牛 星， 于 瑩， 王 渏

(1.華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237；2.上海市土地儲(chǔ)備中心，上海 200032)

通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)解決中國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化、經(jīng)營(yíng)效率低、撂荒閑置等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)成為解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展的必然選擇，得到了政府層面的肯定與鼓勵(lì)。2015年財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部明確提出國(guó)家試點(diǎn)調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，合并“三項(xiàng)補(bǔ)貼”，調(diào)整20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金來(lái)支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2016年，中辦、國(guó)辦為引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，提出構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系，完善新型經(jīng)營(yíng)主體扶持政策。2017年，為了支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，中央財(cái)政安排資金230億元，并采取貸款貼息、重大技術(shù)推廣與服務(wù)等多種支持方式?？梢钥闯?，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展過(guò)程中，政府的干預(yù)和主導(dǎo)色彩比較明顯，表現(xiàn)為政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。

政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式在推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平方面發(fā)揮了重要作用，但是也存在一些問(wèn)題。如果政府不能持續(xù)發(fā)揮其主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，比如補(bǔ)貼供給中斷，那么如何推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)？以及由此引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)該如何應(yīng)對(duì)？基于這個(gè)方面的考慮，本文在對(duì)上海市涉農(nóng)郊區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況調(diào)研的基礎(chǔ)上，著眼于農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的可持續(xù)性，探討政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)并提出應(yīng)對(duì)策略。

一 相關(guān)研究回顧

由于國(guó)外土地制度與國(guó)內(nèi)的本質(zhì)區(qū)別，國(guó)外多關(guān)注農(nóng)地的買(mǎi)賣(mài)、租賃和抵押等土地市場(chǎng)和交易方面，“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”的相關(guān)研究比較少。國(guó)外學(xué)者在對(duì)土地市場(chǎng)的研究中發(fā)現(xiàn)，政府補(bǔ)貼具有規(guī)范和調(diào)整土地市場(chǎng)的積極作用，如Rao對(duì)印度農(nóng)地租賃進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)政府補(bǔ)貼有利于租賃市場(chǎng)的合法化，因?yàn)楹戏ɑ淖鈶?hù)可以獲得政府補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)投入，如機(jī)構(gòu)信貸、農(nóng)作物保險(xiǎn)、先進(jìn)技術(shù)培訓(xùn)方案和耕作方法等[1]。國(guó)外學(xué)者對(duì)政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的研究，主流觀點(diǎn)認(rèn)為政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼有利于提高農(nóng)民收入、推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。如Guyomard等學(xué)者分析了產(chǎn)量補(bǔ)貼和土地補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民收入影響，發(fā)現(xiàn)政府補(bǔ)貼對(duì)提高農(nóng)業(yè)收入具有正效應(yīng)[2]；Kirwan對(duì)美國(guó)近150萬(wàn)個(gè)不同規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼集中在大型農(nóng)場(chǎng)，小型農(nóng)場(chǎng)參與補(bǔ)貼計(jì)劃的可能性要小很多，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在減緩農(nóng)場(chǎng)規(guī)模縮小方面發(fā)揮重要作用[3]；Garrone等學(xué)者對(duì)歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)之間的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果表明歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策(CAP)補(bǔ)貼提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率[4]。國(guó)外對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)研究側(cè)重于生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，涉及到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的比較少。Wossen等學(xué)者認(rèn)為社會(huì)資本的介入是有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要因素[5]。Mandondo 和German對(duì)非洲馬拉維煙草種植土地進(jìn)行分析，認(rèn)為農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)在獲得高收益的同時(shí)會(huì)面臨著社會(huì)及生態(tài)方面的高風(fēng)險(xiǎn)[6]。通過(guò)梳理國(guó)外相關(guān)研究，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)外學(xué)者一般認(rèn)為政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有彌補(bǔ)私有制缺陷的功能，并且有利于土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)效益的同時(shí)，伴隨生態(tài)與社會(huì)等多重風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的研究比較廣泛?？偨Y(jié)學(xué)者們觀點(diǎn)，政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式是為了滿(mǎn)足規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的用地需要，由基層政府和村委會(huì)共同推動(dòng)，以期發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和規(guī)模農(nóng)業(yè)的一種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。與農(nóng)戶(hù)自發(fā)性農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式相比，政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有基層政府或村委會(huì)決定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的參與者、合同簽訂權(quán)、流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)規(guī)模等，而農(nóng)戶(hù)多是被動(dòng)接受流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)[7]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼是指政府部門(mén)為了加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)地的轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方進(jìn)行資金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、項(xiàng)目支持等[8]。

對(duì)于政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)可持續(xù)性的研究，部分學(xué)者肯定了政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極作用[9-10]。但是大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有短期正效應(yīng)，從長(zhǎng)期來(lái)看具有負(fù)效應(yīng)，具有不可持續(xù)性。主要表現(xiàn)為：(1)地方政府在財(cái)政壓力之下，對(duì)政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼不具有持續(xù)性和推廣性，難以為繼[11]；(2)地方政府主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)促使流轉(zhuǎn)溢價(jià)，扭曲了流轉(zhuǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，且土地單位面積產(chǎn)出并不比細(xì)碎化個(gè)體農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)有效率，難以長(zhǎng)期持續(xù)，不能從根本上提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[12-13]；(3)政府部門(mén)攫取了大部分增值收益，農(nóng)民的利益在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中常常受到侵害[14]，并且失地后的就業(yè)與安置問(wèn)題也會(huì)影響農(nóng)戶(hù)生計(jì)。

對(duì)政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)潛在風(fēng)險(xiǎn)的研究主要集中在：(1)在政府信任層面， 基層政府和村委會(huì)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中出現(xiàn)不作為、亂作為的情況，以及服務(wù)保障不到位，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)對(duì)政府不滿(mǎn)，導(dǎo)致基層政府的公信力風(fēng)險(xiǎn)[15-17]；(2)在社會(huì)穩(wěn)定層面，農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)是以犧牲大多數(shù)農(nóng)戶(hù)的利益來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，必然引發(fā)新的社會(huì)不公，加劇社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)[18]；(3)在國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略層面，流轉(zhuǎn)農(nóng)地帶來(lái)的非農(nóng)化與非糧化傾向威脅國(guó)家糧食安全[19]；(4)按照不同的主體分類(lèi)，農(nóng)地轉(zhuǎn)出方、 轉(zhuǎn)入方以及基層政府和村委會(huì)都會(huì)面臨不同類(lèi)別、不同程度的風(fēng)險(xiǎn)隱患[20]。

縱觀學(xué)者的研究成果，當(dāng)前學(xué)界對(duì)政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的探討比較廣泛，但是大多是關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的特征分析，以及與農(nóng)戶(hù)自發(fā)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式相比之下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)成效分析，雖然很多學(xué)者的研究中涉及到政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的負(fù)面影響，但是和“風(fēng)險(xiǎn)”關(guān)聯(lián)起來(lái)的研究比較少，同時(shí)，很多研究只關(guān)注經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)，忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。鑒于此，本研究以上海涉農(nóng)郊區(qū)為例，考察典型的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府主導(dǎo)型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下，補(bǔ)貼政策的推動(dòng)作用是否能夠可持續(xù)發(fā)展，以及由此引發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

二 上海市政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策現(xiàn)狀

上海市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的理論和實(shí)踐都走在全國(guó)前列。早在2001年，上海市就出臺(tái)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，提出 “三權(quán)分置”思想，實(shí)行農(nóng)地有償流轉(zhuǎn)。2002年，提出了互換、合作、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股五種具體流轉(zhuǎn)方式。2009年以后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策接連出臺(tái)，加大對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策扶持和補(bǔ)貼力度，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出典型的政府主導(dǎo)色彩(表1)。

表1 上海農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)補(bǔ)貼政策梳理

在上述政策指導(dǎo)下，各區(qū)結(jié)合實(shí)際情況，制定具體的補(bǔ)貼方案，如金山區(qū)《關(guān)于提高本區(qū)農(nóng)戶(hù)承包地委托流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼的工作意見(jiàn)》指出，對(duì)進(jìn)入“上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)信息管理系統(tǒng)”的農(nóng)戶(hù)承包地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼， 2019年提高到300元，土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼由區(qū)、鎮(zhèn)(金山工業(yè)區(qū))財(cái)政各承擔(dān)50%?！端山瓍^(qū)農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼政策改革試點(diǎn)實(shí)施方案 (試行)》指出，2020年松江糧食家庭農(nóng)場(chǎng)考核獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為每畝200元(3 000元/hm2)，采取“一卡通”撥付的現(xiàn)金直補(bǔ)?！斗钯t區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)面積補(bǔ)貼專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》指出，2019年自愿將確權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)委托村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、委托年限累計(jì)滿(mǎn)5年、相關(guān)信息錄入上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)信息管理系統(tǒng)的農(nóng)戶(hù)給予每人每年每畝200元(3 000元/hm2)的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金由區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)。從上海市農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼相關(guān)政策演變內(nèi)容以及各區(qū)相關(guān)政策來(lái)看，上海市始終使用財(cái)政資金鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，財(cái)政補(bǔ)貼的額度逐漸提高，補(bǔ)貼力度不斷加大，補(bǔ)貼對(duì)象包括轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方，補(bǔ)貼重點(diǎn)向家庭農(nóng)場(chǎng)傾斜。此外，上海市政策補(bǔ)貼形式較為單一，多為一次性直接補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等補(bǔ)貼比較少。

補(bǔ)貼政策影響到農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方，對(duì)于轉(zhuǎn)出方而言，將農(nóng)地委托給村委會(huì)集中流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)，可以得到一筆可觀的流轉(zhuǎn)費(fèi)和額外補(bǔ)貼。各涉農(nóng)區(qū)額外補(bǔ)貼形式有所不同，有的村農(nóng)戶(hù)達(dá)到退休年齡后可以領(lǐng)取生活補(bǔ)貼；有的村按照農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積獲得一次性直接補(bǔ)貼。對(duì)于轉(zhuǎn)入方而言，無(wú)論是在經(jīng)營(yíng)條件較好的地區(qū)還是經(jīng)營(yíng)條件相對(duì)較差的地區(qū)，政府高額的補(bǔ)貼都是決定經(jīng)營(yíng)者年收入的關(guān)鍵。上海市主推農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方式來(lái)引導(dǎo)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，采取流轉(zhuǎn)費(fèi)、租金補(bǔ)貼、種植補(bǔ)貼、貸款財(cái)政貼息等多種補(bǔ)貼形式，以貸款財(cái)政貼息項(xiàng)目為例，上海市2019年度農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)貸款財(cái)政貼息項(xiàng)目補(bǔ)貼金額超過(guò)2 000萬(wàn)(1)數(shù)據(jù)來(lái)源：上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會(huì)《2019年度農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)貸款財(cái)政貼息項(xiàng)目匯總表》。。政府對(duì)于轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方的補(bǔ)貼力度都很大，并且這種補(bǔ)貼已經(jīng)占據(jù)轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方收益的絕大部分。倘若這種高額的補(bǔ)貼中斷或者降低，將直接影響到農(nóng)戶(hù)的生計(jì)和參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性。

三 補(bǔ)貼政策可持續(xù)性評(píng)價(jià)及風(fēng)險(xiǎn)分析

(一)研究區(qū)域概況

上海市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度均排在全國(guó)前列，上海市農(nóng)地流轉(zhuǎn)區(qū)域包括9個(gè)涉農(nóng)區(qū)，在2006年，上海市農(nóng)地流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達(dá)到45%。到2014年，上海市農(nóng)地流轉(zhuǎn)率為73.7%，比我國(guó)平均水平高了兩倍有余(2)數(shù)據(jù)來(lái)源：上海市農(nóng)業(yè)管理部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。。到2018年底，上海的9個(gè)涉農(nóng)區(qū)共建立了75個(gè)農(nóng)地管理中心，農(nóng)地流轉(zhuǎn)總面積28 133 hm2，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達(dá)到85.1%，其中委托流轉(zhuǎn)率為98.1%，直接流轉(zhuǎn)率僅為1.9%[21]。上海農(nóng)地流轉(zhuǎn)受到農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，尤其是相關(guān)補(bǔ)貼政策的推動(dòng)與扶持，呈現(xiàn)出典型的政府主導(dǎo)模式。

(二)上海農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策可持續(xù)性評(píng)價(jià)

1.分析方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

(1)分析方法。TOPSIS法，即理想解逼近法，是由Hwang C L和Yoon K S于1981年提出的一種多目標(biāo)決策分析的常用方法。其原理是利用各評(píng)價(jià)對(duì)象的綜合指標(biāo)，找到?jīng)Q策問(wèn)題中各指標(biāo)的最優(yōu)解和最劣解，以此為依據(jù)評(píng)價(jià)樣本的優(yōu)劣。計(jì)算貼近最優(yōu)解的同時(shí)又遠(yuǎn)離最劣解為最高，否則為最差。TOPSIS法在效益評(píng)價(jià)、決策管理等領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用。

(2)數(shù)據(jù)來(lái)源。本文數(shù)據(jù)主要來(lái)源于筆者2018年6～8月實(shí)地調(diào)研的問(wèn)卷數(shù)據(jù)，調(diào)查內(nèi)容包括農(nóng)戶(hù)基本信息、農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況、農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的認(rèn)知和響應(yīng)程度3個(gè)方面。本次調(diào)研以閔行、嘉定、寶山、松江、金山、青浦、浦東、崇明、奉賢9個(gè)涉農(nóng)區(qū)的農(nóng)戶(hù)為調(diào)研對(duì)象，采用分層抽樣的方法，每個(gè)區(qū)樣本量約為50份，每區(qū)選取2個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率高、具有代表性的行政村進(jìn)行簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣，每個(gè)村抽樣數(shù)量約為25份。此次調(diào)研發(fā)放450份問(wèn)卷，收回有效問(wèn)卷431份。

2.指標(biāo)評(píng)價(jià)及分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

(1)選取評(píng)價(jià)指標(biāo)。綜合借鑒國(guó)際發(fā)展署(DFID)提出的可持續(xù)生計(jì)分析框架，顧客滿(mǎn)意度指數(shù)(CSI)模型中相關(guān)量表設(shè)計(jì)成果，結(jié)合已有研究以及中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)活動(dòng)的實(shí)際情況構(gòu)造上海市農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策可持續(xù)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[22-23]。

(2)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。標(biāo)準(zhǔn)化公式為：

(1)

式中：aj為第j項(xiàng)指標(biāo)的最大值；bj為第j項(xiàng)指標(biāo)的最小值。

(3)確定指標(biāo)權(quán)重。采用專(zhuān)家咨詢(xún)法來(lái)確定指標(biāo)權(quán)重：選取了對(duì)政府主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策比較了解的多位專(zhuān)家為各指標(biāo)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)分，以多輪評(píng)分后各位專(zhuān)家的意見(jiàn)基本趨同時(shí)各指標(biāo)權(quán)重的均值為最終權(quán)重(表2)。

表2 上海市農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策可持續(xù)性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(4)評(píng)價(jià)結(jié)果分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。為便于分析，將上海市農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策可持續(xù)性包含的4個(gè)維度的評(píng)價(jià)值記為s(sp)，參照周丁揚(yáng)、楊星、劉慶等專(zhuān)家對(duì)可持續(xù)性的劃分并根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行修正，將評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為四級(jí)[24-26](表3)。

表3 上海市農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策可持續(xù)性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

3.結(jié)果與分析

總體來(lái)看，431位農(nóng)戶(hù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策可持續(xù)性評(píng)價(jià)值為0.503，政策主導(dǎo)度得分最高，為0.758，政策滿(mǎn)意度得分最低，為0.179(表4)。上海市政府主導(dǎo)型農(nóng)地流補(bǔ)貼政策處于第二等級(jí)，處于基本可持續(xù)但偏近弱可持續(xù)水平。

從各評(píng)價(jià)維度來(lái)看，政策認(rèn)知度的評(píng)價(jià)分值為0.484，其中3%的農(nóng)戶(hù)評(píng)價(jià)結(jié)果大于0.7，49%的農(nóng)戶(hù)評(píng)價(jià)結(jié)果處于0.5～0.7區(qū)間，48%的農(nóng)戶(hù)評(píng)價(jià)結(jié)果處于0.25～0.5之間；政策滿(mǎn)意度的評(píng)價(jià)分值為0.179，34%的農(nóng)戶(hù)評(píng)價(jià)結(jié)果處于0.25～0.5區(qū)間，66%的農(nóng)戶(hù)評(píng)價(jià)結(jié)果小于0.25；政策主導(dǎo)度評(píng)價(jià)分值為0.758，其中79%的農(nóng)戶(hù)評(píng)價(jià)結(jié)果大于0.7，19%的農(nóng)戶(hù)評(píng)價(jià)結(jié)果處于0.5～0.7區(qū)間，2%的農(nóng)戶(hù)評(píng)價(jià)結(jié)果小于0.5；政策風(fēng)險(xiǎn)度評(píng)價(jià)分值為0.328，3%的農(nóng)戶(hù)評(píng)價(jià)結(jié)果處于0.5～0.7區(qū)間，93%的農(nóng)戶(hù)評(píng)價(jià)結(jié)果處于0.25～0.5區(qū)間，還有4%的農(nóng)戶(hù)評(píng)價(jià)結(jié)果小于0.25。4個(gè)評(píng)價(jià)維度的得分構(gòu)成中絕大多數(shù)處于0.25～0.5區(qū)間，表現(xiàn)出政策弱可持續(xù)的主體特征。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的農(nóng)戶(hù)認(rèn)知度、滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)值比較低，反映出農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼相關(guān)政策不是很了解，對(duì)補(bǔ)貼政策及以此帶來(lái)的收益不滿(mǎn)。政策主導(dǎo)度得分偏高，反映出農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策是推進(jìn)上海市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要?jiǎng)恿?。雖然在政府主導(dǎo)模式之下風(fēng)險(xiǎn)度一般，但是如果現(xiàn)行政策支持度下降或者中斷，勢(shì)必會(huì)影響到農(nóng)地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展，增加基層政府和農(nóng)戶(hù)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

表4 上海市農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策可持續(xù)性評(píng)價(jià)結(jié)果

(三)上海農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策風(fēng)險(xiǎn)分析

基于上文的分析，筆者分析了上海政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策偏弱可持續(xù)水平帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，以及背后的深層次原因，并提出防范策略(圖1)。

圖1 上海政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理

1.上海農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

(1)農(nóng)戶(hù)面臨獲取政策信息方面的風(fēng)險(xiǎn)。問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：被調(diào)查農(nóng)戶(hù)中僅有17.5%對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策有較深入了解。農(nóng)戶(hù)極有可能不僅不了解相關(guān)法律和政策，對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)入方的經(jīng)營(yíng)狀況和信用狀況也不甚了解就盲目的將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，面臨收益損失的風(fēng)險(xiǎn)。

(2)強(qiáng)勢(shì)政策和農(nóng)村人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)下農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)意愿“被綁架”的風(fēng)險(xiǎn)。在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)戶(hù)想繼續(xù)種植自家農(nóng)地，但是礙于親鄰的面子，或耐不住村委會(huì)的軟硬兼施，最終還是不情愿的將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去。這使得農(nóng)戶(hù)產(chǎn)生不滿(mǎn)和怨言，增加農(nóng)戶(hù)間、農(nóng)戶(hù)與村委會(huì)沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

(3)在強(qiáng)勢(shì)的政府推動(dòng)和政策紅利下出現(xiàn)基層政府和村委會(huì)層面的道德風(fēng)險(xiǎn)和公信力風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)不單純是農(nóng)戶(hù)的行為選擇，同時(shí)也是地方政府的“政績(jī)指標(biāo)”。同時(shí)，優(yōu)惠的農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼使得在村鎮(zhèn)層面存在弄虛作假以騙取補(bǔ)貼的行為。筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一些地方存在一些空頭的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，實(shí)際名下并沒(méi)有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只是為了完成“上級(jí)”下達(dá)的指標(biāo)，同時(shí)獲得規(guī)模生產(chǎn)的補(bǔ)貼。這使得政府面臨道德風(fēng)險(xiǎn)和公信力風(fēng)險(xiǎn)。

(4)政策偏弱可持續(xù)性加劇轉(zhuǎn)入方的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)有力的補(bǔ)貼政策供給是經(jīng)營(yíng)大戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵，一旦這種政策供給中斷或補(bǔ)貼強(qiáng)度降低，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)凸顯。轉(zhuǎn)入方在補(bǔ)貼政策供給不足或發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)也必須承擔(dān)轉(zhuǎn)出方的租金，并且承擔(dān)因缺少對(duì)市場(chǎng)行情和經(jīng)營(yíng)成本的考慮而帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.上海農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源

(1)政府層面?；鶎诱畽?quán)力下移，村委會(huì)具有準(zhǔn)行政色彩，村委會(huì)與農(nóng)戶(hù)簽訂的長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)合同意味著農(nóng)地又“回流”到村委會(huì)，農(nóng)地的實(shí)際支配權(quán)是村委會(huì)，農(nóng)民沒(méi)有發(fā)揮其主體地位，加劇了農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)?；鶎诱哳~的激進(jìn)式補(bǔ)貼以農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度為標(biāo)準(zhǔn)，缺少間接性的保障性和服務(wù)性補(bǔ)貼導(dǎo)致了農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)后面臨生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和失地風(fēng)險(xiǎn)；基層政府的角色定位偏差使得其面臨公信力下降風(fēng)險(xiǎn)。

(2)農(nóng)戶(hù)層面。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)對(duì)于擁有更多就業(yè)機(jī)會(huì)的年輕人，愿意將農(nóng)地交給村委會(huì)流轉(zhuǎn)，對(duì)于已經(jīng)到了退休年齡的農(nóng)戶(hù)對(duì)經(jīng)營(yíng)土地有著相對(duì)強(qiáng)烈的需求。另外，有些農(nóng)戶(hù)受到農(nóng)地是安身立命的基本資料的傳統(tǒng)心理影響也不愿意將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去。在礙于親鄰關(guān)系或村委會(huì)強(qiáng)制要求不得不轉(zhuǎn)出時(shí)就會(huì)產(chǎn)生流轉(zhuǎn)意愿“被綁架”的風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)社會(huì)沖突。大部分農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼政策并不了解，并且對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策分析與政策實(shí)際情況出現(xiàn)偏差，農(nóng)戶(hù)的非理性認(rèn)知水平直接導(dǎo)致了其參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

(3)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制層面。風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不完善使得農(nóng)戶(hù)缺少應(yīng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的能力。比如，土地集體所有制產(chǎn)權(quán)不清晰為基層政府在主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的失范行為創(chuàng)造條件，也使得農(nóng)戶(hù)面臨難以維護(hù)自身合法權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)財(cái)政補(bǔ)貼集中于直接補(bǔ)貼，對(duì)于農(nóng)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)保障方面投入少，使得農(nóng)戶(hù)缺少相應(yīng)保障，缺少應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

四 結(jié)論及政策建議

(一)結(jié)論

文中基于431份上海市郊區(qū)農(nóng)戶(hù)的調(diào)研數(shù)據(jù)，利用TOPSIS分析法，從政策認(rèn)知度、政策滿(mǎn)意度、政策主導(dǎo)度、政策風(fēng)險(xiǎn)度4個(gè)維度分析了上海市政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的可持續(xù)性以及由此引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，研究結(jié)論如下：

第一，上海市農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策可持續(xù)水平得分為0.503，處于基本可持續(xù)但偏近弱可持續(xù)水平。其中，政策認(rèn)知度、政策滿(mǎn)意度、政策風(fēng)險(xiǎn)度得分均偏低，政策主導(dǎo)度得分相對(duì)較高，上海市農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式體現(xiàn)出典型的政府主導(dǎo)色彩，面臨不可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。

第二，上海市政府主導(dǎo)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策的偏弱可持續(xù)水平使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為轉(zhuǎn)出方面臨獲取政策信息風(fēng)險(xiǎn)、流轉(zhuǎn)意愿“被綁架”風(fēng)險(xiǎn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)面臨財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和公信力風(fēng)險(xiǎn)；轉(zhuǎn)入方面臨自然風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)政策建議

基于本文的研究，建議從政府、農(nóng)戶(hù)、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制3個(gè)層面加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的可持續(xù)性以及做好風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

首先， 基層政府和村委會(huì)要找準(zhǔn)自身角色定位，強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)功能，發(fā)揮農(nóng)戶(hù)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的主體地位。嚴(yán)格農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼合理使用，防止其變成少數(shù)人攫取農(nóng)戶(hù)利益的手段和途徑。同時(shí)，創(chuàng)新補(bǔ)貼形式，加大保障性和服務(wù)性等間接補(bǔ)貼的力度。保護(hù)農(nóng)戶(hù)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，尊重農(nóng)戶(hù)的流轉(zhuǎn)意愿，確保農(nóng)戶(hù)在土地承包權(quán)不受侵犯的情況下自愿流轉(zhuǎn)出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

其次，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度，增進(jìn)農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的認(rèn)知。農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的理性認(rèn)知可以消除農(nóng)戶(hù)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的顧慮、保障轉(zhuǎn)出方合法權(quán)益、減少轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的糾紛，從而提高農(nóng)戶(hù)參與集體性大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)性。

最后，完善離土農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制，減少農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)后的風(fēng)險(xiǎn)因素。完善社會(huì)保障體系，提高社保、養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，弱化土地保障功能，健全農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)后的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。