劉青 惠州市人民檢察院

引言：近年來，低齡未成年人涉罪行為愈演愈烈，涉罪年齡逐年下探。部分涉罪行為手段殘忍，性質(zhì)惡劣，社會(huì)影響巨大，但最終確因未達(dá)到刑事責(zé)任年齡不能進(jìn)行刑事處罰，而被一放了之。針對(duì)這部分未達(dá)到刑事責(zé)任年齡的未成年人缺乏行之有效的保護(hù)處分、教育處分措施，司法干預(yù)過于滯后，導(dǎo)致司法實(shí)踐中“養(yǎng)肥了”再打的現(xiàn)象頻現(xiàn)。[1]因此，如何加強(qiáng)對(duì)“虞犯”和“觸法行為”的懲戒和矯治，成為新時(shí)代未成年人司法保護(hù)的重要課題和未成年人保護(hù)社會(huì)治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。2019年12月20日召開的“從嚴(yán)懲處涉未成年人犯罪，加強(qiáng)未成年人司法保護(hù)”發(fā)布會(huì)上，最高檢史衛(wèi)忠廳長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)“對(duì)于涉嫌犯罪，但未達(dá)刑事責(zé)任年齡的未成年人，也決不能一放了之，必須依法予以懲戒和矯治”。

一、A市未達(dá)刑事責(zé)任年齡未成年人罪錯(cuò)行為概況

（一）罪錯(cuò)行為特征

1.全市罪錯(cuò)未成年人數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)，而且年齡下探趨勢(shì)明顯。據(jù)全市調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，自2017年至2020年3月份止，A市因未達(dá)刑事責(zé)任年齡而不承擔(dān)刑事責(zé)任的未成年人共計(jì)617人：2017年69件76人、2018年146件174人、2019年257件315人，件數(shù)逐年同比增長(zhǎng)分別為111.59%、76.03%，人數(shù)逐年同比增長(zhǎng)分別為81.03%、128.95%，2020年僅3個(gè)月的時(shí)間已經(jīng)發(fā)生了36件52人，罪錯(cuò)行為呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)（見下圖）。從該市B縣統(tǒng)計(jì)的120名涉罪未成年人的年齡分布來看，實(shí)施涉罪行為時(shí)未滿14周歲的就有37人（不滿12周歲的有2人，12-13周歲的35人），占30.83%，年齡下探趨勢(shì)明顯。

A市罪錯(cuò)行為趨勢(shì)圖：

2.實(shí)施罪錯(cuò)行為未成年人普遍文化水平偏低，輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。大多小學(xué)或初中沒畢業(yè)即輟學(xué)，從A市B縣近三年的數(shù)據(jù)來看，罪錯(cuò)未成年人中輟學(xué)的有84人，在校學(xué)生僅37人。厭學(xué)—逃學(xué)—輟學(xué)—流入社會(huì)—劣跡行為—違法犯罪，幾乎是走向犯罪道路的輟學(xué)未成年人的行為軌跡。

3.團(tuán)伙作案特征明顯，結(jié)伙實(shí)施涉罪行為的情形較為普遍。A市B縣2017年至今未達(dá)刑事責(zé)任年齡未成年人實(shí)施的涉罪行為中，結(jié)伙作案的有48件102人，件數(shù)和人數(shù)分別占71.6%、84.3%，且每年均以結(jié)伙作案型為主。又如A市C縣目前統(tǒng)計(jì)的46名未達(dá)刑事責(zé)任年齡未成年人實(shí)施的涉罪行為均為結(jié)伙作案。團(tuán)伙作案往往產(chǎn)生相乘效應(yīng)，責(zé)任擴(kuò)散，其社會(huì)危害性會(huì)更大。

4.再次違法犯罪現(xiàn)象不容忽視。未達(dá)刑事責(zé)任年齡未成年人實(shí)施涉罪行為周期的反復(fù)化具體表現(xiàn)為重復(fù)犯罪特征突出，2017年至今，在A市B縣再次實(shí)施涉罪行為的未達(dá)刑事責(zé)任年齡未成年人有11人，占9.1%。

（二）罪錯(cuò)行為原因分析

“不良行為尤其是嚴(yán)重不良行為未得到及時(shí)教育矯治，是導(dǎo)致未成年人犯罪的重要因素?！保?］下面從四個(gè)方面進(jìn)行分析。

1.缺乏家庭的有效監(jiān)管。家庭是整個(gè)社會(huì)的基本組成部分，未達(dá)刑事責(zé)任年齡違法的未成年人大多數(shù)來自脫離監(jiān)護(hù)或監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)募彝ィ镥e(cuò)未成年人的家庭往往未完全履行撫育義務(wù)，更有甚者還可能成為未成年人的罪錯(cuò)“培育”場(chǎng)所。有些雖與父母住在一起，但父母忙于工作，父母等監(jiān)護(hù)人不愿監(jiān)管或無力監(jiān)管，是未成年人走上違法犯罪道路的主要原因之一。有的家長(zhǎng)只顧工作、賺錢，對(duì)子女不聞不問，聽之任之，沒有及時(shí)制止孩子的不良行為，以至于逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槲：ι鐣?huì)行為；有的家長(zhǎng)內(nèi)心關(guān)愛孩子，但沒有使用正確的教育方式以及進(jìn)行良好的溝通，加上未成年人青春期的心理轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致孩子產(chǎn)生逆反心理。

2.缺乏學(xué)校的正確引導(dǎo)。學(xué)校教育在傳授文化知識(shí)的同時(shí)，也具有培養(yǎng)未成年人健全人格，普及法律知識(shí)等重要職能,學(xué)校教育理應(yīng)成為預(yù)防青少年違法犯罪的一道有力屏障。但現(xiàn)實(shí)中部分學(xué)校單純追求升學(xué)率、關(guān)注學(xué)生的分?jǐn)?shù)，而輕視德育、法治教育和心理輔導(dǎo)。這種單一的教育評(píng)價(jià)體系，容易使學(xué)習(xí)成績(jī)不佳的學(xué)生產(chǎn)生消極情緒，甚至是自暴自棄，于是會(huì)選擇遲到、早退、逃課等不良行為，若學(xué)校未及時(shí)采取有效措施，很容易使其走入違法或犯罪的深淵。

3.大多數(shù)涉罪未成年人有輟學(xué)經(jīng)歷，文化程度普通偏低，法制意識(shí)淡薄。A市B縣的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，涉罪的未達(dá)刑事責(zé)任年齡未成年人輟學(xué)率達(dá)到69.4%。輟學(xué)進(jìn)入社會(huì)后，由于知識(shí)儲(chǔ)備與社會(huì)閱歷不足，往往在1-2年內(nèi)就開始出現(xiàn)程度不同的違法或犯罪行為。首先，其心智不成熟，易受物質(zhì)和精神的誘惑。其次，在情感方面，易沖動(dòng)、感情用事，更依賴于朋友和他人；再次，在認(rèn)知方面，處于懵懂狀態(tài)，好奇心強(qiáng)，但是辨別是非能力較弱。除此之外，處于青春期的低齡未成年人生理與心理發(fā)展的不同步，也使得其沒有足夠的能力抵擋外部環(huán)境的干擾或者誘惑。

4.社會(huì)支持體系不完善，不追究刑事責(zé)任后續(xù)監(jiān)管措施無力。A市目前公安機(jī)關(guān)采取的非刑事處遇措施僅包括行政處罰、訓(xùn)誡、責(zé)令家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人管教等措施，且處置后未對(duì)涉罪未成年人進(jìn)行跟蹤幫教，涉罪未成年人是否有得到妥善監(jiān)護(hù)，是否就業(yè)，是否會(huì)再次走上違法犯罪的道路等情況沒有后續(xù)的跟蹤、監(jiān)管。盡管我國(guó)對(duì)未成年人具有保護(hù)和預(yù)防教育職能的機(jī)構(gòu)、組織較多，如關(guān)工委、共青團(tuán)、婦聯(lián)、教育部等，但并沒有進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和整合。由于涉及部門眾多，往往是各自為戰(zhàn)，甚至相互推諉。特別是實(shí)施盜搶類涉罪行為的未成年人“抓了放、放了抓”，打擊處理效果差，起不到預(yù)防和幫教的作用，而是逐漸使之演變?yōu)榱鞲Z作案的地域性職業(yè)犯罪群體。

二、未達(dá)刑事責(zé)任年齡未成年人罪錯(cuò)行為處遇措施存在的問題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前針對(duì)未達(dá)刑事責(zé)任年齡實(shí)施涉罪行為的未成年人，主要有如下處遇措施：

（一）“處罰不執(zhí)行”的治安拘留措施形同虛設(shè)。

《預(yù)防未成年人犯罪法》第37條規(guī)定，未成年人有本法規(guī)定嚴(yán)重不良行為，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法予以治安處罰。《治安管理處罰法》規(guī)定，對(duì)于已滿14周歲不滿16周歲或者已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的未達(dá)刑事責(zé)任的，依法應(yīng)當(dāng)給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰。由于行政拘留無法得到實(shí)際執(zhí)行，公安機(jī)關(guān)對(duì)該類未成年人通常只能批評(píng)教育，或責(zé)令家長(zhǎng)加強(qiáng)管教。但責(zé)令家長(zhǎng)加強(qiáng)管教因缺乏配套執(zhí)行辦法，故收效有限。該類未成年人再次發(fā)生違法行為，也只能“抓了放、放了抓”。本次所調(diào)研的涉罪未成年人中，大多系公安機(jī)關(guān)作出治安拘留決定后未實(shí)際執(zhí)行，罪錯(cuò)行為較輕的則在批評(píng)教育后便予以釋放。該措施雖符合“教育、感化、挽救”的方針和“教育為主、懲罰為輔”的原則，但實(shí)質(zhì)上成為了一種“聲譽(yù)罰”。

（二）訓(xùn)誡等非強(qiáng)制措施的懲戒管教作用弱。

《預(yù)防未成年人犯罪法》第37條規(guī)定的訓(xùn)誡，是對(duì)于不滿14周歲或者情節(jié)特別輕微而免予處罰的未成年人進(jìn)行的一種行政教育措施，但該措施缺乏細(xì)化的操作規(guī)定，容易因訓(xùn)誡方式、內(nèi)容的不當(dāng)而影響訓(xùn)誡措施的效果，而且訓(xùn)誡以說教的方式進(jìn)行，其懲戒和警示作用其實(shí)并不大。

（三）責(zé)令家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人管教的實(shí)際效果不佳。

根據(jù)《刑法》第十七條第四款的規(guī)定，因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令他的家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人加以管教。另《治安管理處罰法》規(guī)定，不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教。因?yàn)椤案改概c未成年子女生活在一起，最容易發(fā)現(xiàn)其不良行為，察覺違法犯罪的蛛絲馬跡”[3]，所以家長(zhǎng)和監(jiān)護(hù)人的教育是非常重要的。但多數(shù)由于家庭教育出了問題，才導(dǎo)致未成年人走上犯罪的道路，家庭教育已經(jīng)失去了應(yīng)有的教育、約束作用，家庭管教形同虛設(shè)。還有一些單親家庭或者農(nóng)村留守兒童等特殊群體，父母無法實(shí)施有效監(jiān)護(hù)，其他監(jiān)護(hù)人如祖父母等，只能提供生活條件，無法履行實(shí)際的監(jiān)護(hù)管教職責(zé)。

（四）專門學(xué)校（工讀學(xué)校）流于形式、收容教養(yǎng)陷入尷尬境地，亟需明確定位和完善配套措施。

1.《刑法》第十七條第四款規(guī)定，因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令他的家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時(shí)候，也可以由政府收容教養(yǎng)。收容教養(yǎng)是我國(guó)所特有的對(duì)未達(dá)刑事責(zé)任年齡的未成年人進(jìn)行收容、集中教育管理的一項(xiàng)制度，《刑法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》是其法律依據(jù)，該制度客觀上雖然發(fā)揮了一定的懲治、約束、教育作用，但該制度也存在相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則，具體措施不多，操作性不強(qiáng)的問題。比如，對(duì)“何為必要的時(shí)候”就缺少明確的指引和規(guī)定，致使該制度長(zhǎng)期處于虛置狀態(tài)。

2.收容教養(yǎng)的決定程序也飽受非議，這一接近監(jiān)禁刑的處遇方式，卻不經(jīng)過嚴(yán)格的司法程序，而是采取行政審批方式，由行政機(jī)關(guān)作出決定，不利于維護(hù)未成年人合法權(quán)益。隨著勞動(dòng)教養(yǎng)的廢止，造成收容教養(yǎng)執(zhí)行場(chǎng)所不明，該制度基本被虛置。A市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，該市近年來沒有采取過收容教養(yǎng)的處遇措施。

3.專門學(xué)校(工讀學(xué)校)教育力量的現(xiàn)狀與預(yù)防青少年違法犯罪的現(xiàn)實(shí)需要極不相稱。[4]專門學(xué)校在師資力量、與國(guó)民教育銜接、生源及經(jīng)費(fèi)保障上均有嚴(yán)重不足，導(dǎo)致其不能發(fā)揮或者不能有效發(fā)揮其應(yīng)有作用。而且目前專門學(xué)校的設(shè)立也并不普遍。以A市所在省份為例，全省專門學(xué)校僅有六所，而A市至今尚未設(shè)立專門學(xué)校。

（五）其他配套機(jī)制欠缺。

實(shí)踐中，掌握虞犯未成年人信息較多的是學(xué)校和教育部門，掌握涉罪未成年人信息較多的是公安機(jī)關(guān)，但相關(guān)數(shù)據(jù)信息臺(tái)賬等基礎(chǔ)工作尚不夠完善，與司法機(jī)關(guān)的對(duì)接也不甚通暢。相關(guān)保護(hù)處分工作沒有被納入公安機(jī)關(guān)、民政部門、教育部門等職能部門的考核體系，相關(guān)工作人員缺乏積極性。公安機(jī)關(guān)對(duì)未成年人涉罪行為，存在登記、記錄不全面，對(duì)未成年人涉罪行為處罰后沒有繼續(xù)跟蹤，對(duì)其被作出行政拘留不予處罰或責(zé)任令其家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人管教處置措施后，是否繼續(xù)在校讀書，是否有正常就業(yè)，是否有出現(xiàn)再次違法犯罪行為等情況，均沒有進(jìn)行后續(xù)跟蹤、記錄。

三、構(gòu)建立體式預(yù)防與矯治制度的設(shè)想

因當(dāng)前對(duì)未達(dá)刑事責(zé)任年齡實(shí)施罪錯(cuò)行為的未成年人，缺乏有效的懲戒和矯治，使其成為社會(huì)的不安定因素。各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)需對(duì)此高度重視，明確各部門職責(zé)，充分發(fā)揮其職能作用，形成由政府主導(dǎo)、社會(huì)組織參與的教育幫扶工作機(jī)制，具體提出如下幾點(diǎn)設(shè)想：

（一）形成由政府主導(dǎo)、社會(huì)組織參與的教育幫扶工作機(jī)制。

建議通過團(tuán)市委等部門整合未成年人志愿者組織，常態(tài)化地組織志愿者開展法律咨詢、心理干預(yù)、社會(huì)觀護(hù)、社區(qū)矯正等為主題的志愿服務(wù)。建立未成年人志愿者人才資源庫(kù)，為有需求的未成年人提供個(gè)性化志愿服務(wù)?！邦A(yù)防犯罪方面，社會(huì)政策比刑事政策更有作用，更加安全?！盵5]對(duì)家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人進(jìn)行專門的家庭教育相關(guān)培訓(xùn)，即親職教育培訓(xùn)。通過政府扶持家長(zhǎng)學(xué)校建設(shè)，完善管理體制，明確政府牽頭、教育部門主抓，形成以政府出資設(shè)立的家長(zhǎng)學(xué)校為主渠道、以社區(qū)家長(zhǎng)學(xué)校為輔助的工作陳地格局。

（二）探索完善收容教養(yǎng)法律法規(guī)，增設(shè)社區(qū)服務(wù)令等措施，以形成輕重有別、體系完整的矯治體系。

1.從立法層面上，應(yīng)在《預(yù)防未成年人犯罪法》中完善收容教養(yǎng)制度。收容教養(yǎng)的最重要功能之一，就是預(yù)防未成年人犯罪。應(yīng)在《刑法》第17條第4款的基礎(chǔ)上，由《預(yù)防未成年人犯罪法》予以細(xì)化規(guī)定。擬適用收容教養(yǎng)的事例并非刑事案件，其對(duì)象是未達(dá)刑事責(zé)任年齡未成年人的特殊群體，其程序也不是刑事訴訟的特別程序，可以不在《刑事訴訟法》中規(guī)定，而由《預(yù)防未成年人犯罪法》這一專門性法律規(guī)定。

2.不同的行為、后果規(guī)定對(duì)應(yīng)的懲戒措施，從低到高，銜接緊密，以避免本來應(yīng)當(dāng)從輕、減輕的收容教養(yǎng)實(shí)質(zhì)上重于刑罰的結(jié)果。

3.收容教養(yǎng)的方式過于單一，對(duì)一些不是必須進(jìn)行收容教養(yǎng)的未成年人適用則稍顯生硬，也與以教育感化為主、懲罰為輔的未成年人矯治理念亦有所沖突，未必能達(dá)到較好的效果。我們可以借鑒英美法系社會(huì)服務(wù)令體系。如英國(guó)在 1972 年的《刑事司法條例》中創(chuàng)立了“社區(qū)服務(wù)”的刑種，即法官可以判令被告人進(jìn)行無償?shù)纳鐓^(qū)工作，以彌補(bǔ)其因罪行給社會(huì)和個(gè)人造成的損害。[6]事實(shí)證明，社區(qū)服務(wù)令一方面減少了監(jiān)禁刑的適用，另一方面也利于未成年人通過無償勞動(dòng)幫助其悔罪和心理康復(fù)。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)訓(xùn)誡的儀式化和嚴(yán)肅性，并增設(shè)教育感化類措施。

對(duì)訓(xùn)誡的場(chǎng)所、人員、程序細(xì)化具體要求，明確書面訓(xùn)誡、口頭訓(xùn)誡的具體應(yīng)用，讓其切身感受到法律的威懾，提高對(duì)罪錯(cuò)未成年人的警示教育作用。對(duì)于適用訓(xùn)誡的涉罪未成年人，還應(yīng)責(zé)令其道歉、賠償損失，還可對(duì)其進(jìn)行適度的思想教育，要求其定期匯報(bào)思想動(dòng)態(tài)等。以此來使其深刻感悟自己的過錯(cuò)及不利后果，痛改前非，也符合教育與懲治相結(jié)合的原則。

（四）積極推進(jìn)專門學(xué)校的建立和完善，形成齊抓共管的局面。

1.改革現(xiàn)行專門學(xué)校送讀制度。對(duì)于觸及重罪、慣犯、游蕩在外父母無力管教的罪錯(cuò)未成年人，以及其他措施矯治效果不佳無法達(dá)到矯治目的的罪錯(cuò)未成年人，應(yīng)強(qiáng)制要求進(jìn)入專門學(xué)校接受義務(wù)教育或?qū)W習(xí)，避免將這部分未成年人簡(jiǎn)單推向社會(huì)“一放了之”，并根據(jù)后續(xù)矯正效果決定是否變更矯治措施。確立由檢察機(jī)關(guān)預(yù)先審查，由法院進(jìn)行裁決的程序體系。審查時(shí)，可以邀請(qǐng)家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人、心理咨詢師、原學(xué)校負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的老師到場(chǎng)，征詢和聽取他們的意見。

2.確定檢察機(jī)關(guān)未檢部門常駐監(jiān)督機(jī)制。確保至少一名未檢檢察官常駐學(xué)校，了解學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度落實(shí)情況、各項(xiàng)活動(dòng)開展情況。[7]

3.將專門學(xué)校納入正常的國(guó)民教育體系，使其雖具有一定特殊性，但又與整個(gè)體系可以相互銜接，以解后顧之憂。對(duì)工讀學(xué)校的費(fèi)用家庭有能力支付的，由家庭支付，家庭確實(shí)困難的，由財(cái)政負(fù)擔(dān)。工讀教育發(fā)展離不開經(jīng)費(fèi)的支持，經(jīng)費(fèi)緊張是制約工讀教育發(fā)展的核心因素，工讀教育要發(fā)展，需要全額保障經(jīng)費(fèi)足夠。[8]

（五）充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性以及檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和指導(dǎo)作用。

在矯治過程中作出行政處罰或其他形式的矯治措施的機(jī)關(guān)、部門要有規(guī)范合理可行的跟蹤制度，要定期采用電話回訪、家訪或前往學(xué)校約見等形式及時(shí)跟進(jìn)教育，了解罪錯(cuò)未成年人案發(fā)后的學(xué)習(xí)、生活、心理情況。并針對(duì)返學(xué)難、就業(yè)難等問題，努力為其實(shí)現(xiàn)再社會(huì)化創(chuàng)造條件，避免因社會(huì)的歧視、拋棄而再次誤入歧途。行政機(jī)關(guān)的以上工作效果應(yīng)納入業(yè)績(jī)考核。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)上述工作進(jìn)行有效監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有重大問題時(shí)應(yīng)及時(shí)發(fā)出檢察建議。根據(jù)需要，檢察機(jī)關(guān)也可以對(duì)社會(huì)幫教組織進(jìn)行專業(yè)上的指導(dǎo)。