馬燁

摘 要：社會治理是一個體系工程，也是一個系統(tǒng)工程，需要全社會各個階層的共同參與。本文首先介紹了北歐國家非政府組織發(fā)展的概況，通過探討北歐國家非政府組織參與社會治理各個領(lǐng)域的主要立法保障、資助支持、制度參與式等，總結(jié)了在支持體系上形成的“北歐模式”，在此基礎(chǔ)上提出了提升非政府組織自治意識、兼顧制度性與非制度性建設(shè)、加大政府購買服務(wù)力度等建議，以期加深我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化的思考與實踐。

關(guān)鍵詞：社會治理;非政府組織;北歐國家

黨的十九屆四中全會中強調(diào)，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。社會治理的良好有序發(fā)展依賴于國家、非政府組織以及公民個體之間的良性互動。非政府組織作為社會治理的三大主體之一，實際上是通過發(fā)展內(nèi)部動員與能力建設(shè)、外部溝通與社會對話兩條主線，以和平協(xié)商為主的非暴力對抗的非政治化方式尋求問題的解決辦法，以達到社會參與的目的。研究北歐國家非政府組織的發(fā)展的最新實踐與有益經(jīng)驗，是研究非政府組織國際視角的拓展與提升，也是有效提高我國社會治理水平的重要途徑。

一、北歐國家非政府組織發(fā)展的概況

據(jù)國際社團聯(lián)合會1960年到1988年統(tǒng)計，瑞典非政府組織達到132個[1]，如今瑞典全國人數(shù)600萬，人均能參加6個不同的非政府組織[2]。目前，北歐國家的非政府組織的數(shù)量逐年增多，且呈現(xiàn)全球化發(fā)展的強勁趨勢。

在北歐國家中，非政府組織的概念基本上主要是兩種——基金會和非營利成員組織。其中基金會又分為非商業(yè)基金會和商業(yè)基金會，前者是目前最常見的。具有慈善目的的非營利基金會在創(chuàng)建時已經(jīng)收到了資金、股票或類似資產(chǎn)，利潤或股息將用于相關(guān)的慈善受益人之間的分配。而非營利成員組織的成立時間比基金會晚得多。由于非政府組織開展向窮人或病人提供經(jīng)濟援助、支持疾病研究、促進教育和科學(xué)研究、照顧孩子或老人等活動，主動承擔(dān)國家要執(zhí)行的任務(wù)，因而也能享受國家給予不同類型的免稅待遇。

二、北歐國家非政府組織發(fā)展的主要經(jīng)驗做法

1.北歐各國為非政府組織參與制定了立法保障。非政府組織參與立法主要通過收集、編輯和發(fā)布立場文件，決議，政策簡報、倡導(dǎo)信件及年度報告等方式普及民眾相關(guān)科學(xué)、政策和法律知識，同時通過積極參與政府間的國際談判，提交正式的或非正式的書面報告，或是在會議中進行口頭陳述等方式影響國家和政府代表的決策，達到其倡議和游說目的。北歐國家對非政府組織資金、財務(wù)等方面設(shè)置了立法保障。丹麥《非商業(yè)基金會法》規(guī)定，基金會必須提交根據(jù)公認財會原則編制的年度賬目。瑞典規(guī)定，成立非政府組織必須具備民主制度框架，出于自愿性且運作獨立，政府不得干預(yù)。同時非營利組織有義務(wù)進行會計記賬，基金會應(yīng)當(dāng)在每個財年結(jié)束時制作財務(wù)年報并公布[3]。

2.北歐各國為非政府組織參與提供了資金支持。在大部分的政策領(lǐng)域，北歐各國國家層面都有相關(guān)非政府組織的特定預(yù)算安排，來維持非政府組織特定項目的順利運行。通過“造血”與“輸血”，維護資金的資助渠道。自1950年以來，發(fā)展非政府組織部門的規(guī)模在組織數(shù)目及其總收入方面都有了大幅度的增加。這種模式是由公共和私人資金流動的增加所驅(qū)動的。瑞典國際發(fā)展合作署（SIDA）作為瑞典對外援助的關(guān)鍵機構(gòu)，對與非政府組織合作十分重視。1998年SIDA支持非政府組織的金額為1.3億，約占當(dāng)年援助資金的13.7%，有約300個非政府組織因與發(fā)展中國家的合作項目而受到資助[4]。挪威在發(fā)展公私合作關(guān)系方面，也積極發(fā)揮公民社會中不同行為體的作用，通過建立良好的分工，更強有力地關(guān)注挪威具有特定優(yōu)勢與專業(yè)知識的領(lǐng)域。2014年挪威多邊援助及非政府組織占援助總額的一半，大約為160億克朗，相比于2013年增加了15億克朗。政府給予資金支持的超過30%的雙邊發(fā)展援助是直接通過非政府組織渠道實施的，主要參與的非政府組織有挪威教會援助、挪威難民理事會、挪威人民援助、挪威紅十字會和挪威拯救兒童會。

3.北歐各國為非政府組織參與進行了制度安排。2001年，歐盟出臺《歐洲治理白皮書》明確將非政府組織放在行政改革和治理語境下探討，強調(diào)了非政府組織作為合作伙伴和參與者在推進社會治理效率中的特殊地位。挪威合作署與大型非政府組織間開展了長期的框架性合作，挪威合作署監(jiān)督非政府組織的援助安排，評估非政府組織的援助能力而不是管理單獨的計劃。長期性的框架性合作使受援國有了更大的主事權(quán)和靈活性，也讓援助系統(tǒng) 更有效率[5]。在政策協(xié)調(diào)方面，挪威成立了獨立的政策協(xié)調(diào)委員會（PCC），監(jiān)督、分析和報告挪威對外援助政策的協(xié)調(diào)情況。PCC的主席由重要的非政府組織挪威教堂援助的人員擔(dān)任;挪威統(tǒng)計局的人員擔(dān)任秘書長，深化非政府組織的重要地位。

三、“北歐經(jīng)驗”對中國非政府組織發(fā)展的啟示

北歐模式將政府的作用力與非政府組織、公民的作用力擰成一股合力，在考慮多方利益需求的情況下，極大平衡了政治生態(tài)與社會生態(tài)，讓社會治理的決策更加透明且科學(xué)，值得我們結(jié)合中國國情進行更加深入的研究、思考和借鑒。

1.轉(zhuǎn)變治理理念，提升非政府組織自治意識。非政府組織是廣大人民群眾自治的重要形式，但非政府組織的民主治理也不是與生俱來的，需要具有規(guī)則意識和民主精神的參與。在社會治理中，北歐國家一直把社會民主作為核心問題。我國目前的社會治理模式下，缺乏相關(guān)的法律保障與法律基礎(chǔ)，非政府組織權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)計、程序、運行機制都還沒有真正建立，甚至在不少非政府組織章程中民主化都還沒有完全體現(xiàn)。需要加強一些領(lǐng)域的重點工作如登記管理體制改革，政社分離、政府購買非政府組織服務(wù)等，提升社會的法治意保障，提高非政府組織的民主意識。

2.創(chuàng)新治理方式，兼顧制度性與非制度性建設(shè)。北歐的經(jīng)驗證明，非制度化與制度化形式的非政府組織是可以有效地融合起來的。對照北歐經(jīng)驗，目前我國在發(fā)展社會公共服務(wù)方面已形成了一些規(guī)范和標準（例如《社會團體登記管理條例》等，但是與非政府組織管理相關(guān)的規(guī)范仍十分缺乏。在對非政府組織監(jiān)管上可以參照“輕登記，重監(jiān)管”的管理方法，同時減少對非政府組織注冊資金的限制，讓更多分散資金流入社會公益領(lǐng)域。讓制度性非政府組織可以成為社會公共服務(wù)的資源中心和后援機構(gòu)，能提供培訓(xùn)、指導(dǎo)、信息、咨詢和支持，并規(guī)范社會公共服務(wù)的質(zhì)量;而非制度性的非政府組織則可以更加靈活地處理人力資源、服務(wù)減壓、志愿補給等方面的問題，為公民提供全面優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

3.完善公共服務(wù)，加大政府購買服務(wù)力度。由于北歐國家公共服務(wù)體系具有“公平主導(dǎo)性”的特點，因此其非政府組織受到政府的財政支持與社會資金支持外，也帶有福利慈善性質(zhì)。近年來，我國相繼出臺了《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》等政策，但由于缺乏穩(wěn)定協(xié)調(diào)的外部環(huán)境以及內(nèi)部建設(shè)的不完善，仍存在著獨立性不足、組織資源匱乏、服務(wù)功能重合等問題，使得非政府組織在公共服務(wù)的供給方面仍面臨困境。因此，首先要列好購買名錄清單，明確購買的需求，做好資金預(yù)算，培植非政府組織的獨立運營能力。其次對于慈善目的較明確的非政府組織，按照等級劃分，給予減免稅收的優(yōu)惠，優(yōu)化供給服務(wù)，拓寬資金來源渠道，盡可能調(diào)動非政府組織的活力與積極性。同時要積極應(yīng)對政府失位與市場失靈的缺陷，建立非政府組織內(nèi)部管理機制，厘清權(quán)力清單，推進民主決策和監(jiān)督體制的建立，真正實現(xiàn)社會多元共治的治理局面。

參考文獻：

[1]Union of International Associations，http//uia.org/s/or/en/1100067889

[2]托瑞·帕爾森、李薇.瑞典的學(xué)習(xí)圈與非政府組織[J].上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2007（06）：84-85

[3]趙光.國外對非政府組織如何立法[J].中國人大，2016（09）：42-43

[4]瑞典國際發(fā)展合作署（SIDA）[J].人口與計劃生育，1998（06）：72

[5]黃梅波、陳岳.挪威對外援助政策及管理機制[J].國際經(jīng)濟合作，2011（06）：34-38