摘要：本文結合“放管服”（簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務）改革工作要求，就如何加強和改進消防監(jiān)督執(zhí)法工作談幾點看法。

關鍵詞：放管服;要求;改進;監(jiān)督;執(zhí)法

“放管服”是以人民為中心的重要舉措，是激發(fā)市場動力，使資源配置更加合理的重要推手，在不斷深化“放管服”政策改革的背景下，企業(yè)消防許可審批流程不斷簡化，許可材料大幅度減少，審批效率也得到了很大的提升，企業(yè)辦證難問題得到了解決，市場準入門檻進一步降低。但是我們同時也看到在長時間的消防許可嚴格審核的影響下，部分企業(yè)經營者認為消防許可“寬進”政策代表著國家減低了消防監(jiān)管要求的思想誤區(qū)，由此而導致了企業(yè)消防安全主體責任意識不高，消防安全工作上處于被動狀態(tài)。因此加強事中事后的消防安全監(jiān)管對于守住消防底線，排查消防安全隱患，提升消防安全水平，保障群眾生命財產安全意義重大。2019年5月30日印發(fā)的《關于深化消防執(zhí)法改革意見》中強調堅持消防安全監(jiān)管要放管并重、寬進嚴管，堅持公開透明、規(guī)范有序，健全執(zhí)法制度、創(chuàng)新執(zhí)法方式，規(guī)范執(zhí)法行為。因此改進消防監(jiān)督執(zhí)法方式是新形勢下加強事中事后監(jiān)管的必然要求。

1 消防安全監(jiān)督執(zhí)法存在的問題

1.1存在失控漏管的現(xiàn)象

消防監(jiān)管體系在長時間以來都是實行屬地管理和分級管理制度，基層派出所消防警組負責三級以下消防安全企業(yè)的日常監(jiān)管，但是目前派出所警組普遍存在警力不足的現(xiàn)象，有限的警力資源主要應用于維護社會治安，查辦案件等，同時由于三級消防安全單位存在多、小、散、消防安全基礎薄弱等現(xiàn)象，如果嚴格規(guī)范地檢查一個企業(yè)，需要至少兩名執(zhí)法人員檢查兩個小時左右，生產經營規(guī)模大的企業(yè)檢查時間更久，導致了對于三級消防單位的監(jiān)管基本處于放松狀態(tài)，很難面面俱到，有些單位甚至長時間不建立消防安全企業(yè)檔案，對轄區(qū)的消防安全形勢不了解、不清楚。

1.2安全隱患整改不力

根據(jù)消防監(jiān)督檢查要求，對于消防安全檢查發(fā)現(xiàn)的問題要依法處理，責令改正是最常用的消防監(jiān)管手段，但是在現(xiàn)實中往往存在檢查出的安全隱患多，但是下達正式的《責令改正通知書》要求限期責令改正的安全隱患比較少，大部分的問題都采用了口頭要求整改或者監(jiān)督檢查記錄表的方式進行，部分企業(yè)為了節(jié)約整改成本、減少消防安全的人力物力投入，對于口頭要求整改的事項往往敷衍和拖延，甚至置之不理，由于監(jiān)管力量有限，監(jiān)管部門也沒有對下達的《責令改正通知書》進行及時跟蹤復查，或者對于復查整改不合格的單位沒有根據(jù)法律規(guī)定進行立案處罰，造成了責令整改效能不能得到應有的發(fā)揮。

1.3執(zhí)法標準不統(tǒng)一

不同地區(qū)或者同一地區(qū)不同執(zhí)法辦案人員對消防的法律法規(guī)理解不一致，對違法行為的定性、證據(jù)充足的認定，處罰的幅度上不統(tǒng)一，尤其在行政處罰自由權的使用方面，缺乏統(tǒng)一的自由裁量基準，減輕和從輕處罰隨意，基本上是案件承辦人員根據(jù)違法企業(yè)的經營規(guī)模和經濟狀況提出行政處罰建議為主。這就存在同一性質的違法行為，在處罰的幅度上差別較大，影響了行政處罰的公正性，給執(zhí)法辦案過程帶來了權力尋租空間，也帶來了廉政風險。

1.4“服”和“管”之間存在執(zhí)法困惑

修改后的《消防法》對于違法企業(yè)的行政處罰幅度大幅度提升，對于經濟欠發(fā)達地區(qū)和經營狀況不佳的企業(yè)來說，違法成本較重，有可能一次處罰就能導致企業(yè)停業(yè)，但是企業(yè)的消防硬件設施改造投入的人力物力財力也較多，執(zhí)法人員在服務指導消防安全設施薄弱的企業(yè)做好消防安全工作的時候會遇到企業(yè)沒有能力按照要求整改的情況，如果嚴格按照法律要求來立案處罰，企業(yè)將無法繳納高昂的罰款，或者給企業(yè)的經營帶來巨大打擊，激化社會矛盾。同時消防安全體制改革后，消防安全管理部門和住建管理部門都是受地方管理，地方政府出于保護地方企業(yè)，維護社會穩(wěn)定考慮，對于企業(yè)的輕微的消防安全違法行為采取寬容的態(tài)度，執(zhí)法過程中出現(xiàn)為企業(yè)說情的情況較多，如果此時無視說情，嚴格執(zhí)法的話，可能被視為不近人情，沒有大局意識。所以執(zhí)法人員在服務企業(yè)發(fā)展、保民生、促經濟建設和嚴格執(zhí)法、消除安全隱患、保障群眾生命財產安全方面之間難以把握平衡，存在執(zhí)法困惑。

2 改進消防安全監(jiān)管的舉措

2.1建立并嚴格執(zhí)行消防風險等級評定制度

針對消防安全監(jiān)管力量不足的情況，要依托互聯(lián)網技術，監(jiān)管部門和行政審批部門實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)共享，建立企業(yè)檔案，并根據(jù)企業(yè)所處的行業(yè)、規(guī)模、地理位置和消防設施水平等評定風險等級，科學分配監(jiān)管資源，引導監(jiān)管資源向風險等級系數(shù)高的企業(yè)傾斜。消防監(jiān)督管理部門要以風險分析為基礎，結合企業(yè)的生產經營類別、經營業(yè)態(tài)及規(guī)模、消防安全管理水平和監(jiān)督管理記錄情況，按照風險評價指標，劃分消防安全風險等級，并結合當?shù)乇O(jiān)管資源和監(jiān)管能力，對企業(yè)實施不同程度的監(jiān)督管理。消防安全風險分級管理工作應當遵循風險分析、量化評價、動態(tài)管理、客觀公正的原則。風險等級評分表的評分指標要做到數(shù)據(jù)化，通過數(shù)據(jù)化體現(xiàn)出差異，選擇指標時也要考慮是否便于數(shù)學計算和分析，能否進行定量處理，同時要有可比性，通過對比找出不同對象的共同點，按照共同點設計評分指標，對于具體的情況，還應該采取調整權重的方法，綜合評價。此外還要遵循系統(tǒng)性原則，注重各個評分指標之間邏輯關系，它們要從不同的角度反應消防管理工作的主要特征和狀態(tài)，各指標之間是相互獨立但是又彼此存在聯(lián)系，從上到下，從宏觀到微觀，不斷深入，形成一個完整的考評體系。

2.2堅持“雙隨機，一公開”檢查制度

以往的監(jiān)督檢查模式為分片包干、定點聯(lián)系，而“雙隨機”的檢查人員和被檢查單位都是在消防監(jiān)管系統(tǒng)上自動組合，隨機抽取產生，在檢查過程中，執(zhí)法人員將利用“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管系統(tǒng)開展檢查，針對發(fā)現(xiàn)的問題可實現(xiàn)當場錄入、拍照取證、信息上傳、電子簽字等執(zhí)法流程。“雙隨機，一公開”作為一種全新的消防監(jiān)管方式，在規(guī)范執(zhí)法行為，促進公正執(zhí)法、廉潔執(zhí)法，提高監(jiān)管效能，減少執(zhí)法因素有極大的積極意義，所以要抓緊建立完善“一單、兩庫、一細則”，即建立公布隨機抽查事項清單、建立檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫、制定隨機抽查工作細則，將雙隨機檢查機制常態(tài)化，在做好“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作的同時，對通過投訴舉報、轉辦交辦、數(shù)據(jù)監(jiān)測等發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)個案線索，要立即實施檢查、處置;需要立案查處的，要按照行政處罰程序規(guī)定進行調查處理。要堅持問題導向，對通過上述渠道發(fā)現(xiàn)的普遍性問題和消防存在的突出風險，要通過雙隨機抽查等方式，對所涉抽查事項開展有針對性的專項檢查，并根據(jù)實際情況確定抽查比例，確保不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風險。此外還要在官網、微信公眾號開設“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管信息系統(tǒng)入口，方便群眾和企業(yè)查閱抽查事項、抽查計劃、查處結果等信息。社會單位登錄系統(tǒng)后還可以預約抽查時間、修改單位基本信息、對執(zhí)法情況進行評價。

2.3全面推行智能化執(zhí)法

充分發(fā)揮云計算、大數(shù)據(jù)、數(shù)字化和互聯(lián)網技術，優(yōu)化工作流程，以執(zhí)法系統(tǒng)互聯(lián)互通為基礎，以執(zhí)法數(shù)據(jù)共享和目標，將企業(yè)主體系統(tǒng)、行政審批系統(tǒng)和監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)融合，建立執(zhí)法終端APP，執(zhí)法人員通過智能執(zhí)法系統(tǒng)，GPS定位快速顯示出周邊的需要檢查的企業(yè)單位，在系統(tǒng)上還可以直觀查找到該企業(yè)的負責人、聯(lián)系方式、許可信息和歷史檢查、處罰記錄，做到檢查有的放矢，在檢查過程中根據(jù)系統(tǒng)中的檢查模板，進行逐條地檢查，檢查模板里還將自動對具體不符合的項目提供監(jiān)督建議和處罰依據(jù)，生成檢查意見表和《責令改正通知書》，最后檢查人員通過便攜式打印機，將檢查結果打印出來給負責人簽字。相對于傳統(tǒng)的手寫執(zhí)法記錄，智能執(zhí)法能通過模板執(zhí)行全方位、無漏洞的監(jiān)管，同時系統(tǒng)自動生成的監(jiān)督建議和法律依據(jù)，減少了人為搜尋適用法律條款的時間和引用法律條款不當?shù)那樾?。此外領導和上級業(yè)務部門也能通過執(zhí)法系統(tǒng)對執(zhí)法人員的執(zhí)法情況進行監(jiān)督，通過執(zhí)法統(tǒng)計數(shù)據(jù)了解到監(jiān)管覆蓋面和工作完成情況。執(zhí)法記錄也基本實現(xiàn)了網上痕跡化長期保存管理和整個執(zhí)法過程的透明化。

2.4設置消防行政處罰自由裁量基準

目前消防的行政處罰自由裁量規(guī)定只對從重處罰、從輕處罰、減輕處罰和免于處罰的情形做出了籠統(tǒng)的規(guī)定，各地區(qū)和案件承辦人在運用上不盡相同，造成了爭議較多，行政處罰自由裁量基準是在行政處罰自由裁量規(guī)定基礎上的進一步細化，對于構建公正、公平的執(zhí)法環(huán)境，提升行政處罰的嚴謹性，降低執(zhí)法廉政風險有極大意義，行政處罰自由裁量基準應當明確規(guī)定從重、從輕、減輕的具體情形，對于不在規(guī)定情形內的行為應當嚴格進行居中處罰，并且要規(guī)定從重、從輕、減輕處罰的罰款幅度和法定罰款上下限的關系，還需要確定《消防法》和相關法律法規(guī)各條款的處罰幅度，比如針對《消防法》第五十八條第一款規(guī)定的三萬元以上和三十萬元以下罰款的幅度，行政處罰自由裁量基準應當明確從重、從輕和減輕情形的相應幅度，以便執(zhí)法人員嚴格依法處罰。

順應放管服要求，消防監(jiān)督執(zhí)法一定要解放思想，實事求是，立足于現(xiàn)狀，找到制約消防監(jiān)督執(zhí)法的因素，堅持實行“雙隨機、一公開”制度，規(guī)范執(zhí)法行為、加強制度保障、運用先進科學技術豐富執(zhí)法方式，以提升監(jiān)管水平，切實保障人民群眾的生命財產安全。

作者簡介：

廖毅，研究生學歷， 工程師，研究方向：行政監(jiān)督執(zhí)法。