侯昱輝

摘要：本文梳理疾控中心成立至今的歷程，針對新冠肺炎疫情的治理進(jìn)行回顧性分析，并在此基礎(chǔ)上探究現(xiàn)今事業(yè)編制的疾控中心是否有必要改為政府部門及改革措施，從而促進(jìn)它對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的合理把控，維護(hù)國家公共衛(wèi)生安全，保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，推動(dòng)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：疾控中心 疾病預(yù)防控制體制改革 新冠肺炎疫情 事業(yè)單位 政府部門

2001年，衛(wèi)生部頒布實(shí)施《國家對于疾病預(yù)防管控改革的相關(guān)辦法》，明確規(guī)定各地方政府在突發(fā)性衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)所堅(jiān)持的原則和辦法，原省市衛(wèi)生站要在疾病預(yù)防控制工作中發(fā)揮中心性作用，整合歸納關(guān)于衛(wèi)生技術(shù)管理和服務(wù)的相關(guān)職能，并進(jìn)行了慢性非傳染性疾病的職能設(shè)置，將各地衛(wèi)生站正式改名為疾病預(yù)防控制中心。次年，非典疫情的爆發(fā)讓各級政府尤其是中央政府深刻意識(shí)到疾控預(yù)防工作的重要性，推動(dòng)了中國疾病預(yù)防控制中心（簡稱中疾控或CDC）與地方各級疾控中心體系的組建，初步建立起相對完整的疾控機(jī)構(gòu)框架。但是非典疫情的嚴(yán)重化表明國內(nèi)公共衛(wèi)生建設(shè)存在著較多的問題，如公共衛(wèi)生事件反應(yīng)機(jī)制不靈敏等，為此國務(wù)院用3年左右的時(shí)間，投入大量國債資金、人力物力，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制、疾病預(yù)防控制體系和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系，啟動(dòng)了以中西部地區(qū)為主的省地縣三級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了省市縣三級疾病預(yù)防控制的全面覆蓋。而我國疾控中心成立發(fā)展近二十年后，在這次突如其來、火速蔓延的新冠肺炎疫情的顯影劑作用下暴露出長期積累下來的諸多問題。

一、對疫情應(yīng)對不足，中疾控遭遇信任危機(jī)

第一，論文風(fēng)波。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)去年12月份中疾控就已經(jīng)有研究人員發(fā)表肺炎相關(guān)文章，針對這樣的現(xiàn)象，社會(huì)公眾認(rèn)為疾控中心上報(bào)系統(tǒng)沒做好，反饋不及時(shí)，早已掌握了疫情信息卻沒有及時(shí)對外公布，也沒有及時(shí)采取處置措施，從而使得新冠肺炎疫情在全國迅速擴(kuò)展，成為一次重大的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。盡管后來中疾控相關(guān)官員出面做了澄清，但效果并不理想。

第二，“樂觀”言論?，F(xiàn)任中疾控主任高福的一些發(fā)言，在氣氛緊張甚至有些凝重的抗疫初期，聽起來有點(diǎn)兒不合時(shí)宜。比如，在僅有的兩次高福露面的發(fā)布會(huì)上，他先是稱“兒童不易感”，后來很快被出現(xiàn)兒童新冠肺炎患者的事實(shí)推翻，繼而他又說“這個(gè)疫苗，我可以拍著胸脯講，肯定會(huì)成功”，但直到現(xiàn)在也沒有足以應(yīng)對疫情的特效藥。這些言論事后被網(wǎng)友們挑出來反復(fù)地轉(zhuǎn)發(fā)與評論，民眾的質(zhì)疑使疾控中心在內(nèi)的中國疾控體系深陷輿論風(fēng)暴中心。

第三，近期，國內(nèi)基因測序龍頭企業(yè)華大智造在其官方網(wǎng)站發(fā)布了一篇“程序不正義，結(jié)果無意義——致中國疾控中心的一封公開質(zhì)疑信”，對疾控中心在基因測序儀的采購過程及結(jié)果提出公開質(zhì)疑，認(rèn)為中疾控在此項(xiàng)目上存在“蘿卜招標(biāo)”，招標(biāo)文件的技術(shù)需求等有關(guān)描述具有明顯的排他性，對此華大智造等企業(yè)強(qiáng)烈要求中疾控重新評估該招標(biāo)結(jié)果，公開各評審專家的招標(biāo)意見，從事實(shí)出發(fā)，依規(guī)行事，為所有投標(biāo)企業(yè)提供一個(gè)公開、透明、合理的評標(biāo)環(huán)境。這一事件使得中疾控名譽(yù)再次受到損害，輿情持續(xù)發(fā)酵。

二、退步的原因，事業(yè)單位體制在“作怪”

首先，2020年2月份社會(huì)指責(zé)疾控中心研究人員隱瞞疫情卻利用新冠肺炎疫情數(shù)據(jù)發(fā)表研究文章。針對這種現(xiàn)象，個(gè)人認(rèn)為這并不單單是疾控中心的失職。根據(jù)《傳染病防治法》規(guī)定，只有國家衛(wèi)生行政部門及其委托的省級衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)才有權(quán)公布疫情，國家疾控中心與地方各級疾控中心都是沒有權(quán)力對外發(fā)布疫情的，這是“論文風(fēng)波”的根本原因：疾控中心不是政府機(jī)構(gòu)，沒有行政權(quán)，沒有發(fā)布疫情的權(quán)力，也無法處理疫情；而作為事業(yè)單位，近年來它的研究職能不斷強(qiáng)化，研究者追求的多是自己的職稱評級或?qū)I(yè)素質(zhì)、第一時(shí)間強(qiáng)發(fā)論文等，科學(xué)研究成果單純的存在于學(xué)術(shù)領(lǐng)域，并未及時(shí)上報(bào)，也沒有充分應(yīng)用到疫情防控決策中，致使政府沒有采取相應(yīng)行動(dòng)；另外，通過查閱近幾年政府撥款的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)疾控中心這些年來的經(jīng)費(fèi)是不斷下降的。作為事業(yè)單位的疾控中心，沒有辦法從其他地方獲取收入，疾控人員的收入也大大下降，導(dǎo)致許多出色的高素質(zhì)人才外流，疾控從業(yè)隊(duì)伍缺乏穩(wěn)定性，相關(guān)人才儲(chǔ)備不足，而這樣一支隊(duì)伍是不能夠有效地預(yù)測和控制疫情。因此，事發(fā)后曾有多名公共政策研究學(xué)者建議把中疾控在內(nèi)的各級疾控中心改為政府機(jī)構(gòu)，剝離其基礎(chǔ)研究職能。當(dāng)然，也不排除疾控中心已經(jīng)將相關(guān)疫情信息上報(bào)，只是出于政治穩(wěn)定等種種原因，我們不知道而已。

其次，未能建立起專業(yè)技術(shù)者和政府行政管理工作的有效聯(lián)系。疾控中心專家一會(huì)兒說“兒童不易感”，一會(huì)兒說“有限人傳人”，讓民眾的情緒一會(huì)兒松弛，一會(huì)兒恐慌關(guān)鍵在于政府在疫情之初沒有發(fā)出權(quán)威的聲音；而疾控中心不是政府機(jī)關(guān)，它發(fā)表的言論不具有責(zé)任性，也不考慮民眾的承受能力，僅代表當(dāng)下的研究成果，如果當(dāng)前在青少年之中沒有感染病例，就會(huì)說“兒童不易感”。事實(shí)上，專家在這種時(shí)候應(yīng)該內(nèi)部關(guān)起門來探討，形成客觀意見再向社會(huì)公布，而不該讓他們各說不一地去發(fā)布。特別這種突發(fā)性傳染病，專家享有言論自由的權(quán)利，但不能代替政府發(fā)布權(quán)威的聲音，還是應(yīng)該由政府部門來發(fā)布，否則會(huì)誤導(dǎo)社會(huì)公眾。

最后，中疾控招標(biāo)流程“不正義”、項(xiàng)目成交價(jià)格“有貓膩”等一系列操作都值得推敲，其回應(yīng)也沒有清楚解釋這些不合理背后的玄機(jī)。雖然整件事情還沒有定論，但個(gè)人傾向于認(rèn)為“疫情應(yīng)急”不該成為阻擋“公平公正”的借口，同樣不可否認(rèn)的是中疾控的事業(yè)單位體制內(nèi)部確存在腐敗或舞弊等亂作為的問題。

三、體制改革，疾控中心體制納入政府軌道

如何對疾控中心在內(nèi)的國家疾病預(yù)防和控制體制進(jìn)行改革，本文在這里提出幾點(diǎn)建議。

第一，改革的途徑首先是體制和機(jī)制的創(chuàng)新。對疾控中心組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革要適應(yīng)我國當(dāng)前疾病控制發(fā)展的需要，可以讓中疾控歸國務(wù)院直屬管理，建成一個(gè)具有行政管理權(quán)限和專業(yè)技術(shù)支撐的國家疾控管理局，主要負(fù)責(zé)急性傳染病和慢性病的控制。上層結(jié)構(gòu)筑牢后，可以向下延伸，設(shè)立在此之下設(shè)立的地方疾控中心歸全國疾控中心直管，而不是地方政府任命，將其研究職能并入相關(guān)基礎(chǔ)科研機(jī)構(gòu)，其防疫應(yīng)急職能納入行政部門。

第二，建議把地方（如市縣）疾控中心的工作詳細(xì)分解，合并或整合到其他政府機(jī)構(gòu)。例如2018年遼寧省的疾控改革。這次改革十分具有先行示范的作用和創(chuàng)新精神，它做到了將地方疾控中心與行政機(jī)構(gòu)相互整合，在省級層面，遼寧省疾控中心得以保留，但地市級層面卻出現(xiàn)了不同的整合方案，可以根據(jù)本地情況特殊處理，比如，在沈陽市，疾控中心與衛(wèi)生監(jiān)督所等機(jī)構(gòu)被整合為市衛(wèi)生健康服務(wù)與行政執(zhí)法中心；在撫順市，疾控中心并入市大健康產(chǎn)業(yè)研究院。

第三，疾控中心在內(nèi)的疾病預(yù)防控制體制可以學(xué)習(xí)借鑒軍隊(duì)的改革。中疾控原副主任楊功煥在接受采訪時(shí)說過“疫情防控不亞于一場戰(zhàn)爭，一個(gè)國家應(yīng)該把公共衛(wèi)生建設(shè)像軍隊(duì)建設(shè)那樣重視起來。”為防止疾病的傳播蔓延，很多時(shí)候不僅需要專業(yè)的舉措，更需要強(qiáng)硬的防控手段和措施，這種強(qiáng)制性，有時(shí)只有軍隊(duì)式的管理能夠做到。此次疫情之后，我國更應(yīng)當(dāng)有此意識(shí)，誰也不能保證此種程度的疫情不會(huì)再次發(fā)生。投資疾控要像投資軍隊(duì)建設(shè)一樣，首先需要資金儲(chǔ)備，像應(yīng)對戰(zhàn)時(shí)一樣應(yīng)對隱藏的疫情可能，平日如同軍備研發(fā)一樣投入疾病科研，間或有疫情研習(xí)。另一方面，疾控有疾控自己的特點(diǎn)，自然不可全然學(xué)軍隊(duì)體制改革。此外，建設(shè)一個(gè)完善的體制機(jī)制需要較長的時(shí)間和反復(fù)實(shí)踐，所以目前能做的，是上層需要定一個(gè)方向，下面根據(jù)方向，有一些局部的試點(diǎn)，循序漸進(jìn)的改革。

第四，疾病預(yù)防控制體制改革應(yīng)該有機(jī)地結(jié)合在整體的醫(yī)改中。疾控屬于公共衛(wèi)生，雖然需要獨(dú)立于一般醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行政權(quán)限，但是仍舊屬于社會(huì)醫(yī)療體系，因此改革不能獨(dú)善其身，應(yīng)當(dāng)整合在總體的國家醫(yī)改中。例如，在西方發(fā)達(dá)國家，疾病的防控同普通疾病一樣，在醫(yī)保范圍之中。這是一個(gè)十分有效的舉措，不僅可以及早預(yù)防，而且實(shí)際上也減少了疫情發(fā)生后所可能產(chǎn)生的賠付。這對于疾控中心和國家衛(wèi)生部門，也是一種激勵(lì)。反觀我國，疾控雖屬于衛(wèi)生體系，沒有有機(jī)地結(jié)合在一起，上面各唱各的，下面各干各的，這極大的降低了工作有效性。

最后，總的來說，疾控中心體制改革應(yīng)當(dāng)做以下準(zhǔn)備：足夠的資金、足夠的人才儲(chǔ)備、聯(lián)系溝通渠道的有效性和暢通、政策支持和權(quán)限。針對疾控中心經(jīng)費(fèi)地區(qū)分配不均問題，應(yīng)根據(jù)特殊情況特殊處理，基層或偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的疾控中心建設(shè)可以尋求民間投資；針對人才流失問題，需改革激勵(lì)方式，留住高素質(zhì)人才；針對與其他機(jī)構(gòu)實(shí)體之間聯(lián)系問題，需充分發(fā)揮疾控中心在應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件上的合作性作用，提高各個(gè)相關(guān)部門之間的相互協(xié)作，不管是技術(shù)支持還是信息交流，機(jī)構(gòu)部門之間應(yīng)當(dāng)首先有暢通的合作交流渠道，這個(gè)渠道的保證不僅是地方疾控和衛(wèi)生部門所應(yīng)當(dāng)做出的努力，也是今后構(gòu)想中的新的疾控中心應(yīng)當(dāng)大力籌劃的地方；橫向之間渠道暢通，縱向上也應(yīng)當(dāng)言路暢通，保證及時(shí)的上傳下達(dá)，有一個(gè)各地的實(shí)時(shí)監(jiān)控和直接上報(bào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息公開透明化。

四、結(jié)論

總之，疾控系統(tǒng)不改革只能是坐以待斃，積極主動(dòng)求變才是長久之計(jì)，而改革要真正推廣又如“逆水行舟”，困難重重。對此，首先要有明確清醒的認(rèn)知，方向?qū)α司筒慌侣愤h(yuǎn)；其次應(yīng)當(dāng)有一個(gè)開放的態(tài)度，在充分認(rèn)識(shí)到我國國情的基礎(chǔ)上，對美國等發(fā)達(dá)國家的疾病預(yù)防控制體制加以吸收借鑒，不能再固守以“不變應(yīng)萬變”的思路和體制機(jī)制了；最后要充分利用邊際思維進(jìn)行分析，對于疾控中心改為政府部門要試探性地小步改革，“摸著石頭過河”。希望當(dāng)前的新冠肺炎疫情能夠催生中國疾控能力的又一次指數(shù)級飛躍。

參考文獻(xiàn)：

[1]信任危機(jī)|告訴你一個(gè)真實(shí)的疾控中心（來源：新浪網(wǎng) 健康界傳媒）

[2]程序不正義，結(jié)果無意義-致中國疾控中心的一封公開質(zhì)疑信（來源：華大智造官方騰訊微博）

[3]郭建民.探析疾控中心在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用