陳 政 張亨溢

（1.湖南工學(xué)院 計(jì)算機(jī)與信息科學(xué)學(xué)院，湖南 衡陽(yáng) 421002；2.西南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，重慶 400715）

隨著沿海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、東部一些產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，再加上農(nóng)民工本身素質(zhì)低下和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的失衡，一些城鎮(zhèn)人口出現(xiàn)失業(yè)的狀況對(duì)農(nóng)民工就業(yè)造成影響，這種外在嚴(yán)峻環(huán)境的存在以及自身內(nèi)在的一些因素迫使不少農(nóng)民工回流到原輸出地，回流之后如何第二次轉(zhuǎn)移是一個(gè)問(wèn)題，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和鄉(xiāng)村振興建設(shè)加快等因素又為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)力的轉(zhuǎn)移提供了一個(gè)吸收地。湖南是全國(guó)第三大勞務(wù)輸出地，衡陽(yáng)又是湖南省三大勞務(wù)輸出地之一。作為典型的農(nóng)業(yè)大市和勞務(wù)輸出大市，近年來(lái)衡陽(yáng)市返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工達(dá)到18.6 萬(wàn)人，已經(jīng)成為湖南省返鄉(xiāng)農(nóng)民工最多的城市，其已創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體近5 萬(wàn)個(gè)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)增收起到了積極的促進(jìn)作用。為促進(jìn)創(chuàng)業(yè)資源的回流，推動(dòng)家鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，衡陽(yáng)市采取金融服務(wù)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、信息服務(wù)、土地供應(yīng)、財(cái)政補(bǔ)貼等多維度的政策措施，提升農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的熱情。然而，政策是否科學(xué)，執(zhí)行是否到位，落實(shí)情況是否符合預(yù)期，這些都是值得深入跟進(jìn)和分析的內(nèi)容。全面判斷農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行質(zhì)量，基于不同的影響因素，針對(duì)性提出解決建議，這些都有重要的現(xiàn)實(shí)意義[1]。

1 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)方法及指標(biāo)選擇

1.1 研究方法

阿爾蒙德在結(jié)構(gòu)功能理論中表明：政治系統(tǒng)可劃分成三大功能，即過(guò)程功能、政策功能、系統(tǒng)功能。其中，過(guò)程功能可劃分為政策制定、執(zhí)行、利益需求三個(gè)方面；政策功能主要是指政策效果，不管最終政策結(jié)果和質(zhì)量，都會(huì)在政策系統(tǒng)中有所體現(xiàn)，并對(duì)后續(xù)政策的執(zhí)行產(chǎn)生直接影響[2]。不難看出，農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策過(guò)程的進(jìn)行和發(fā)展決定功能的實(shí)現(xiàn)與否，而功能是否有效發(fā)揮又進(jìn)一步影響政策績(jī)效。若過(guò)分關(guān)注政策過(guò)程的某個(gè)環(huán)節(jié)，將影響政策績(jī)效評(píng)估的整體性，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果出現(xiàn)差異。本次研究基于層次分析法（AHP 分析法）對(duì)衡陽(yáng)市農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。層次分析法是一種用定量法處理難以進(jìn)行決策的方法，該方法在政策績(jī)效評(píng)價(jià)方面有著顯著的優(yōu)勢(shì)，它不僅能對(duì)政策過(guò)程進(jìn)行全面評(píng)估，保證政策過(guò)程對(duì)不同環(huán)節(jié)進(jìn)行有效把控，并且有利于提升政策的公共價(jià)值、效率性等?？陀^分析政策、執(zhí)行程序的公開性、公平性等，提升政策公眾滿意度，保證執(zhí)行效率和執(zhí)行效果。為保證農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策的有效性，滿足整體目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的需求，可以進(jìn)行因素拆分，并結(jié)合因素間的關(guān)聯(lián)性、影響程度、相互關(guān)系進(jìn)行組合，建立多元化、多層次、多維度的分析模型，最終把系統(tǒng)分析歸結(jié)為低層相對(duì)于高層的相對(duì)重要性權(quán)值的確定或優(yōu)劣次序的排序問(wèn)題[3]。

1.2 影響農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效因子指標(biāo)選擇

政策系統(tǒng)可以分成三個(gè)部分，即政策主體、政策客體、政策環(huán)境，三個(gè)不同因素相互組合，相互作用，共同維護(hù)政策系統(tǒng)的穩(wěn)定性。政策系統(tǒng)可以分成若干個(gè)系統(tǒng)，包括咨詢子系統(tǒng)、決斷子系統(tǒng)、信息子系統(tǒng)、監(jiān)督子系統(tǒng)等。通過(guò)政策系統(tǒng)組成不難看出，政策系統(tǒng)是利用制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督控制四個(gè)維度進(jìn)行管理[4]?；诖?，高質(zhì)量創(chuàng)業(yè)政策，一方面需要保障政策內(nèi)容的有效性，另一方面要推動(dòng)政策的有效執(zhí)行。就目前衡陽(yáng)市所制定的系列扶持政策而言，盡管對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生一定的積極作用，但是在政策落地方面依然存在未知數(shù)，具體執(zhí)行效果也相對(duì)不穩(wěn)定，這些都是需要在后續(xù)的監(jiān)督評(píng)估工作中進(jìn)行客觀分析。所以，本文在設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)時(shí)，重點(diǎn)面向四個(gè)方面（政策內(nèi)容、政策落實(shí)、政策成效、政策影響程度）和七個(gè)問(wèn)題進(jìn)行考慮，客觀分析農(nóng)民工針對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的實(shí)際評(píng)價(jià)狀況[5]。并將這些指標(biāo)按其相關(guān)性分別圍繞一個(gè)核心構(gòu)建判斷矩陣，明確各指標(biāo)所占總體指標(biāo)的權(quán)重，從而消除各種影響績(jī)效評(píng)估的因素，進(jìn)而全面提升評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性、有效性和可靠性。

按照AHP 分析法實(shí)施原理，為表達(dá)各因素的重要程度，一般會(huì)用1-9 的阿拉伯?dāng)?shù)字來(lái)表示，也有倒數(shù)形式存在的情形：倘若A 指標(biāo)相對(duì)于B指標(biāo)的重要程度為x，反過(guò)來(lái)則為1/x。所以，兩指標(biāo)之間的重要程度之比構(gòu)成了就業(yè)創(chuàng)業(yè)質(zhì)量層次的基本框架，也由此確定各項(xiàng)指標(biāo)體系最終的權(quán)數(shù)[6]。

2 農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效的評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

依據(jù)政府績(jī)效評(píng)價(jià)原則，再根據(jù)衡陽(yáng)市的實(shí)際情況，科學(xué)的構(gòu)建政策實(shí)施成效、政策落實(shí)力度、政策反映回饋這三個(gè)準(zhǔn)則層來(lái)反映衡陽(yáng)市政府扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的績(jī)效。具體評(píng)價(jià)體系如表1 所示。

衡陽(yáng)市政府根據(jù)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的訴求與在創(chuàng)業(yè)過(guò)程中難以突破的情形出臺(tái)了有針對(duì)性的政策方針，以此大力扶持農(nóng)民工。政府所制訂的績(jī)效評(píng)估機(jī)制與農(nóng)民工的實(shí)際利益息息相關(guān)。本文依據(jù)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)與分析。為了確保能夠?qū)ο嚓P(guān)績(jī)效進(jìn)行全面分析與評(píng)價(jià)，通常需要構(gòu)建相關(guān)的一系列的評(píng)價(jià)指標(biāo)。就目標(biāo)層而言，其主要通過(guò)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的具體數(shù)值來(lái)反映，準(zhǔn)則層由政策制定、政策執(zhí)行、政策結(jié)果輸出、政策監(jiān)控與考核這四個(gè)要素反映，指標(biāo)層是與準(zhǔn)則層相匹配的具體的指標(biāo)，一共17 個(gè)指標(biāo)構(gòu)成衡陽(yáng)市政府扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，為利用該體系對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效模型構(gòu)建進(jìn)行量化分析提供數(shù)據(jù)及實(shí)踐依據(jù)。

3 衡陽(yáng)市農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)證分析

3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

在該文研究過(guò)程中，關(guān)于衡陽(yáng)市扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)返鄉(xiāng)的各種績(jī)效評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)基本都是通過(guò)文獻(xiàn)梳理、衡陽(yáng)市統(tǒng)計(jì)年鑒、問(wèn)卷調(diào)查等渠道獲取的，其中在定量分析方面主要是以相關(guān)文獻(xiàn)資料、衡陽(yáng)市統(tǒng)計(jì)年鑒等數(shù)據(jù)和信息為主，另外還包括政府發(fā)布的各類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和文件。而定性數(shù)據(jù)基本都是通過(guò)對(duì)其進(jìn)行的實(shí)際調(diào)研而獲得的數(shù)據(jù)，在這種背景下為了確保最終研究結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，調(diào)研團(tuán)隊(duì)結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平和發(fā)展現(xiàn)狀隨機(jī)選取了12 個(gè)縣級(jí)市進(jìn)行調(diào)研，且這些地區(qū)的代表性較高，另外再在其中10 個(gè)地方中隨機(jī)選擇具有代表性的農(nóng)民工樣本展開調(diào)研。該次問(wèn)卷共800 份，其中有效問(wèn)卷731 份，占整體的91.38%。

表1 衡陽(yáng)市政府扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系

3.2 指標(biāo)量化與標(biāo)準(zhǔn)化處理

衡陽(yáng)績(jī)效評(píng)價(jià)是公眾特別是農(nóng)民工對(duì)衡陽(yáng)市政府出臺(tái)扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策方面不同要素價(jià)值的評(píng)價(jià)。由于居民在個(gè)人興趣、文化層次等方面的區(qū)別，所以為了保證評(píng)估結(jié)果的客觀性和科學(xué)性，需要對(duì)部分調(diào)查樣品進(jìn)行抽樣調(diào)查。設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)的指標(biāo)問(wèn)卷表，基于衡陽(yáng)市當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工樣本進(jìn)行抽樣調(diào)查，農(nóng)民工可根據(jù)自身對(duì)當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)扶持政策的意見(jiàn)和看法，在不同指標(biāo)和維度進(jìn)行評(píng)分，隨后課題組以回收的有效問(wèn)卷為準(zhǔn)，分析不同指標(biāo)的平均得分。

Di是第x 個(gè)有效問(wèn)卷對(duì)象基于第i個(gè)指標(biāo)的平均值；Dij是第j 個(gè)公眾基于第i個(gè)指標(biāo)的評(píng)估值。單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表2。

表2 單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

為提升對(duì)比分析效率，可基于主要因素、次要因素、主要因子、次要因子的性質(zhì)和表現(xiàn)模式，綜合利用專家評(píng)分的手段，量化分析和處理不同指標(biāo)。

3.3 指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)

確定指標(biāo)權(quán)重可使用AHP 法，這是一種基于專家經(jīng)驗(yàn)和判斷而進(jìn)行決定的分析方法，所以也可以將AHP 方法稱為專家問(wèn)卷法或者層次分析法。通過(guò)使用AHP 法研究衡陽(yáng)市農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效現(xiàn)狀，并進(jìn)行多個(gè)層次的分析和研究，讓專家針對(duì)不同的指標(biāo)進(jìn)行相互比較和分析，隨后逐層進(jìn)行分析和判斷。合理使用特征向量的方法，評(píng)估下層指標(biāo)與上層指標(biāo)的作用關(guān)系，以此判斷不同基層指標(biāo)在總體指標(biāo)的重要程度，并進(jìn)行排序處理。通過(guò)這樣的分析手段和方法，在確定不同指標(biāo)權(quán)重值時(shí)相對(duì)客觀科學(xué)，并且保持較高的可信度[8]。

假設(shè)評(píng)估目標(biāo)是A，評(píng)價(jià)指標(biāo)集F={f1,f2 ...fn}，即可總結(jié)下面的公式：

fij是表示因素的相對(duì)重要性數(shù)值i＝1，2…，n；j＝1，2，…，n），fij的取值，見(jiàn)表3。

本文以衡陽(yáng)市扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)返鄉(xiāng)政策績(jī)效綜合評(píng)價(jià)為主要目標(biāo)，從整體目標(biāo)的角度分析，為提升最終評(píng)估價(jià)值的準(zhǔn)確度，引入影響衡陽(yáng)創(chuàng)業(yè)返鄉(xiāng)政策績(jī)效四大要素（F1 表示政策制定力；F2 表示政策執(zhí)行力；F3 表示政策結(jié)果輸出力；F4表示政策監(jiān)控與考核力）為新的量化指標(biāo)。四大要素間相對(duì)重要性專家評(píng)判矩陣表如表4 所示。

表3 A-F 判斷矩陣及其含義

表4 四大要素間相對(duì)重要性專家評(píng)判矩陣表

計(jì)算矩陣中各行元素的乘積

H1=1/12 H2=8 H3=8 H4=1/48

計(jì)算Hi的n 次方根（n=4）

G1=H11/4=1/121/4=0.5373

G2=G3=H21/4=H31/4=81/4=1.682

G4=H41/4=1/481/4=0.3798

對(duì)Gi進(jìn)行歸一化處理，即為所計(jì)算的權(quán)重Wi：

W1=0.5373/（0.5373+1.682+1.682+0.3798）=0.1508

W2=W3=1.682/（0.5373+1.682+1.682+0.3798）=0.3806

W4=0.3798/（0.5373+1.682+1.682+0.3798）=0.0885

基于上文的計(jì)算，評(píng)估矩陣特征向量W=[0.1508，0.3806，0.3806，0.0885]T，可計(jì)算F1-F4權(quán)重值分別是0.1508，0.3806，0.3806，0.0885。

計(jì)算判斷矩陣的最大特征根λmax

CR=CI/RI=-0.1033/0.89=-0.1161＜0.10，由 此可見(jiàn)，判斷矩陣滿意程度一致性較高。

基于上述所提方法，可分析不同因子權(quán)重值，具體如表5 所示。

表5 衡陽(yáng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

3.4 定性數(shù)據(jù)的處理

基于我國(guó)以及其他國(guó)家政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系，利用問(wèn)卷調(diào)研的方式對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行定性分析。在這個(gè)過(guò)程中，為了確保結(jié)果的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，會(huì)通過(guò)隸屬度賦值方法來(lái)展開相關(guān)工作。其中1-5分別代表不同的級(jí)別，而不同級(jí)別之間所反映的內(nèi)容有所差距。鑒于在賦值判斷中是基于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，所以可以將其直接進(jìn)行計(jì)算，即

通過(guò)計(jì)算之后按照相應(yīng)的結(jié)果對(duì)其指標(biāo)的層次予以明確。

在確定了各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重之后，利用逆序數(shù)法對(duì)其展開整體的布置和處理，在計(jì)算不同層次不同指標(biāo)時(shí)可以利用線性加權(quán)法（linear weighted sum method）進(jìn)行計(jì)算。

其中，fnp為第n 層第q 個(gè)質(zhì)保的評(píng)估分值；a(n+1)qi為第n+1 層第 i 個(gè)指標(biāo)對(duì)應(yīng)第n 層第q 個(gè)指標(biāo)的權(quán)重；f(n+1)i為第n+1 第i 個(gè)指標(biāo)的評(píng)估分值；m 為第n+1 層的指標(biāo)總數(shù)。

本文根據(jù)定性數(shù)據(jù)加權(quán)平均的方法求得C 層指標(biāo)值，再求B 層指標(biāo)值，然后所得出的結(jié)果就是政府總體績(jī)效的相關(guān)數(shù)據(jù)。C 層指標(biāo)值：即C層次的指標(biāo)分值乘以所對(duì)應(yīng)的指標(biāo)權(quán)重；B 層指標(biāo)值：即C 層指標(biāo)分值乘以B 層對(duì)應(yīng)的權(quán)重；A層指標(biāo)值：即B 層指標(biāo)乘以相對(duì)的權(quán)重，最終可以計(jì)算出企業(yè)整體績(jī)效的數(shù)據(jù)。經(jīng)過(guò)對(duì)各種指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)予以處理之后，可以明確該市農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效考核的最終結(jié)果，詳情見(jiàn)表6。

3.5 政府扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

構(gòu)建科學(xué)合理的關(guān)于衡陽(yáng)市扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系后，在各項(xiàng)信息處理時(shí)利用加權(quán)平均法對(duì)各種數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，然后轉(zhuǎn)換為百分比的數(shù)值，以此來(lái)體現(xiàn)其計(jì)算的意義和價(jià)值。在此計(jì)算結(jié)果的基礎(chǔ)上乘以相對(duì)應(yīng)指標(biāo)的權(quán)重，將其數(shù)據(jù)融入到相應(yīng)的評(píng)價(jià)模型中，以獲取相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。詳情見(jiàn)表6。

4 對(duì)衡陽(yáng)市政府扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的分析

通過(guò)計(jì)算之后得出衡陽(yáng)市政府扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)的總值為60.23，然后按照對(duì)應(yīng)的級(jí)別賦值D=｛100，80，60，40，20｝，得分介于60-80 之間且接近于60 分，對(duì)照評(píng)判等級(jí)論域V=｛V1，V2，…，Vn｝=｛優(yōu)，良，中，低，差｝，政策總體績(jī)效評(píng)價(jià)為“中”。

4.1 政策制定成效的評(píng)價(jià)結(jié)果分析

政策制定成效的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果總分為63.23，整體評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”。衡陽(yáng)市政府制定的扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策盡管取得了一定的進(jìn)步，但是整體來(lái)說(shuō)需要完善的空間仍然很大。

4.1.1 關(guān)于目標(biāo)明確性方面的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

最終得分時(shí)56.55，接近于60 分，即介于“中”和“低”之間。這一結(jié)果體現(xiàn)出相關(guān)政策的目標(biāo)明確性不太清晰，后期還存在較大完善的空間，還沒(méi)有得到大部分農(nóng)民工的認(rèn)可。

4.1.2 關(guān)于可行性方面的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

其得分62.69，其評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”。這一結(jié)果的最終原因就是由于創(chuàng)業(yè)周期長(zhǎng)短的不同，使得各項(xiàng)扶持政策的效能還沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，導(dǎo)致最終的效果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期。

4.1.3 關(guān)于合理性方面的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

其得分68.60，其評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”。雖然是在政策的探索發(fā)展初期階段，但可見(jiàn)衡陽(yáng)市政府在這一政策的實(shí)施過(guò)程中取得了一定的效果，特別是近年來(lái)創(chuàng)業(yè)過(guò)程中農(nóng)民所遇到的困難由于工商登記手續(xù)簡(jiǎn)化而大幅度減少，該考核項(xiàng)目所獲得的成績(jī)是比較令人滿意的。

表6 衡陽(yáng)市政府扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)計(jì)算表

4.1.4 關(guān)于參與性方面的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

最終獲得73.33 分，分值在60 分至80 分的范圍內(nèi)，超過(guò)70 分，評(píng)價(jià)結(jié)果為中等偏上。

4.1.5 關(guān)于系統(tǒng)性方面的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

得分77.78 分，分值在60 分至80 分的范圍內(nèi)，與80 分極為接近，所以最終獲得“上”這一評(píng)價(jià)結(jié)果。

4.2 政策執(zhí)行成效的評(píng)價(jià)結(jié)果分析

政策執(zhí)行成效的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果總分為60.16，整體評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”。衡陽(yáng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行環(huán)節(jié)沒(méi)有全面落實(shí)，政府部門的核心職能是政策執(zhí)行，若缺乏科學(xué)合理的政策執(zhí)行，不管政策本身合理性如何，都無(wú)法得到執(zhí)行和落地。

4.2.1 關(guān)于宣傳力方面的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

最終得分時(shí)63.44，評(píng)價(jià)結(jié)果“中”。政策本身只有對(duì)保證政策扶持對(duì)象的全面客觀了解，才能讓更多人接受政策，并理解政策的初衷，切實(shí)解決政策執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)的各項(xiàng)問(wèn)題?；诖?，政策宣傳屬于政策執(zhí)行的部分內(nèi)容，也是保證政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。目前狀況而言，衡陽(yáng)市人社局定期組織開展系列宣傳活動(dòng)，但是并未全面覆蓋各大媒體，政策文件更多在政府體系內(nèi)所流轉(zhuǎn)，廣大農(nóng)民工并不知悉政策信息。

4.2.2 關(guān)于針對(duì)性方面的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

其得分58.76，接近于60 分，即介于“中”和“低”之間。這一結(jié)果的最終原因就是在農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策中，并未充分理解農(nóng)民工群體和其他創(chuàng)業(yè)群體的區(qū)別，更多的將農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策作為普通創(chuàng)業(yè)群體扶持政策執(zhí)行。例如，在金融支持方面，直接借鑒中小企業(yè)措施進(jìn)行制定，更強(qiáng)調(diào)抵押貸款業(yè)務(wù)，并未考慮農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者和中小企業(yè)性質(zhì)差異，政府部門應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，并成為擔(dān)保主體為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體提供信用貸款的機(jī)會(huì)。

4.2.3 關(guān)于影響力方面的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

其得分50.48，接近于50分，屬于“中”偏“低”。這一結(jié)果最客觀的原因就是措施原則性較強(qiáng)，沒(méi)有對(duì)應(yīng)的解決措施，使執(zhí)行部門有較多的操作可能性，對(duì)政策落地產(chǎn)生消極影響，導(dǎo)致最終的效果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期。

4.2.4 關(guān)于執(zhí)行力方面的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

其得分62.69，即介于“中”和“低”之間。究其原因，即部分執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作人員對(duì)相關(guān)政策不太熟悉，當(dāng)創(chuàng)業(yè)者咨詢其他政策時(shí)卻無(wú)法提供幫助，導(dǎo)致最終的效果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策涉及到了方方面面，政府部門工作人員，包括創(chuàng)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)基地等一線服務(wù)平臺(tái)的工作人員應(yīng)對(duì)本部門出臺(tái)的政策相對(duì)熟悉，政府部門工作人員如果缺乏對(duì)政策的全面支持，一方面無(wú)法為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工提供全面的咨詢服務(wù)，另外一方面也無(wú)法合理引導(dǎo)農(nóng)民工申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。

4.3 政策結(jié)果輸出成效的評(píng)價(jià)結(jié)果分析

政策執(zhí)行成效的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果總分為60.13，整體評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”。總體來(lái)看，衡陽(yáng)市出臺(tái)的一系列農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策相關(guān)優(yōu)惠措施落實(shí)不到位。原因主要有以下幾個(gè)方面。

4.3.1 部門之間推諉扯皮

由于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策涉及銀行、稅務(wù)、國(guó)家土地局、工商管理局等部門，但是部門缺乏明確的責(zé)任界定和劃分，部分職權(quán)重疊。除此之外，由于政策執(zhí)行并不清晰，在執(zhí)行對(duì)應(yīng)政策時(shí)，部門間出現(xiàn)踢皮球、息事寧人的客觀情況。例如，農(nóng)民工在辦理小額擔(dān)保貸款時(shí)，需要涉及擔(dān)保部門、財(cái)政部門、人力資源部門、金融部門等，部門之間互相推諉，讓農(nóng)民工在不同部門來(lái)回跑，并且最后沒(méi)有辦法完成貸款。

4.3.2 思想層面重視度不足

因?yàn)檗r(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)規(guī)模相對(duì)偏低，缺乏科技含量，本身屬于一項(xiàng)長(zhǎng)期的工程項(xiàng)目，部分部門難免將工作重心放在“招大引強(qiáng)”。除此之外，由于區(qū)域政府缺乏有效的財(cái)政支持，在執(zhí)行政策時(shí)沒(méi)有足夠資源支撐，所以針對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的支持相對(duì)甚少。

4.3.3 服務(wù)意識(shí)有所欠缺

有些部門或者個(gè)人依然表現(xiàn)“官本位”“衙門”的思想作風(fēng)，在工作時(shí)缺乏基本服務(wù)意識(shí)。針對(duì)部分優(yōu)惠政策采取“拖字訣”，嚴(yán)重時(shí)還出現(xiàn)吃拿卡要等問(wèn)題。部分部門為了滿足個(gè)人利益，濫用職權(quán)隨意調(diào)整程序，當(dāng)創(chuàng)業(yè)者因?yàn)椴荒軡M足某個(gè)客觀條件或者標(biāo)準(zhǔn)，就直接拒絕創(chuàng)業(yè)者使用政策優(yōu)惠，使政策優(yōu)惠沒(méi)有落到實(shí)處。

4.4 政策監(jiān)控與考核的評(píng)價(jià)結(jié)果分析

政策執(zhí)行成效的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果總分為58.47，不到60 分，整體評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”偏下。就當(dāng)前衡陽(yáng)市發(fā)展現(xiàn)狀而言，在行政服務(wù)管理時(shí)，更多的是行使監(jiān)督管理職權(quán)，并且基于政策落實(shí)的具體情況，開展政府檢查管理工作。就農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的角度而言，更多的是關(guān)注引進(jìn)的問(wèn)題，并未從扶持的角度考慮，部分扶持政策停留在文件表面，沒(méi)有落實(shí)到實(shí)處，整體效果收益甚微。比如衡陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局雖然堅(jiān)持按照文件的方式制定年度小額擔(dān)保貸款計(jì)劃，但是并未涉及年度執(zhí)行率、部門完成率、部門責(zé)任機(jī)制等內(nèi)容。又比如，衡陽(yáng)市在制定注冊(cè)登記、創(chuàng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、稅收減免等政策時(shí)，旨在滿足農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)初級(jí)階段的需要，但是在政策落地和執(zhí)行時(shí)，受到產(chǎn)品效率、勞動(dòng)力緊張、技術(shù)優(yōu)化等方面的影響，并沒(méi)有在政策方面對(duì)應(yīng)體現(xiàn)。政府部門在制定創(chuàng)業(yè)政策，必須考慮延續(xù)性的問(wèn)題，一方面幫助農(nóng)民工開展有效的企業(yè)建設(shè)工作，另外一方面，幫助農(nóng)民工完善經(jīng)營(yíng)理念，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)的企業(yè)管理。

5 完善衡陽(yáng)市政府扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系的建議

5.1 制定科學(xué)合理的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)機(jī)制

一方面，政府機(jī)構(gòu)本身需要結(jié)合農(nóng)民工實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查，深入農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)基層，客觀評(píng)估農(nóng)民工整體素養(yǎng)，例如年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷程度、創(chuàng)業(yè)規(guī)模、行業(yè)分布等，通過(guò)全面評(píng)估創(chuàng)業(yè)者的項(xiàng)目、管理經(jīng)驗(yàn)、生產(chǎn)技術(shù)等多維度的情況，對(duì)當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)政策的制定形成積極意義。有效提升政策的有效性、針對(duì)性，便于政策的落地和執(zhí)行；另一方面看，通過(guò)與地方產(chǎn)業(yè)政策的相互配合，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，分別從“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”、“地域”“資源”等方面發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，并通過(guò)利用優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行多元化、全方位、科學(xué)合理的規(guī)劃和布局。除此之外，需重點(diǎn)分析部分經(jīng)濟(jì)薄弱的產(chǎn)業(yè)，特別是在基建、勞動(dòng)力素養(yǎng)、政府配套服務(wù)等多個(gè)方面，基于地方經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的維度，分析農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)行為，推動(dòng)政策的有效執(zhí)行。

5.2 強(qiáng)化關(guān)于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策宣傳工作

在制定相關(guān)政策以后，首要的就是要開展相關(guān)宣傳工作，不斷提升政策的知名度，營(yíng)造良好的政策氛圍?；谇捌谡{(diào)查結(jié)果而言，50%以上農(nóng)民工并不具備對(duì)政府創(chuàng)業(yè)政策的基礎(chǔ)了解，當(dāng)然，這跟農(nóng)民工文化程度、政策明暗度有密切關(guān)聯(lián)性，政府宣傳和推廣更是重要的原因之一。在這樣的背景下，衡陽(yáng)市需強(qiáng)化信息宣傳管理工作，并增加資金投入，通過(guò)系統(tǒng)的宣傳管理模式，有效推動(dòng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行，保證政策的順利開展。政府部門需要基于完整的信息發(fā)布平臺(tái)，并結(jié)合政策的實(shí)際內(nèi)容選擇合適的管理人才，以此推動(dòng)信息采集工作的開展[7]。

5.3 加強(qiáng)關(guān)于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行支持

俗話說(shuō)“三分政策、七分執(zhí)行”，只有保持較高的執(zhí)行力，才能為競(jìng)爭(zhēng)力的提升奠定基礎(chǔ)，政府部門需要重視效能建設(shè)工作，基于目前的政策條件進(jìn)行深入研究，并密切關(guān)注農(nóng)民工的滿意度變化，不斷優(yōu)化和改變政策條件，以此實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)政策的提升，讓所有的農(nóng)民工切身受益，并將政策執(zhí)行到實(shí)際需要的地方。如此下來(lái)，有利于營(yíng)造農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的熱潮，讓越來(lái)越多的農(nóng)民工意識(shí)到返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重要性，并開始采取適當(dāng)?shù)慕鉀Q措施。

5.4 提升農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的監(jiān)督管理機(jī)制

政策監(jiān)督管理的執(zhí)行，有利于推動(dòng)保障體系的有序開展，是實(shí)現(xiàn)公共政策落地和開展的前提，也是避免政策走于形式的有效路徑。結(jié)合農(nóng)民工返鄉(xiāng)政策相關(guān)細(xì)節(jié)，相關(guān)部門應(yīng)該建立“政府監(jiān)督”、“媒體監(jiān)督”、“群眾監(jiān)督”三位一體的監(jiān)督模式，尊重和發(fā)揮群眾的監(jiān)督管理權(quán)利。相關(guān)部門需要依法按照規(guī)章制度處理相關(guān)細(xì)節(jié)，并且適當(dāng)控制政策執(zhí)行缺失行為；為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供邏輯依據(jù)，建立政府部門、民眾力量相互協(xié)調(diào)、相互制約的全新模式和格局，基于政府創(chuàng)新的執(zhí)政方式，切身保護(hù)人民群眾的合法權(quán)利，推動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的熱情；政府內(nèi)部需要建立專業(yè)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，并及時(shí)跟進(jìn)政策的執(zhí)行情況、落地情況，對(duì)政策執(zhí)行內(nèi)容開展稽查工作，特別是資金和土地相關(guān)需求的相關(guān)政策，應(yīng)該嚴(yán)格限制濫用職權(quán)、以權(quán)謀私行為的發(fā)生，嚴(yán)格按照法律要求辦事，嚴(yán)肅處理相關(guān)責(zé)任人和相關(guān)行為；健全農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作信息反饋管理制度，并開放多元化服務(wù)方式，例如政府官方網(wǎng)站、400電話熱線、信訪郵箱等，為廣大農(nóng)民工在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和建議提供申訴渠道[8]。