黃鐘晨

摘 要：新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換作為重要的國(guó)家戰(zhàn)略，必須以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才作為支撐?；谵D(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)理論，以政策工具類型及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開(kāi)發(fā)為主設(shè)計(jì)二維分析框架，對(duì)近3年各部委及湖北省出臺(tái)的涉及新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開(kāi)發(fā)的相關(guān)政策進(jìn)行內(nèi)容分析，對(duì)應(yīng)X-Y維不同側(cè)重的政策設(shè)計(jì)框架提供優(yōu)化路徑，從而提升政策工具使用的針對(duì)性、操作性、有效性，對(duì)于優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才體制機(jī)制、推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換具有指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換;創(chuàng)新創(chuàng)業(yè);人才政策;內(nèi)容分析

0 引言

當(dāng)前，我國(guó)正處在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換發(fā)展戰(zhàn)略踐行的關(guān)鍵時(shí)期。新興產(chǎn)業(yè)因其巨大的市場(chǎng)潛力、高效的成果產(chǎn)出、豐厚的利潤(rùn)回報(bào)、飛速的技術(shù)創(chuàng)新為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)能;傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)響應(yīng)號(hào)召轉(zhuǎn)型升級(jí)，解決結(jié)構(gòu)性矛盾、提升產(chǎn)品附加值，也是動(dòng)能轉(zhuǎn)換的應(yīng)有之義。然而新興產(chǎn)業(yè)迭代日新月異，不確定性強(qiáng);傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)能耗大、可持續(xù)發(fā)展性不高。在一項(xiàng)實(shí)證研究中，我國(guó)22個(gè)制造業(yè)行業(yè)僅有不到七分之一處于全球產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的中高端。先進(jìn)基礎(chǔ)工藝和產(chǎn)品技術(shù)基礎(chǔ)的缺失使得傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的核心技術(shù)難以突破，新興產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展也缺乏科技創(chuàng)新的智力基礎(chǔ)。如何助力新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、延續(xù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)價(jià)值、突破產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)壁壘、實(shí)現(xiàn)新舊產(chǎn)業(yè)耦合發(fā)展，關(guān)鍵還在于解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的智力需求與現(xiàn)有人才結(jié)構(gòu)不匹配的問(wèn)題，亦即做實(shí)做強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的有力支撐。人才失衡引發(fā)的市場(chǎng)失靈需要政府力量調(diào)節(jié)，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換情境也要求政府干預(yù)引導(dǎo)，以打造優(yōu)質(zhì)全面的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才儲(chǔ)備。為強(qiáng)化新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的人才隊(duì)伍建設(shè)，國(guó)家先后出臺(tái)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》等文件，優(yōu)化用人環(huán)境、提升用人福利、完善用人機(jī)制。然而創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才環(huán)境存在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換情境下創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才鏈與創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈銜接錯(cuò)位、人才資源與區(qū)域發(fā)展技術(shù)需求對(duì)接錯(cuò)位、人才政策工具應(yīng)用與新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換人才發(fā)展要求連接錯(cuò)位?，F(xiàn)有人才政策研究涵蓋了不同地域、行業(yè)、情境等的內(nèi)容分析，一定程度上明確了特殊情境下各地區(qū)、行業(yè)內(nèi)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策的缺失與不足，但時(shí)間、區(qū)域、背景仍存在差異。要完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策體系，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才隊(duì)伍崗位自由流動(dòng)、成果自由轉(zhuǎn)換、創(chuàng)意自由迸發(fā)，必須進(jìn)一步明確研究對(duì)象，厘清面向新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的人才政策變革中的不足與缺失，從而解決實(shí)際問(wèn)題。

1 理論框架

1.1 轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)

從轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，作為“內(nèi)力”的企業(yè)技術(shù)提升引發(fā)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換升級(jí)，作為“外力”的政府調(diào)控手段延伸產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值創(chuàng)造。轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)理論構(gòu)建了通過(guò)知識(shí)、技術(shù)、管理維持、推動(dòng)、更新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論框架，同時(shí)對(duì)國(guó)民的創(chuàng)造性、技術(shù)能力、管理能力提出更高的要求。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換催生的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整勢(shì)必重塑創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才需求結(jié)構(gòu);創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才結(jié)構(gòu)的構(gòu)成和質(zhì)量又關(guān)系到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。作為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的核心要素，新興產(chǎn)業(yè)高端人才供給不足、人才結(jié)構(gòu)單一;傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)人才創(chuàng)新能力不足、勞動(dòng)力要素流通不暢，共同制約了新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換進(jìn)程。因而，根據(jù)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)理論，人力資本的開(kāi)發(fā)和積累及其規(guī)模效應(yīng)對(duì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換成效舉足輕重。

1.2 政策工具二維分析矩陣

學(xué)界普遍認(rèn)同政策工具包括管制、引導(dǎo)、調(diào)控、分配四種功能。具體到人才政策工具，現(xiàn)有研究基于國(guó)內(nèi)實(shí)證分析基已證實(shí)人才政策工具對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開(kāi)發(fā)具有引導(dǎo)及補(bǔ)償作用。胡威基于北上浙三地的人才政策實(shí)證研究得出現(xiàn)有政策彈性小、擴(kuò)散能力低、訴求響應(yīng)慢的問(wèn)題;孟凡坤等基于我國(guó)14個(gè)城市的人才政策梳理強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有政策設(shè)置仍存在落實(shí)效率不高、政策效益發(fā)展性不強(qiáng)、高層次人才吸引力不夠、持續(xù)性福利跟進(jìn)不多的問(wèn)題，難以彌補(bǔ)人口紅利缺失;楊小微基于貴州產(chǎn)業(yè)升級(jí)現(xiàn)狀，強(qiáng)調(diào)更新人才政策以滿足新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換下高新人才需求，提出包括人才引進(jìn)、激勵(lì)、評(píng)價(jià)、部署等方面的政策優(yōu)化機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有人才政策的改進(jìn)和完善，還需對(duì)現(xiàn)有政策做出更全面細(xì)致的分析，厘清問(wèn)題進(jìn)而提出解決機(jī)制。

2 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

考慮到政策分析的銜接性、針對(duì)性、代表性，本研究所選取的政策文本均來(lái)源于2017-2019年度官方公開(kāi)文件，包括國(guó)家級(jí)、湖北省、武漢市各部門出臺(tái)的涉及新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的相關(guān)政策。中部湖北、湖北武漢在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換情境下的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才發(fā)展方面有極大的研究潛力：一是“湖北力量”在中部崛起戰(zhàn)略中的重要地位，以結(jié)構(gòu)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)高端化、生產(chǎn)高效化為導(dǎo)向，在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換工作中成效卓著;二是湖北作為教育重鎮(zhèn)、人才大省，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才總量可觀，然而依舊存在結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，關(guān)系到新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的持續(xù)性、完善性。基于此，本研究的政策文本來(lái)源應(yīng)當(dāng)符合研究需要，結(jié)合內(nèi)容梳理出近3年共34份相關(guān)文件，部分如表1所示。

2.2 研究方法

2.2.1 X維-政策工具類型維度

本文采用Rothwell提出的政策工具分析框架，將供給型、環(huán)境型、需求型工具作為X維衡量尺度。供給型工具強(qiáng)調(diào)通過(guò)供給側(cè)改革加大投入，改善人才相關(guān)的供需情況，直接推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才發(fā)展。環(huán)境型工具強(qiáng)調(diào)通過(guò)間接或抽象政策手段構(gòu)建良性的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才發(fā)展環(huán)境并以此發(fā)揮其蝴蝶效應(yīng)、群體效應(yīng)的積極影響。需求型工具強(qiáng)調(diào)通過(guò)需求側(cè)改革激發(fā)現(xiàn)有人才市場(chǎng)內(nèi)生性動(dòng)力，帶動(dòng)人才事業(yè)成為“引進(jìn)來(lái)”“牽起手”的協(xié)同發(fā)展模式。

2.2.2 Y維-創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開(kāi)發(fā)維度

人才作為具備創(chuàng)造性的個(gè)體，能一定時(shí)期內(nèi)通過(guò)一定的知識(shí)或技能，在勞動(dòng)過(guò)程中為社會(huì)發(fā)展作出積極的貢獻(xiàn)。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策，代表了特定時(shí)期政府部門出臺(tái)并實(shí)施的有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才吸引、培養(yǎng)、使用、留駐等一系列工作部署。因而本研究中亦將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策縱向分為人才吸納、培養(yǎng)、開(kāi)發(fā)、留駐四個(gè)維度。二維影響效應(yīng)合成結(jié)構(gòu)如圖1所示。

2.3 內(nèi)容分析

基于收集到的政策文件，在Nvivo11Plus中對(duì)所有的案例文本進(jìn)行逐句閱讀，并對(duì)政策文本進(jìn)行編碼，梳理具體政策條款反映的主題，對(duì)概念進(jìn)行整合并形成政策文本的類型范疇。

2.3.1 詞頻聚類分析

利用Nvivo11Plus對(duì)政策進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)生成詞匯云，如圖2所示，按字號(hào)的大小、深淺反映出詞語(yǔ)出現(xiàn)頻率的高低?！皠?chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、政策、人才、服務(wù)、產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)換”等突出顯示代表其在政策原文中出現(xiàn)頻率高，即本文所選用的政策基本滿足新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換情境下人才建設(shè)的研究需要。利用Nvivo11Plus對(duì)政策文本進(jìn)行高頻詞聚類分析生成樹(shù)形圖，如圖3所示。前100個(gè)高頻詞具備明顯的屬性差異，從左至右可進(jìn)一步提取出“保障”“財(cái)稅”“服務(wù)”“資源”“管理”“科研”“培育”等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才管理概念，為政策文本編碼提供分類基礎(chǔ)。參照Pearson相關(guān)系數(shù)法衡量高頻詞相關(guān)性，分別設(shè)定“0.6-0.8”、“0.8-1.0”的強(qiáng)相關(guān)、極強(qiáng)相關(guān)參數(shù)閾值，符合相關(guān)條件的高頻詞間相互聯(lián)結(jié)，如圖4、圖5所示。例如“創(chuàng)新-知識(shí)-產(chǎn)業(yè)-科技-科研-高校-人才”等詞匯群組，一方面由聚類分析圖可知以上高頻詞按其類型差異分屬于不同概念組，另一方面相關(guān)性聯(lián)結(jié)通路則反映出政策作用于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開(kāi)發(fā)的邏輯聯(lián)系及側(cè)重方面，因而將高頻詞聚類分析結(jié)果分別與政策工具類型及人才開(kāi)發(fā)階段結(jié)合，生成X-Y政策分析框架。

2.3.2 X維度編碼

將34份原始政策文件按基本政策工具維度分類，經(jīng)過(guò)層層提取核心概念共形成三類12層概念框架，Nvivo11Plus各級(jí)框架節(jié)點(diǎn)如表2所示。

2.3.3 Y維度編碼

對(duì)以上34份新舊轉(zhuǎn)換政策文本按創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開(kāi)發(fā)研究維度分類，通過(guò)對(duì)條款的梳理共劃分為四類16層，Nvivo11Plus各級(jí)框架節(jié)點(diǎn)如表3所示。

2.3.4 單一維度編碼

為便于統(tǒng)計(jì)分析，以“政策編號(hào)-政策類型-政策條款”形式對(duì)有效政策條款進(jìn)行數(shù)字編碼整理。其中“政策類型”以Y維度政策分類為例：

第一類為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才規(guī)模需求。包括針對(duì)海外來(lái)華人士、海歸華裔華僑、北上港澳臺(tái)胞、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)軍農(nóng)、自主創(chuàng)業(yè)學(xué)生等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)儲(chǔ)備的吸引措施（編碼1）;針對(duì)人才驛站搭建的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)場(chǎng)地提供、數(shù)據(jù)庫(kù)開(kāi)放共享、關(guān)聯(lián)崗位增設(shè)等措施（編碼2）;針對(duì)人才財(cái)稅便利的稅收優(yōu)惠、財(cái)政扶持、補(bǔ)助激勵(lì)，統(tǒng)籌規(guī)劃新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換專項(xiàng)引導(dǎo)基金等措施（編碼3）;針對(duì)人才氛圍營(yíng)建的政策引導(dǎo)宣傳、解讀推廣等措施（編碼4）。

第二類為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培育需求。包括基于新興行業(yè)需求提升人才培訓(xùn)的目的性、專業(yè)性、實(shí)用性（編碼5）;優(yōu)化現(xiàn)有的培訓(xùn)平臺(tái)，構(gòu)建專業(yè)化的職業(yè)實(shí)訓(xùn)基地，打造開(kāi)放式的眾創(chuàng)空間，推動(dòng)創(chuàng)業(yè)孵化基地成型（編碼6）;強(qiáng)調(diào)產(chǎn)學(xué)研等融合，實(shí)現(xiàn)主體共建完善，教學(xué)對(duì)接產(chǎn)業(yè)發(fā)展，聯(lián)動(dòng)滿足產(chǎn)業(yè)需求（編碼7）;發(fā)放重點(diǎn)人群接受新業(yè)態(tài)新技術(shù)的培訓(xùn)補(bǔ)貼等（編碼8）。

第三類為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開(kāi)發(fā)需求。包括完善人員編制管理，健全績(jī)效職稱考評(píng)，放寬用人自主權(quán)等（編碼9）;涉及到用工過(guò)程中人才的權(quán)益護(hù)航（編碼10）;涉及到完善分配制度、加快成果轉(zhuǎn)化、加大財(cái)稅支持、營(yíng)造愛(ài)才氛圍等（編碼11）;完善就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制、提高信息化治理水平、搭建資源對(duì)接平臺(tái)等（編碼12）。

第四類針對(duì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中人才留駐需求。包括基于五險(xiǎn)一金的基礎(chǔ)上完善社保醫(yī)保，延長(zhǎng)基礎(chǔ)保障鏈條（編碼13）;提升服務(wù)質(zhì)量和效果同時(shí)簡(jiǎn)化手續(xù)和流程，實(shí)現(xiàn)管理和辦理的雙向便利（編碼14）;提升人才留駐信心，對(duì)人才進(jìn)行多渠道分流安置（編碼15）;提升對(duì)重點(diǎn)人才的吸引力，發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、場(chǎng)地供給、政策優(yōu)惠等實(shí)際福利等（編碼16）。由于政策文本量較大，部分分類編碼過(guò)程如表4所示。

同理對(duì)X維進(jìn)行相應(yīng)編碼，基于對(duì)X-Y維度下創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策工具內(nèi)容整理，Nvivo11Plus節(jié)點(diǎn)統(tǒng)計(jì)矩陣如圖6所示。

供給型工具使用頻次最高（共118條，占比44.7%），創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)作為提升人才供應(yīng)最有效的方式在政策工具使用上體現(xiàn)得最為明顯，但針對(duì)人才的公共服務(wù)提供和人才應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入不夠，具體表現(xiàn)為服務(wù)要求籠統(tǒng)、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、基建響應(yīng)滯后等問(wèn)題。另一方面，供給型政策工具整體而言措施重復(fù)率較高，部分政策設(shè)計(jì)仍然流于形式，指向性不強(qiáng)以及仍存在補(bǔ)貼陽(yáng)奉陰違、稅收明輕暗重、扶持姍姍來(lái)遲、服務(wù)差強(qiáng)人意等口惠而實(shí)不至的問(wèn)題。

環(huán)境型工具使用頻次次之（共90條，占比34.1%），現(xiàn)有的環(huán)境型工具過(guò)度集中于人才效用開(kāi)發(fā)，在人才吸納和人才培養(yǎng)方面表現(xiàn)松弛，在吸引人才留駐的問(wèn)題上表現(xiàn)更為薄弱，因此面對(duì)吸引海外人才回流、轉(zhuǎn)變大眾對(duì)新興專業(yè)培育認(rèn)知、現(xiàn)有合作人才留駐等情景時(shí)環(huán)境型工具的政策吸引力相對(duì)較弱。另外環(huán)境型工具存在部分政策設(shè)計(jì)頭重腳輕的問(wèn)題，缺乏可操作性的具體措施。

需求型工具使用頻次最低（僅56條，占比21.2%），創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)方面和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才留駐方面的政策與需求型政策重合度相對(duì)較高，本質(zhì)上體現(xiàn)了相關(guān)部門對(duì)人才質(zhì)量發(fā)展的持續(xù)性關(guān)注和要求。然而現(xiàn)有的需求型工具，一是總量相對(duì)不足，影響力相對(duì)弱;二是內(nèi)容相對(duì)狹窄，重點(diǎn)仍放在人才的“開(kāi)源節(jié)流”;三是引進(jìn)相對(duì)失衡，規(guī)模上“量”的突破難以解決專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理引發(fā)的“質(zhì)”的問(wèn)題。

3 結(jié)論與建議

基于供給型工具，供給型工具的高占比體現(xiàn)了政府部門對(duì)人才源的重視，該類型政策重心仍應(yīng)關(guān)注人才培養(yǎng)，尤其是厘清不同類型人才的培養(yǎng)機(jī)制。在此基礎(chǔ)上確保資金投入、積極響應(yīng)需求、提升服務(wù)質(zhì)量，夯實(shí)人才發(fā)展基礎(chǔ)。另一方面完善全過(guò)程政府工作責(zé)任制也勢(shì)在必行。首先是政策設(shè)計(jì)階段強(qiáng)調(diào)針對(duì)性、有效性，嚴(yán)厲杜絕各級(jí)部門敷衍了事;其次是政策實(shí)施階段分解任務(wù)責(zé)任并落實(shí)到個(gè)人，以保障政策施行完成度;最后是政策成果交付階段落實(shí)成果質(zhì)量及效益，明確責(zé)任人及問(wèn)責(zé)機(jī)制。

基于環(huán)境型工具，環(huán)境型工具主要體現(xiàn)政府政策的激勵(lì)和關(guān)懷導(dǎo)向，本質(zhì)是配套人才政策，因而在政策設(shè)計(jì)上應(yīng)拓寬影響面，通過(guò)人才規(guī)劃、法規(guī)管制、財(cái)務(wù)金融、稅收優(yōu)惠、政策傾斜等措施構(gòu)建良性自律的培育環(huán)境、制度環(huán)境、金融環(huán)境、組織環(huán)境。另一方面盡量把控環(huán)境型工具的宏觀性和模糊性，注重提升政策的可操作性，針對(duì)具體情況加入量化指標(biāo)，保障其工作實(shí)施有條不紊有章可循。

基于需求型工具，需求型工具主要體現(xiàn)政府部門通過(guò)創(chuàng)造人才開(kāi)發(fā)的內(nèi)生性動(dòng)力，然而現(xiàn)有數(shù)據(jù)表明該類型工具相對(duì)短缺。針對(duì)需求型工具首先應(yīng)在量上做出補(bǔ)充;其次是從現(xiàn)有人才自服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樗?wù)，將現(xiàn)有需求側(cè)改革拓寬到外部，例如外包人才服務(wù)業(yè)、建設(shè)海外人才機(jī)構(gòu)、加大政府購(gòu)買力度等;最后是注重人才結(jié)構(gòu)性需求，注意人才隊(duì)伍建設(shè)的體制性結(jié)構(gòu)性，“開(kāi)源”需有針對(duì)性，以及人才的培養(yǎng)開(kāi)發(fā)注重因材施教與融會(huì)貫通并舉，養(yǎng)成人才本身的復(fù)合性多元性，做到一才多用。

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