摘 ? ?要：我國基層紀檢監(jiān)察體制已經進行的改革構筑了新時代基層紀檢監(jiān)察的制度性基礎，但是在當前基層紀檢監(jiān)察的實踐過程中仍然存在著機制效能困境、監(jiān)督名實困境、隊伍建設困境、法規(guī)執(zhí)行困境，應該從完善工作機制、優(yōu)化職權配置、推進人才培養(yǎng)、建構柔性空間入手，紓解基層紀檢監(jiān)察的困境。

關鍵詞：基層;紀檢監(jiān)察;實踐困境;紓解策略

中圖分類號：D262.2 ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? 文章編號：2095-7394（2020）01-0079-05

改革紀檢監(jiān)察體制是推進新時代全面從嚴治黨的內在要求，也是推進新時代政治文明建設的題中之義。新時代紀檢監(jiān)察體制改革向縱深推進，基層紀檢監(jiān)察體制得以“重塑”，紀檢和監(jiān)察實現(xiàn)協(xié)同與融合，紀檢監(jiān)察的整體效能實現(xiàn)“躍升”，體制改革的“紅利”得以充分釋放，推進了我國監(jiān)察體制的發(fā)展與完善。但與此同時，當前基層紀檢監(jiān)察仍然存在著諸多實踐困境，因此，探究紓解困境的有效策略，將有助于提升新時代基層紀檢監(jiān)察的實踐效能，構筑協(xié)調性紀檢監(jiān)察制度網絡。

一、新時代基層紀檢監(jiān)察體制改革的重要舉措

我國基層紀檢監(jiān)察體制在適應新時代需要的前提下，進行了系列卓有成效的改革與創(chuàng)新。推出的重要舉措主要集中體現(xiàn)在以下五個方面。

（一）加強黨委對紀檢監(jiān)察體制改革的領導

縣鄉(xiāng)黨委按照中央和省、市關于國家監(jiān)察體制改革的相關要求，成立改革領導小組，由縣鄉(xiāng)黨委書記擔任紀檢監(jiān)察改革領導小組組長，傳達學習中央和省委、市委關于推進國家監(jiān)察體制改革的會議精神和重大決策部署，研究貫徹落實改革的具體舉措，通過常委會會議、改革領導小組會議推進縣鄉(xiāng)監(jiān)察體制改革的有效落實。

（二）推進編制劃轉和人員轉隸

在縣鄉(xiāng)黨委的領導下成立監(jiān)察委員會，在縣鄉(xiāng)兩級設立紀監(jiān)派駐機構，實現(xiàn)對縣鄉(xiāng)部門的全覆蓋監(jiān)督，并明確領導體制、職能職責和機構設置。同時，對編制和人員進行全域統(tǒng)籌，在保證原紀委機關人員編制不變的情況下，推動檢察院或法院等部門向紀委監(jiān)委的人員轉隸和編制劃轉，由檢察人員或法官轉任到紀委監(jiān)委機關，充實執(zhí)紀審查一線隊伍。另外，落實辦公場所，落實談話場所，推進紀委監(jiān)委合署辦公，保障紀委監(jiān)委辦公場地需求。

（三）加強紀檢監(jiān)察業(yè)務培訓

基層監(jiān)察委員會成立后，針對紀檢干部和轉隸干部各自短板，基層紀委監(jiān)委機關普遍通過崗位學習、換崗交流、課堂微教學等方式對紀檢干部和轉隸干部進行業(yè)務培訓。同時，組織典型案例分析、以案學紀釋法等活動，提升紀檢干部和轉隸干部的業(yè)務實踐水平，提升轉崗業(yè)務能力與業(yè)務水平。

（四）推進工作交流和身份轉換

基層紀委監(jiān)委通過人員交叉配備與混合編成的方式推進紀檢干部與轉隸干部的工作交流，加強認知與實踐互動，提升思想耦合度和人際親和度。同時，加強對轉隸人員的關心關愛工作，通過對轉隸人員開展全覆蓋談心談話，推動轉隸人員從思想上，行動上融入紀檢監(jiān)察隊伍，實現(xiàn)身份認同。此外，基層紀委監(jiān)委通過開展干部職工文體活動，強化雙向互動，加強雙向了解，增進（雙向）情感交流，實現(xiàn)團體情感融入和團體身份轉換，有效凝聚基層紀檢監(jiān)察工作合力。

二、新時代基層紀檢監(jiān)察體制改革的成效

基層紀檢監(jiān)察體制通過新時代的改革實現(xiàn)了執(zhí)紀監(jiān)察效能的整體“躍升”，取得了以下三個方面的顯著成效。

（一）實現(xiàn)流程重置和監(jiān)察延伸

規(guī)范和完善了基層執(zhí)紀審查工作流程。通過對談話函詢、初步核實、立案審查、案件審理和監(jiān)督管理等關鍵環(huán)節(jié)的梳理細化和流程再造，有效解決了基層紀委監(jiān)委內部協(xié)調銜接問題，確保辦事有據(jù)、工作有序。同時，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)察辦公室的設立以及村社紀檢員、監(jiān)察信息員、廉情監(jiān)督員的配備，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督的功能，實現(xiàn)了監(jiān)督觸角和監(jiān)督網絡的有效延伸，推進了監(jiān)察職能向基層延伸。

（二）提升監(jiān)督效能

基層紀委監(jiān)委圍繞“重大決策部署、重要時間節(jié)點、重要項目、重點事項、重點工作”開展“靶向”監(jiān)督，采取日常檢查、專項督查等方式，深入貫徹落實中央八項規(guī)定精神，重點整治違規(guī)發(fā)放津補貼、違規(guī)收送禮品禮金、超標使用辦公房、饋贈名貴特產謀取私利等問題，有效查處并通報違反中央八項規(guī)定案件;通過整合發(fā)改、審計、檢查等監(jiān)督力量，推動重大項目動態(tài)跟蹤督查;通過常態(tài)化治理“微腐敗”，嚴肅查處侵害群眾利益的不正之風和腐敗案件;通過扶貧專項治理和項目督查，查處履職不力問題和違紀違規(guī)案件;通過開展掃黑除惡專項斗爭監(jiān)督執(zhí)紀問責，查處涉黑涉惡腐敗問題;通過開展不作為及“懶散拖”問題專項治理，嚴肅查處消極避事、畏縮避難、推諉避責問題。

（三）增強紀法銜接

基層紀委監(jiān)委通過紀檢監(jiān)察干部和轉隸干部混編調查的方式，有效發(fā)揮了紀檢監(jiān)察干部的思想工作優(yōu)勢和轉隸干部的法律專長優(yōu)勢，提升了案件移送審查效率。同時，通過基層紀委監(jiān)委與域內反腐敗司法單位合作，推進黨員和監(jiān)察對象信息采集和動態(tài)管理工作，實現(xiàn)了監(jiān)督對象的全覆蓋;通過基層紀委監(jiān)委與司法機關和行政執(zhí)法機關協(xié)作配合建立黨員與國家機關工作人員違紀違法、涉嫌犯罪案件線索移送機制，按照案件管轄有關規(guī)定及時向有管轄權的機關移送，增強了紀法銜接和紀法協(xié)同效能。

三、新時代基層紀檢監(jiān)察的實踐困境

基層紀檢監(jiān)察體制在系列改革基礎上，已有效構筑了新時代基層紀檢監(jiān)察的制度性基礎，但是基層紀檢監(jiān)察在當前的實踐過程中仍然存在著機制效能困境、監(jiān)督名實困境、隊伍建設困境和法規(guī)執(zhí)行困境。

（一）機制效能困境

第一，在紀檢監(jiān)察實踐中，上級紀檢監(jiān)察機關建立的相關制度機制沒有形成與同級的政法機關協(xié)同;同時，基層紀檢監(jiān)察機關與基層公安機關、檢察機關和審判機關協(xié)調配合機制“粗放”，缺乏可實踐的程序化、精細化機制“安排”，致使基層紀檢監(jiān)察機關和基層政法機關橫向實踐協(xié)同缺失，監(jiān)督機制的整合性被橫向行政機關的職能化身份“撕裂”，而呈現(xiàn)碎片化特征，削弱了橫向監(jiān)督聯(lián)合的機制效能。第二，運用機制固化工作成果存在短板，對工作的總結提煉不充分，沒有完全把務實管用的經驗做法固化為機制?；鶎映晒麢C制化效能較低，運用體制機制解決共性問題做得不規(guī)范。第三，《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定“各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告”“縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關問題提出詢問或者質詢”，但是在基層實踐中并沒有具體的實施意見，導致人大審議和質詢（紀檢監(jiān)察機關）機制可操作性欠缺，人大審議和質詢機制效能衰減。

（二）監(jiān)督名實困境

第一，在監(jiān)督重大決策部署方面，由于重大決策部署涉及面廣、任務重，對于一些政策措施的落實，更多的還是需要牽頭部門或行業(yè)部門負責抓落實，基層紀委監(jiān)委的“業(yè)務性”監(jiān)督事實上難以全覆蓋，這就衍生出基層紀委監(jiān)委監(jiān)督之“名”與監(jiān)督之“實”的分離、基層紀委監(jiān)委監(jiān)督之“責”與監(jiān)督之“權”的分化。第二，由于基層信訪人對基層紀委監(jiān)委受理范圍理解偏差，認為基層紀委監(jiān)委“包治百病”，導致涉法涉訴、土地糾紛等業(yè)務范圍外舉報較多，同時不實舉報和“帶帽”信訪問題突出;基層信訪人大多憑借主觀臆斷給舉報對象扣上不作為、亂作為的“帽子”，特別是在個人利益訴求沒有得到滿足的情況下表現(xiàn)得尤為明顯。這種現(xiàn)象與重復信訪和越級信訪等消耗了基層信訪舉報工作的大量資源和精力，導致基層信訪舉報的查實率和成案率偏低?；鶎有旁L舉報的查實率和成案率偏低實質上是基層紀委監(jiān)委“名義”監(jiān)督的主觀認定與基層紀委監(jiān)委“實際”監(jiān)督的客觀事實分離、基層紀委監(jiān)委監(jiān)督的“工具化之名”與基層紀委監(jiān)委監(jiān)督的“功能性之實”分化的邏輯結果。

（三）隊伍建設困境

第一，基層紀檢監(jiān)察干部辦案理念與辦案思維固化。辦案習慣關注于具體違法犯罪，只管“樹木”不護“森林”，依紀依規(guī)辦案思維比較欠缺，不能很好地將黨紀黨規(guī)和法律法規(guī)有機結合在一起。第二，基層紀檢監(jiān)察干部業(yè)務能力存在一定程度欠缺。在基層紀委監(jiān)委合署辦公后，原基層紀檢干部既要執(zhí)紀又要執(zhí)法，客觀上對業(yè)務能力和業(yè)務水平提出了更高的要求，但是部分基層紀檢干部存在能力不足，對國家法律法規(guī)不熟悉，辦理職務違法和職務犯罪案件的能力不足。同時，基層監(jiān)察事務涉及面廣、情況繁雜，需要專業(yè)化、精細化的“業(yè)務”處理能力，但是現(xiàn)階段基層監(jiān)察隊伍力量普遍薄弱，業(yè)務能力參差不齊，難以適應新時代反腐敗工作要求。第三，基層巡察隊伍力量薄弱。目前多數(shù)基層采取“一次一授權、一輪一組建”的方式抽調人員組成臨時巡察組[1]，抽調人員主要從紀檢、組織、財政、審計等系統(tǒng)中產生，人員來源渠道狹窄且不穩(wěn)定，現(xiàn)階段仍然不能完全滿足基層巡察工作常態(tài)化需求。第四，派駐機構干部隊伍建設滯后。在政府機構改革后，派駐機構人員普遍缺額較多，年齡結構老化、業(yè)務能力弱化、監(jiān)督工作虛化成為基層現(xiàn)實“寫照”。

（四）法規(guī)執(zhí)行困境

第一，《中華人民共和國監(jiān)察法》雖然明確基層監(jiān)委有權對職務違法和職務犯罪進行調查，但是沒有明確是否可以辦理非職務違法犯罪案件。同時，《中華人民共和國監(jiān)察法》第三十一條規(guī)定：“監(jiān)察機關在移送人民檢察院時符合條件的，可以提出從寬處罰的建議”，因為該條規(guī)定比較靈活，條件較為寬泛，并沒有對案件范圍的明確界定與審定程序的明確說明，基層監(jiān)委在考慮是否提出從寬處罰建議時都比較謹慎，不敢大膽使用建議權。第二，基層紀委監(jiān)委在執(zhí)行《中華人民共和國監(jiān)察法》時仍然存在較大不確定性，如監(jiān)察對象涉嫌職務犯罪，立案后是否停發(fā)工資;在指定管轄案件中監(jiān)委與調查、審理部門承擔的具體職責并沒有明確規(guī)定;在進行黨紀政務處分時，是否要“雙立案”也無明確說明。這些法律法規(guī)的“解釋性空窗”消弭了基層執(zhí)紀監(jiān)察的法理基礎，造成了基層執(zhí)紀監(jiān)察的“無力感”與“無依感”，給基層紀委監(jiān)委的日常執(zhí)紀執(zhí)法帶來“不確定性”困擾，衍生基層法律法規(guī)的執(zhí)行性困境問題。

四、紓解新時代基層紀檢監(jiān)察實踐困境的有效策略

（一）完善工作機制，增強機制效能

第一，在基層紀檢監(jiān)察系統(tǒng)內部，完善“片區(qū)協(xié)作”工作機制，優(yōu)化協(xié)作方式，明確協(xié)作關系、協(xié)作原則與協(xié)作程序，形成跨區(qū)互動、協(xié)同監(jiān)督的工作機制;在基層紀檢監(jiān)察系統(tǒng)外部，健全紀檢監(jiān)察機關與同級司法機關、監(jiān)督執(zhí)法部門定期溝通、線索移交和問題通報機制，并明確溝通程序、移交原則和通報方式，制定明確的實施細則，增強機制的可操作性和可執(zhí)行性。這樣通過橫向協(xié)同工作機制的完善，實現(xiàn)左右聯(lián)動、內外銜接，增強協(xié)同監(jiān)督效能。第二，推動實踐創(chuàng)新，促進成果轉化，推進請示報告、交叉辦案、線索集體排查、審查調查專題會審等舉措的實踐驗證，促進驗證成果向可及性機制轉化，構建實踐成果轉化激勵機制，促成實踐舉措—實踐驗證—舉措修正—機制固化鏈式“傳導”，完善基層實踐成果試點推廣機制，縮短基層實踐成果機制化周期，增強基層實踐成果機制化效能。第三，依法保障基層人大審議、詢問、質詢基層紀檢監(jiān)察機關權利，推動出臺具體的實施意見和實施細則，明確基層人大監(jiān)督原則、程序和方式，完善基層人大對基層紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督機制，增強人大對執(zhí)紀執(zhí)法機關的監(jiān)督效能，有效防范執(zhí)紀執(zhí)法機關價值“偏離”、身份“錯位”和功能“異化”。

（二）優(yōu)化職權配置，促成名實之合

第一，明確基層紀委監(jiān)委對一般決策部署監(jiān)督和重大決策部署監(jiān)督的職責和權力，明確基層紀委監(jiān)委日常監(jiān)督和專項監(jiān)督的職責和權力，明確基層紀委監(jiān)委對內監(jiān)督和對外監(jiān)督的職責和權力，明確基層紀委監(jiān)委靜態(tài)監(jiān)督和動態(tài)（跟蹤）監(jiān)督的職責和權力。依據(jù)具體監(jiān)督事項（事由）合理配置基層紀委監(jiān)委的監(jiān)督職責與權力，動態(tài)設定基層紀委監(jiān)委的監(jiān)督職責清單和監(jiān)督權力清單，推進基層紀委監(jiān)委監(jiān)督職權的具象化實踐，有效厘清上級紀委監(jiān)委與基層紀委監(jiān)委、基層紀委監(jiān)委與基層黨政部門之間的監(jiān)督職權邊界，促成基層紀委監(jiān)委監(jiān)督之責、監(jiān)督之權、監(jiān)督之項的統(tǒng)一，實現(xiàn)基層紀委監(jiān)委監(jiān)督之“名”、監(jiān)督之“實”的統(tǒng)合。第二，推進基層信訪問題處置職權的合理劃分，基層紀委監(jiān)委與基層信訪局合理確定各自受理信訪問題邊界，合理劃定不同信訪問題的處置職權和處置程序?；鶎蛹o委監(jiān)委對受理范圍內的信訪問題承擔處置之責，行使調查處分之權，對受理范圍外的信訪問題承擔移送之責，但無調查處置之權?；鶎蛹o委監(jiān)委應該將受理范圍外的信訪問題線索及時反饋給相關部門，通過紀委監(jiān)委與政法系統(tǒng)的問題線索“雙向”移送制度和定期通報制度實現(xiàn)職責外信訪問題的優(yōu)化處置。[2]這樣在職權劃分中實現(xiàn)工作協(xié)同，有效提高基層信訪的查實率和成案率，促成基層紀委監(jiān)委“名義”監(jiān)督的主觀認定與“實際”監(jiān)督的客觀事實的有效統(tǒng)合。第三，針對重復信訪問題，可以借鑒終審制度，對重復舉報的信訪問題，經基層紀委監(jiān)委判定后，不再受理;對不實舉報的信訪人，可將個人信息納入征信系統(tǒng)，提高不實舉報的違法成本。

（三）推進人才培養(yǎng)，夯實人才基礎

第一，針對當前基層紀委監(jiān)委紀檢干部與轉隸干部知識和業(yè)務上的“短板”，可開展“紀檢人學法律法規(guī)、轉隸干部學黨紀黨規(guī)”等專題業(yè)務培訓，實行“一對一”業(yè)務傳幫帶活動，形塑互學互助氛圍，提升干部業(yè)務知識和業(yè)務技能。第二，可以借助互聯(lián)網開設“微課堂”或“微論壇”，讓轉隸干部和紀檢干部結合自身工作實際，進行案例評講或閱讀分享，將業(yè)務培訓成果、紀檢監(jiān)察實務及個人經驗方法在微博微信上分享，總結審查調查的關鍵點及監(jiān)督執(zhí)紀經驗技巧。第三，分類組織實戰(zhàn)培訓或模擬操練，通過跟班學習、崗位鍛煉、實戰(zhàn)演練、模擬操練等多種方式開展實戰(zhàn)化培訓或演練，全面提升基層紀檢監(jiān)察干部的業(yè)務能力和業(yè)務水平。第四，加大人才選拔力度，拓寬縣級紀委監(jiān)委人才選拔渠道，鼓勵縣級紀委監(jiān)委通過定向遴選、統(tǒng)一公招、非定向選調等多種方式選拔紀檢監(jiān)察人才，遴選政治素質過硬、業(yè)務能力突出、專業(yè)知識扎實的青年黨員充實一線紀檢監(jiān)察隊伍，選優(yōu)配強一線紀檢監(jiān)察干部，夯實紀檢監(jiān)察人才基礎。

（四）建構柔性空間，提高執(zhí)法效率

第一，推進《中華人民共和國監(jiān)察法》法律解釋工作，就是否可以辦理非職務違法犯罪案件、從寬處罰建議權、指定管轄案件中監(jiān)委職責等問題進行解釋說明，并制定和出臺具體的實施意見和實施細則，提供基層紀委監(jiān)委執(zhí)紀執(zhí)法的法律指引，夯實基層紀檢監(jiān)察的法理基礎。第二，有效賦權，充分賦予基層紀檢監(jiān)察機關“自由裁量權”，鼓勵基層紀委監(jiān)委就貫徹執(zhí)行《中華人民共和國監(jiān)察法》過程中遇到的執(zhí)行問題進行自主化探索，根據(jù)具體情況靈活處置，根據(jù)處置效果動態(tài)調適，推進自我管理和獨立監(jiān)察的柔性嵌入，有效建構基層紀委監(jiān)委執(zhí)紀執(zhí)法的自主空間和柔性空間，賦予基層紀檢監(jiān)察實踐方式自主性、實踐過程獨立性、實踐程序自適性，有效提升基層執(zhí)紀執(zhí)法效率。第三，建立健全基層紀檢監(jiān)察容錯機制，提高試錯包容度，建構柔性管理空間，消解基層紀檢監(jiān)察干部的試錯風險，降低基層紀檢監(jiān)察干部的試錯成本，強化基層紀檢監(jiān)察干部的自主探索動機，有效提升基層執(zhí)紀執(zhí)法效能。

五、結語

改革紀檢監(jiān)察體制是推進新時代全面從嚴治黨的內在要求，是推進新時代反腐倡廉建設的客觀需要[3]。當前基層紀檢監(jiān)察的實踐過程中存在的機制效能困境、監(jiān)督名實困境、隊伍建設困境和法規(guī)執(zhí)行困境，通過針對性地完善工作機制、優(yōu)化職權配置、推進人才培養(yǎng)及建構柔性空間的系列改革舉措，可以實現(xiàn)增強機制效能、促成名實之合、夯實人才基礎與提高執(zhí)法效率的目標

參考文獻：

[1] 王巍.廉潔鄉(xiāng)村建設的困境與消解[J].內蒙古電大學刊，2019（6）：5-7.

[2] 過勇，宋偉.中國縣級紀檢監(jiān)察機構的現(xiàn)狀、困境與改革思路[J].經濟社會體制比較，2015（4）：142-153.

[3] 過勇，宋偉.中國地方紀檢監(jiān)察機關改革模式分析[J].政治學研究，2014（5）：11-24.

責任編輯 ? ?張棟梁

Practical Dilemma and Relief Strategy of Discipline Inspection and Supervision at Grassroots in the New Era

WANG Wei

（Theoretical Research Room，Party School of the CPC Chuzhou Municipal Committee，Chuzhou 239000，China）

Abstract： The reform in this era of the community disciplinary inspection and supervision system has laid the foundation of its institutional nature， but there are four dilemmas in the practice of the community discipline inspection， they are institutional efficacy dilemmas， supervision of real-name registration dilemma， team-building dilemma and law enforcement dilemma. Therefore，we should improve the working mechanism， optimize the allocation of authority，promote talent training，and construct a flexible space to step out these dilemmas.

Key ?words： community; discipline inspection and supervision; practical dilemma; relieve strategy