)作保障、考核指標(biāo)聚中心、群眾滿意樹(shù)導(dǎo)向、制度規(guī)范立標(biāo)準(zhǔn)、察訪核驗(yàn)保真實(shí)和結(jié)果運(yùn)用促改進(jìn)等基本特征，在諸多方面具有一定的普適性和創(chuàng)新性，為全面實(shí)施績(jī)效管理提供了可資鏡鑒的省級(jí)樣本。再次，從績(jī)效管理走向績(jī)效治理，是我國(guó)政府績(jī)效管理的必然趨勢(shì)。要著力從績(jī)效治理主體多元化、治理機(jī)制信息化和績(jī)效治理法治化等方面構(gòu)建績(jī)效治理體系，這將有助于保障政府績(jī)效管理持續(xù)性和長(zhǎng)效性、促進(jìn)行政管理的高效化和規(guī)范化，從而提升政府治理效能。需要指出的是，由于不同地區(qū)、不同層級(jí)政府在績(jī)效管理實(shí)施過(guò)程中存在諸多差異，在評(píng)估指標(biāo)設(shè)置、評(píng)估主體選擇、評(píng)估結(jié)果運(yùn)用等方面有所不同，在未來(lái)研究中需要將個(gè)案研究拓展為多案例研究，需要基于實(shí)踐深入研究、因地制宜地提煉不同地區(qū)政府績(jī)效管理子系統(tǒng)，增強(qiáng)多元協(xié)同驅(qū)動(dòng)政府績(jī)效管理模式的科學(xué)性和適用性，為全面實(shí)施績(jī)效管理提供理論支撐和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。