姚潔

銀行存款保險(xiǎn)制度對于保護(hù)家庭儲(chǔ)蓄資金安全具有極其重要的意義。我國銀行存款保險(xiǎn)制度設(shè)立較晚，目前還存在著存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)職權(quán)不明晰、存款賠付上限缺乏靈活性、與審慎監(jiān)管政策融合度低、信息披露共享機(jī)制不健全等缺陷。針對這些問題，應(yīng)從細(xì)化存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的定位與職權(quán)、修改保險(xiǎn)賠付上限、加強(qiáng)金融監(jiān)管政策協(xié)同、建立金融信息披露共享機(jī)制四個(gè)方面予以規(guī)制。

我國銀行存款保險(xiǎn)的制度考察

銀行存款保險(xiǎn)制度在國外是一項(xiàng)比較成熟的保障中小儲(chǔ)戶儲(chǔ)蓄資金安全的制度，是指以商業(yè)銀行為投保人，以儲(chǔ)戶為受益人向?qū)ｉT的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保。當(dāng)商業(yè)銀行遭遇兌付危機(jī)或破產(chǎn)等情況下，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向儲(chǔ)戶理賠的保險(xiǎn)機(jī)制。

我國的銀行存款保險(xiǎn)制度設(shè)立較晚，直到2015年5月1日，我國才正式實(shí)施《存款保險(xiǎn)條例》。《存款保險(xiǎn)條例》的實(shí)施標(biāo)志著我國存款保險(xiǎn)制度正式確立。由于歷史和經(jīng)濟(jì)體制的緣故，我國商業(yè)銀行一直為純粹國有。在銀行系統(tǒng)的運(yùn)作中，我國政府實(shí)際是對銀行中的存款安全承擔(dān)著隱性擔(dān)保責(zé)任。銀行存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施，將商業(yè)銀行的存款安全推向市場，使得政府為商業(yè)銀行兜底，這是進(jìn)一步深化金融體制改革的必然要求。

按照《存款保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，我國存款保險(xiǎn)機(jī)制主要規(guī)則如下：

第一，要求商業(yè)銀行強(qiáng)制參保。商業(yè)銀行在是否參保一事上沒有選擇權(quán)，由于存款保險(xiǎn)制度屬于社會(huì)保障性法律，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也屬于非盈利機(jī)構(gòu)，因此為了保護(hù)儲(chǔ)蓄者利益，所有商業(yè)銀行都需參保。

第二，實(shí)行限額賠付制度。限額賠付是指并不是對儲(chǔ)戶所有的儲(chǔ)蓄資產(chǎn)進(jìn)行全額賠付，而是最高賠付人民幣50萬元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，50萬元的最高賠付金額足以覆蓋全國99.63%的存款。

第三，實(shí)行差額保險(xiǎn)費(fèi)率制度。各投保商業(yè)銀行所適用費(fèi)率的高低由保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)投保行的經(jīng)營管理和風(fēng)險(xiǎn)狀況等綜合評估而定。

第四，保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)對問題銀行具有一定的風(fēng)險(xiǎn)早期干預(yù)和處置的職能。

我國銀行存款保險(xiǎn)制度的缺陷

存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)職權(quán)不明晰。域外存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)大多屬于商業(yè)組織，不具備公共管理主體資格。中國的法律對于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的銀行業(yè)監(jiān)管權(quán)的規(guī)定還太過模糊，既沒有明確該權(quán)力的性質(zhì)，也沒有載明該權(quán)力的內(nèi)容。在這種情況下，我們對于該權(quán)力的屬性職能通過邏輯推導(dǎo)得出。按照《銀行存款保險(xiǎn)條例》的設(shè)計(jì)，存款保險(xiǎn)的保費(fèi)是由中國人民銀行負(fù)責(zé)收集和管理的，而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)本身也是中國人民銀行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（其未來是否分離還未確定）。從法規(guī)的這種邏輯來推斷，銀行存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有一定的行政職能。從法律的效力來看，《銀行存款保險(xiǎn)條例》屬于國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，其法律效力低于其他金融監(jiān)督法律。如果通過法律授予存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)以相應(yīng)的監(jiān)管職權(quán)，則有可能與其他金融監(jiān)管法律的授權(quán)相沖突，同時(shí)也存在被其他銀行業(yè)監(jiān)管部門干預(yù)的可能性。

存款賠付上限缺乏靈活性。當(dāng)下我國存款賠付限額上限是一個(gè)確定數(shù)字，即前文所述，最高的賠付額為50萬元人民幣。這種固定數(shù)額的賠付上限規(guī)定并未考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況。銀行存款保險(xiǎn)制度是一種典型的社會(huì)保障性法律，其立法目的是保障居民最根本的利益——存款資金安全。銀行存款保險(xiǎn)所能覆蓋的范圍也就是保障金額的上限，是按照絕大部分中國普通老百姓的存款金額所能夠達(dá)到的上限所設(shè)立的。也就是說，如果發(fā)生銀行機(jī)構(gòu)的擠兌或倒閉事件，50萬元人民幣的保險(xiǎn)賠償額足以彌補(bǔ)絕大部分中國普通居民的存款損失。然而，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并非固定不變，貨幣也會(huì)發(fā)生通貨膨脹、購買力下降的等情況。

目前最高賠付額的賠付上限足以覆蓋絕大多數(shù)居民存款，但是隨著時(shí)間的推移，這一比例必然會(huì)毫無意外的下降。此外，由于法律存在滯后性，每次修改法律的周期都很長，成本也很高，因此這一標(biāo)準(zhǔn)不可能經(jīng)常變動(dòng)。

風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率與審慎監(jiān)管政策融合度低。當(dāng)下我國正在如火如荼地進(jìn)行金融領(lǐng)域深化改革，但這些改革政策的融合度較低，不利于形成監(jiān)管合力，容易造成監(jiān)管空白與監(jiān)管重疊，效率低下。十九大后，我國金融監(jiān)管的基本紅線是“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”，因此，防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生是各種金融改革的重中之重。金融監(jiān)管目前最主要的問題就是各種監(jiān)管政策和制度之間存在沖突，這樣極有可能會(huì)造成監(jiān)管重疊沖突和監(jiān)管空白。

信息披露共享機(jī)制不健全。銀行存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率的確定，需要各商業(yè)銀行整合本機(jī)構(gòu)的金融數(shù)據(jù)才能得到更為準(zhǔn)確的結(jié)果。各個(gè)商業(yè)銀行數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性直接涉及銀行存款保險(xiǎn)費(fèi)率的有效性，這對于控制金融風(fēng)險(xiǎn)極為重要。然而，我國當(dāng)下的信息披露和信息共享機(jī)制還沒有將存款保險(xiǎn)納入視野，這一方面反映出共享和披露機(jī)制不完善，另一方面反映了在相關(guān)硬件提升和制度對接方面還存在較大的改進(jìn)空間。

完善我國存款保險(xiǎn)機(jī)制的建議

細(xì)化存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的定位與職權(quán)。對于保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的定位與職權(quán)的細(xì)化，能確保其行使監(jiān)督管理權(quán)力時(shí)有法可依，即使其對商業(yè)銀行采取的各種介入措施科學(xué)、合法、合理。一方面，至少從法律形式上確保其不會(huì)產(chǎn)生過大的裁量權(quán)與判定權(quán)，同時(shí)亦要有具體的實(shí)施辦法;另一方面，只有在法律明文規(guī)定的基礎(chǔ)上，具備操作可能性，實(shí)質(zhì)上的處置措施才會(huì)是合理的、科學(xué)的。

為使銀行存款保險(xiǎn)基金的運(yùn)行成本得到控制甚至是極大降低，銀行存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)必須施行更為積極有效的監(jiān)管機(jī)制。從這個(gè)角度來說，《存款保險(xiǎn)條例》對存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)條款，需要更進(jìn)一步明確和細(xì)化其對于銀行風(fēng)險(xiǎn)控制、監(jiān)測和介入的權(quán)力。要擴(kuò)大存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范權(quán)限，以促進(jìn)和完善存款保險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。具體來說，這主要包括：首先，要完善存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)和中國人民銀行對銀行業(yè)重大系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的識別和對可能發(fā)生的其他金融災(zāi)難的預(yù)警機(jī)制。其次、要賦予存款保險(xiǎn)基金或金融穩(wěn)定機(jī)構(gòu)應(yīng)對這些問題的緊急行動(dòng)權(quán)限。存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)處置發(fā)生擠兌危機(jī)或破產(chǎn)的銀行，是體現(xiàn)其監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)威的關(guān)鍵。根據(jù)《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《中華人民共和國商業(yè)銀行法》的有關(guān)規(guī)定，問題銀行應(yīng)該由銀保監(jiān)會(huì)接管，負(fù)責(zé)破產(chǎn)銀行的機(jī)構(gòu)重組、注銷、清算等事項(xiàng)，因此，應(yīng)該在兩者之間建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

改銀行存款保險(xiǎn)賠付上限的固定制為浮動(dòng)制。在確定銀行存款保險(xiǎn)賠付上限時(shí)，應(yīng)根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均可支配收入水平、平均居民存款數(shù)額、社會(huì)保障水平等一系列因素綜合考慮。從操作層面上說，可以按照居民的金融素養(yǎng)和綜合收入水平，考慮在每個(gè)固定的時(shí)間周期內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。比如，按照每三年一次的頻率，結(jié)合以上因素，重訂存款補(bǔ)償上限，以保證保險(xiǎn)賠付能夠覆蓋絕大多數(shù)公民。只要這樣，才能增強(qiáng)人民群眾的安全感，有利于擴(kuò)大參保人群，減少金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)金融監(jiān)管政策的協(xié)同。應(yīng)該借助金融穩(wěn)定委員會(huì)的統(tǒng)領(lǐng)地位，加強(qiáng)金融監(jiān)管政策的協(xié)同，融合各項(xiàng)監(jiān)管政策標(biāo)準(zhǔn)。在確定銀行存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率時(shí)，要遵循提高銀行數(shù)據(jù)使用效率的原則，遵循審慎監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)相結(jié)合的原則，這是形成政策協(xié)同效應(yīng)的關(guān)鍵。

建立金融信息披露共享機(jī)制。金融信息披露共享監(jiān)管數(shù)據(jù)庫的建立，既是提高數(shù)據(jù)使用效率的關(guān)鍵，也是提高金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管精準(zhǔn)度的客觀要求。應(yīng)該為存款保險(xiǎn)建立專門的數(shù)據(jù)共享渠道。在避免銀行核心業(yè)務(wù)和商業(yè)秘密信息泄露的基礎(chǔ)上，建立存款保險(xiǎn)信息共享機(jī)制，使央行、商業(yè)銀行和銀保監(jiān)會(huì)及時(shí)掌握金融市場發(fā)展趨勢，從而為每一個(gè)政策制定相應(yīng)的監(jiān)管目標(biāo)提供數(shù)據(jù)支持。

（資助基金：河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目資助“基于《存款保險(xiǎn)條例》的銀行監(jiān)管權(quán)配置研究”2019-ZZJH-017）

（信陽師范學(xué)院）