李曉冬

【摘要】政策落實跟蹤審計是監(jiān)督公共政策有效執(zhí)行的一種政策糾偏和反饋機(jī)制，是國家審計服務(wù)國家治理進(jìn)而實現(xiàn)國家善治的重要途徑。精準(zhǔn)扶貧是現(xiàn)階段我國扶貧領(lǐng)域的一項重要公共政策，針對實踐中精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計未能做到全覆蓋這一事實，借鑒公共管理學(xué)中公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)的“形式、事實和價值”三個維度，構(gòu)建基于公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的三維邏輯框架，提出一種全流程跟蹤覆蓋的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計觀，以期為我國審計機(jī)關(guān)在審計實踐中大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的全覆蓋提供理論基礎(chǔ)與參考借鑒。

【關(guān)鍵詞】政策落實跟蹤審計；精準(zhǔn)扶貧；全覆蓋；公共政策；國家治理

【中圖分類號】F239.42【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A【文章編號】1004-0994（2020）03-0113-4

【基金項目】國家自然科學(xué)基金面上項目“風(fēng)險導(dǎo)向式企業(yè)經(jīng)營績效評價體系的構(gòu)建與應(yīng)用研究”（項目編號：71572118）；甘肅省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（項目編號：YB067）；甘肅省知識產(chǎn)權(quán)計劃項目（項目編號：18ZC1LA011）；首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)研究生科技創(chuàng)新項目“高質(zhì)量發(fā)展階段成本習(xí)性分析模型中成本與成本動因的重構(gòu)”；蘭州財經(jīng)大學(xué)重大招標(biāo)項目（項目編號：Lzufe2017A-01）

一、引言

當(dāng)前，我國的精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期，隨著扶貧深度的逐漸加大，我國的扶貧攻堅投入也逐年增加，但是面對扶貧資金、扶貧指標(biāo)等稀缺的扶貧資源，在精準(zhǔn)扶貧政策貫徹落實中還存在類似“援助困境”“精英捕獲”和“跑冒滴漏”等腐敗現(xiàn)象。國家審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是國家治理的基石和重要保障，作為國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)[1]，國家審計能夠預(yù)防精準(zhǔn)扶貧政策貫徹落實風(fēng)險，揭示阻礙精準(zhǔn)扶貧政策貫徹落實的體制機(jī)制弊端和政策缺陷，抵御精準(zhǔn)扶貧政策貫徹執(zhí)行中的腐敗。因此，基于精準(zhǔn)扶貧政策應(yīng)該按照政策預(yù)期貫徹落實的現(xiàn)實需要，國家審計憑借其特有的權(quán)威性、獨(dú)立性和專業(yè)性特質(zhì)，對治理扶貧領(lǐng)域亂象有著其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式所無法比擬的優(yōu)勢。

由于公共政策具有動態(tài)性和多層次性，決定了公共政策審計也必然具有動態(tài)性，即必須采用政策落實跟蹤審計的方法來解決由公共政策的動態(tài)變化所導(dǎo)致的“審計反饋的滯后效應(yīng)”[2]。精準(zhǔn)扶貧政策是現(xiàn)階段我國在扶貧領(lǐng)域的一項重要公共政策，其在不同的發(fā)展階段具有不同的實施重點(diǎn)，這種政策的動態(tài)性決定了國家審計必須采用跟蹤審計的形式來解決在實施精準(zhǔn)扶貧政策不同階段所暴露出來的問題。為確保精準(zhǔn)扶貧政策在實際貫徹落實中能夠嚴(yán)格按照政策制定者的初衷來執(zhí)行，國家審計機(jī)關(guān)有必要對其落實情況展開跟蹤審計，加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計是國家審計服務(wù)于國家脫貧攻堅戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要。此外，現(xiàn)實中有限理性、信息不對稱、既得利益偏好和不可預(yù)測事件等的存在，可能導(dǎo)致具有良好初衷的公共政策在貫徹過程中因曲解、濫用等而無法達(dá)到既定的政策目標(biāo)[3]。因此，為保證精準(zhǔn)扶貧政策的良好初衷不變質(zhì)和國家各項惠農(nóng)政策的有效落地，在審計實踐中必須加強(qiáng)對精準(zhǔn)扶貧政策的落實跟蹤審計。

二、文獻(xiàn)綜述

通過梳理精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，從總體上看，由于經(jīng)濟(jì)制度、政治體制等的不同，相較于國外學(xué)者，國內(nèi)學(xué)者對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的研究較為活躍，研究視角也較為多元。筆者幾乎沒有檢索到與國內(nèi)研究扶貧政策落實跟蹤審計同口徑、可比較的相關(guān)國外文獻(xiàn)，而國內(nèi)學(xué)者從審計視角研究精準(zhǔn)扶貧政策的文獻(xiàn)更多地聚焦于精準(zhǔn)扶貧資金財政財務(wù)收支的真實性、合法性和合規(guī)性審計[4]，扶貧資金績效審計并未成為我國扶貧資金審計的重點(diǎn)[5]，并且扶貧政策與國家審計的結(jié)合力度也并不大，對精準(zhǔn)扶貧資金績效審計和精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的研究較為匱乏，研究視角較為多元，但并未形成系統(tǒng)完備的邏輯體系。

顏盛男等[6]基于我國實施精準(zhǔn)扶貧政策的現(xiàn)實背景和要求，首次較為系統(tǒng)地研究了精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的內(nèi)涵及價值取向，精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的主體、目標(biāo)和客體，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的扶貧治理問責(zé)體系，同時對提高問責(zé)體系效率的路徑進(jìn)行了探討。

胥毅[7]認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的工作重點(diǎn)在于積極推進(jìn)財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用和失能人員醫(yī)保救助制度建設(shè)，他從三個方面提出了完善精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的體制機(jī)制。

朱智鴻[4]、趙明華等[8]深入分析了我國扶貧政策審計現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在“五多五少”的問題，在此基礎(chǔ)上，提出了改善扶貧政策審計的對策建議，他們認(rèn)為扶貧政策審計應(yīng)該遵循“五個轉(zhuǎn)變”“四個著眼于”和“四個結(jié)合”的原則和工作定位，并從五個方面對扶貧政策審計的監(jiān)督維度進(jìn)行了闡述。

王帆等[9]以政策跟蹤審計評價指標(biāo)與評價流程為起點(diǎn)，創(chuàng)造性地將政策跟蹤審計的項目評估與審計機(jī)關(guān)的事后績效評價相結(jié)合，在理論上提出了一種政策跟蹤審計的評價機(jī)制，并以精準(zhǔn)扶貧政策為例，在實踐層面構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的評價指標(biāo)體系，以期為審計機(jī)關(guān)開展精準(zhǔn)扶貧審計評價提供思路。

呂勁松等[10]在分析精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計制度背景及特征的基礎(chǔ)上，利用西南四省及直轄市國定貧困縣的扶貧及扶貧審計數(shù)據(jù)，實證檢驗了精準(zhǔn)扶貧政策及其跟蹤審計的實施效果，研究表明扶貧跟蹤審計對改善扶貧效果具有顯著的正向作用。該研究對今后更好地發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策跟蹤審計的作用具有重要的政策啟示：一是要加強(qiáng)對精準(zhǔn)扶貧政策前期制定過程的有效監(jiān)督，充分發(fā)揮國家審計的預(yù)防性功能，最大限度地減輕扶貧政策跟蹤審計的“滯后”性；二是現(xiàn)有審計大多以事后審計為主，在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中，國家審計的揭示功能發(fā)揮不足，審計全覆蓋有待加強(qiáng)。

綜上所述，隨著我國扶貧力度的不斷加大，越來越多的學(xué)者開始以審計為視角對我國的精準(zhǔn)扶貧政策及其績效展開研究，取得了一定的成績，但綜觀已有的精準(zhǔn)扶貧政策審計文獻(xiàn)，筆者認(rèn)為還存在以下不足之處：一是研究內(nèi)容不夠完整?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的研究主要局限于傳統(tǒng)扶貧資金財政財務(wù)收支真實性、合法性和合理性的審計，而對扶貧資金使用效益和國家各項扶貧政策貫徹落實情況審計的研究較為匱乏。二是理論基礎(chǔ)較為單一。目前關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的研究中缺乏相應(yīng)經(jīng)濟(jì)理論和公共政策績效評估理論對扶貧績效精準(zhǔn)量化的指導(dǎo)，難以準(zhǔn)確、客觀地反映精準(zhǔn)扶貧政策效果。三是對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計對象評價維度的研究較為匱乏，實踐中難以做到對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計對象的全覆蓋。

鑒于此，本文擬借鑒公共管理學(xué)中公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)的“形式、事實和價值”三個維度，構(gòu)建基于公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的三維邏輯框架，以期為審計機(jī)關(guān)在審計實踐中大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的全覆蓋提供可能的理論基礎(chǔ)與參考借鑒。

三、形式、事實和價值：精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計全覆蓋的三個維度

公共政策審計是一種重要的國家審計類型，它是國家審計機(jī)關(guān)依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，在其職權(quán)范圍內(nèi)對公共政策主體、公共政策過程、公共政策結(jié)果和影響，從形式、事實和價值三個維度進(jìn)行的監(jiān)督、評價、建議咨詢等的審計活動[11]。這一觀點(diǎn)源自我國的公共政策審計實踐，是對我國國家審計實踐的歸納與總結(jié)，具有開創(chuàng)性[12]。但是，雖然王姝[11]在公共政策審計的定義中提到了“形式、事實和價值”這三個維度，但她并未就這三個維度的具體含義及其在實踐中如何操作等問題做更深層次的探討。

“形式”“事實”和“價值”并非審計和會計學(xué)理論中的概念，而是源自公共管理學(xué)中的公共政策評估。張潤澤[13]認(rèn)為，要實現(xiàn)政策評估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)至少包含上述三個維度。同樣，要實現(xiàn)對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的全覆蓋，首先要對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計全覆蓋的維度進(jìn)行界定。由于公共政策落實跟蹤審計與公共政策評估不僅在目標(biāo)（維護(hù)公共利益）和功能（反饋評價機(jī)制）上高度契合，而且在實現(xiàn)手段上優(yōu)勢互補(bǔ)[14]，因此，筆者嘗試借鑒公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)的“形式、事實和價值”這三個維度，基于公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)的視角，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計三維邏輯框架，見下圖。

1.“形式”維度：考核精準(zhǔn)扶貧政策的貫徹部署情況及扶貧資金分配情況。對公共政策落實跟蹤審計“形式”維度的審計屬于事前審計，即源頭審計，它強(qiáng)調(diào)對某項公共政策在區(qū)域內(nèi)是否落地及對公共資金分配情況的審查，即公共政策由中央文本落實到地方文本的問題。各個地區(qū)的致貧原因因地理條件、自然環(huán)境差異以及經(jīng)濟(jì)政策適合度的不同而有著非常大的差異，因而對精準(zhǔn)扶貧政策落地程度的評價顯得尤為重要。中央負(fù)責(zé)精準(zhǔn)扶貧政策的頂層設(shè)計，但在政策落地時則應(yīng)充分結(jié)合各地實際，使其更具個性，不應(yīng)期望也不可能用同一個模式來解決全國不同地區(qū)的貧困問題。

對精準(zhǔn)扶貧這一公共政策的“形式”維度，應(yīng)著重審查的具體內(nèi)容包括：各地政府是否出臺了與精準(zhǔn)扶貧政策相關(guān)的配套政策措施，該配套政策措施是否具備科學(xué)性和可操作性、與當(dāng)?shù)刂仑氁蛩氐钠鹾铣潭热绾?；扶貧攻堅任?wù)的年度和中長期計劃的制定情況如何；各地政府是否成立了精準(zhǔn)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組；是否制定了扶貧資金專項管理辦法；各地是否制定了扶貧工作制度、扶貧責(zé)任主體落實制度、脫貧績效考核制度，同時將脫貧成效和脫貧質(zhì)量作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治升遷考核的重要參考依據(jù)等。

2.“事實”維度：考核精準(zhǔn)扶貧政策實施進(jìn)程及扶貧資金使用情況。對公共政策落實跟蹤審計“事實”維度的審計屬于事中審計，強(qiáng)調(diào)對某項公共政策實施進(jìn)程及對公共資金使用情況的審查，即公共政策由文本走向?qū)嵺`的問題。

對精準(zhǔn)扶貧這一公共政策的“事實”維度，應(yīng)著重審查精準(zhǔn)扶貧政策的實施進(jìn)程及扶貧資金的使用情況，對精準(zhǔn)扶貧政策“事實”維度的考核通常以扶貧項目和扶貧資金為載體，具體包括：評估精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中是否存在不執(zhí)行、扭曲執(zhí)行和執(zhí)行不暢等問題；扶貧項目申報是否合法、是否符合當(dāng)?shù)貙嶋H或市場需求、項目質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)、項目實施進(jìn)度是否按期進(jìn)行、項目運(yùn)轉(zhuǎn)效率及后期維護(hù)情況如何等；扶貧資金的投入情況、扶貧資金管理制度建設(shè)情況、扶貧資金流向信息公開和公示情況以及扶貧資金監(jiān)管責(zé)任落實情況如何等。

3.“價值”維度：考核精準(zhǔn)扶貧涉農(nóng)資金的績效及政策目標(biāo)的社會價值和生態(tài)價值。對公共政策落實跟蹤審計“價值”維度的審計屬于事后審計，即結(jié)果審計，強(qiáng)調(diào)對某項公共政策執(zhí)行結(jié)果及執(zhí)行績效的審查，公共政策投入產(chǎn)生的各類效果均為“價值”維度的審計評價內(nèi)容。精準(zhǔn)扶貧政策的直接目標(biāo)是幫助貧困戶提高收入和生活質(zhì)量，進(jìn)而實現(xiàn)財富的積累。同時，精準(zhǔn)扶貧政策并非只求貧困戶一時的脫貧，幫助其建立長效脫貧機(jī)制、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展才是精準(zhǔn)扶貧政策的根本目的。此外，以犧牲環(huán)境為代價而片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度的發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，經(jīng)濟(jì)發(fā)展“既要金山銀山也要綠水青山，綠水青山就是金山銀山”。在此理念下，對精準(zhǔn)扶貧的考核必須考察其政策目標(biāo)社會價值和生態(tài)價值的實現(xiàn)程度。

對精準(zhǔn)扶貧這一公共政策“價值”維度的審查具體包括：評估精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行效果是否與政策的預(yù)期目標(biāo)相符及相符程度、政策是否具有可持續(xù)性等；扶貧資金績效審計除關(guān)注扶貧資金財務(wù)收支的合法性、真實性和合規(guī)性外，還要關(guān)注扶貧資金的使用效果如何，是否加強(qiáng)了對扶貧資金經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性的審計，并重點(diǎn)揭示扶貧資金申報、分配、管理和使用中存在的虛假申報、虛報冒領(lǐng)、資金閑置、擠占挪用、貪污截留等問題；對精準(zhǔn)扶貧政策社會效益的審查是否主要考察了貧困村基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、教育水平和社會保障方面的情況；精準(zhǔn)幫扶措施中產(chǎn)業(yè)扶貧和異地搬遷扶貧項目等是否對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成破壞、是否符合環(huán)境保護(hù)的要求，是否在達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益的同時兼顧了生態(tài)效益的提高等。

綜上，從“形式、事實和價值”這三個維度對精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)行審計和考量，有利于區(qū)分政策落實跟蹤審計的層次，更好地把握各層次政策審計的重點(diǎn)，增強(qiáng)政策審計的針對性，進(jìn)而有利于實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的全覆蓋。本文從精準(zhǔn)扶貧政策的事前（對應(yīng)“形式”維度）、事中（對應(yīng)“事實”維度）和事后（對應(yīng)“價值”維度）的完整鏈條出發(fā)，構(gòu)建了一個層次分明、貫穿政策執(zhí)行始終的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的三維邏輯框架。“形式、事實和價值”這三個維度既相互依存、相互銜接，又相互區(qū)別，不能混淆。由于公共政策的制定、執(zhí)行與完善是一個各方互動反饋、螺旋式上升的過程[15]，因此精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的“形式”“事實”和“價值”這三個維度間形成了一個三位一體的邏輯上升的循環(huán)體系，共同構(gòu)成了一個涵蓋政策生命周期全流程的邏輯閉環(huán)，這是一個循環(huán)往復(fù)、不斷上升的過程。

四、研究結(jié)論

精準(zhǔn)扶貧政策是現(xiàn)階段我國在扶貧領(lǐng)域一項重要的公共政策創(chuàng)新，精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量事關(guān)我國2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)，因此，加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計是提高扶貧質(zhì)量、確保精準(zhǔn)扶貧政策實施效果的重要績效監(jiān)控手段。

國家審計天然的獨(dú)立性和專業(yè)性特質(zhì)決定了其必然居于國家治理的核心層面，它能保證政府公權(quán)力的運(yùn)行符合既定的目標(biāo)安排，進(jìn)而實現(xiàn)國家善治，因此監(jiān)督公共政策在實踐中的有效貫徹執(zhí)行必然成為國家審計的重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容。

本文借鑒公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)的“形式、事實和價值”維度，結(jié)合公共政策落實跟蹤審計的內(nèi)在特點(diǎn)，構(gòu)建了一個基于公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計三維邏輯框架，解決了實踐中精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計對象層次不清晰及各層次審計內(nèi)容不明確、重點(diǎn)不突出、未能做到對精準(zhǔn)扶貧政策對象全過程跟蹤審計的全覆蓋等問題，對確保精準(zhǔn)扶貧政策預(yù)期效果的實現(xiàn)能起到較好的糾偏反饋作用。政策制定、執(zhí)行和評價共同構(gòu)成了公共政策的演繹邏輯，它們是一個相互聯(lián)系的公共政策運(yùn)行鏈條，而本文構(gòu)建的基于公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計三維邏輯框架正是從這一全鏈條出發(fā)而對精準(zhǔn)扶貧政策整體運(yùn)行進(jìn)行分析的一種框架，它體現(xiàn)了一種“全流程跟蹤覆蓋”的公共政策落實跟蹤審計觀。

但是，本文還存在一定的局限，即未對精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計全覆蓋三個維度的審計評價指標(biāo)做進(jìn)一步的研究。未來可以在此框架的基礎(chǔ)上，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計全覆蓋各維度的審計評價指標(biāo)體系，并可采用諸如模糊層次分析法、熵權(quán)法等方法對精準(zhǔn)扶貧政策的實施效果進(jìn)行量化綜合評價，以期為實踐中大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策落實跟蹤審計的全覆蓋提供參考與借鑒。

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