張海波

新冠肺炎疫情是新中國成立以來出現(xiàn)的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最高的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是對(duì)國家治理體系和治理能力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記明確指出，在這次應(yīng)對(duì)疫情中，暴露出我國在重大疫情防控體制機(jī)制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面存在的明顯短板。他強(qiáng)調(diào)，要針對(duì)這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該建立的建立，該落實(shí)的落實(shí)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。我們要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記這一要求，在補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)上持續(xù)發(fā)力，切實(shí)提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力水平。

我國現(xiàn)行公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系主要由三部法律法規(guī)推動(dòng)形成：一是1989年2月發(fā)布并歷經(jīng)2004年、2013年兩次修訂的《傳染病防治法》，主要確立了甲、乙、丙三類傳染病分類分級(jí)防控制度;二是2003年5月發(fā)布并于2011年修訂的《國務(wù)院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，主要是為2003年“非典”的依法應(yīng)急提供法律授權(quán)，為依法應(yīng)急樹立了標(biāo)桿;三是2007年發(fā)布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，統(tǒng)籌了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件的應(yīng)急管理，確立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)響應(yīng)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制和預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復(fù)的應(yīng)急管理機(jī)制。根據(jù)“立法滯后、預(yù)案先行”的原則，2006年發(fā)布的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，仍發(fā)揮著重要作用。此外，1999年發(fā)布的《國內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》和1986年發(fā)布、2018年修訂的《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》也都和重大傳染病疫情的應(yīng)急管理緊密相關(guān)?！妒称钒踩ā贰兑呙绻芾矸ā贰堵殬I(yè)病防治法》都在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律體系范疇之內(nèi)，但都有各自側(cè)重的對(duì)象。

2018年應(yīng)急管理部成立之后，“一案三制”綜合應(yīng)急管理體系在總體上一分為四：主要由衛(wèi)健部門負(fù)責(zé)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理、主要由應(yīng)急管理部門牽頭負(fù)責(zé)的自然災(zāi)害與事故災(zāi)難應(yīng)急管理、主要由公安部門牽頭的社會(huì)安全事件應(yīng)急管理、主要由生態(tài)環(huán)境部門牽頭負(fù)責(zé)的環(huán)境污染應(yīng)急管理。由于政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整，突發(fā)公共衛(wèi)生事件又可分為三大部分：重大傳染病疫情、重大食品安全事件、重大疫苗安全事件。衛(wèi)健部門主責(zé)重大傳染病疫情的應(yīng)急管理，參與部分重大食品安全事件和重大疫苗安全事件的應(yīng)急管理。江蘇在2006年制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，根據(jù)《傳染病防治法》《國務(wù)院突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也制定了相應(yīng)的實(shí)施辦法，與國家層面的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系保持一致。

客觀而言，我國應(yīng)對(duì)重大傳染病疫情有一定的能力基礎(chǔ)，且成功應(yīng)對(duì)了2009年的甲型H1N1流感和2013年的H7N9高致病性禽流感。此次新冠肺炎疫情前所未有，對(duì)任何國家的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系都是一次前所未有的挑戰(zhàn)，至少表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是不確定性程度更高，決策的難度更大;二是協(xié)同的范圍更大，甚至需要在全球范圍內(nèi)協(xié)同，任何國家都難以獨(dú)善其身;三是應(yīng)對(duì)的專業(yè)性更強(qiáng)，需要科技研發(fā)實(shí)力做支撐，無法依靠人海戰(zhàn)術(shù);四是延續(xù)的時(shí)間更長，復(fù)工復(fù)產(chǎn)推進(jìn)緩慢，至今仍難判斷疫情何時(shí)結(jié)束;五是對(duì)公眾依從性要求高，需要幾乎每一個(gè)人的配合。

從應(yīng)對(duì)急難險(xiǎn)重突發(fā)事件的要求來看，重大傳染病疫情應(yīng)急管理主要存在以下的短板、漏洞與弱項(xiàng)。比如，重大傳染病預(yù)防主要由衛(wèi)健部門下屬的疾控部門具體負(fù)責(zé)，但對(duì)照疫情防控的實(shí)際要求，疾控部門的投入、人員、能力都還有一定的差距。比如，開展應(yīng)急預(yù)案演練還比較少。在此次疫情初期，由于缺乏必要的實(shí)物和產(chǎn)能儲(chǔ)備，也未建立統(tǒng)一、高效的應(yīng)急物資采購平臺(tái)，一些三甲醫(yī)院都買不到口罩而不得不進(jìn)行海外采購。比如，重大傳染病疫情應(yīng)急響應(yīng)的核心能力是醫(yī)療系統(tǒng)的“浪涌能力”，即其滿足需求處于峰值時(shí)的能力。但在此次疫情初期，存在傳染病專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍規(guī)模小、發(fā)熱門診數(shù)量少、社區(qū)醫(yī)院分流效率低、醫(yī)院病床數(shù)不夠、核酸檢測試劑不足等情況。此外，疫情防控的信息化水平不高，社會(huì)參與程度也不高。結(jié)合江蘇實(shí)際，構(gòu)建與江蘇發(fā)展水平相適應(yīng)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，提升重大傳染病疫情的應(yīng)對(duì)能力，亟待加強(qiáng)制度建設(shè)，完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理制度體系。

第一，改革公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體制。加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件分類管理，加大經(jīng)費(fèi)投入，提升疾控機(jī)構(gòu)人員待遇和發(fā)展空間，尊重其專業(yè)話語權(quán)，推動(dòng)疾控中心滿編運(yùn)行，增加應(yīng)急辦人員編制。探索市縣兩級(jí)疾控中心整合并由省疾控中心垂直管理體制，為傳染病直報(bào)系統(tǒng)不受干擾提供組織結(jié)構(gòu)支撐。重視公共衛(wèi)生應(yīng)急管理與社區(qū)治理的融合，在社區(qū)設(shè)立公共衛(wèi)生專職社工，培育具有公共衛(wèi)生應(yīng)急能力的社會(huì)組織與專業(yè)志愿者隊(duì)伍。培育和發(fā)展具有公共衛(wèi)生應(yīng)急能力的社會(huì)組織，提升重大傳染病疫情應(yīng)對(duì)的社會(huì)協(xié)同水平。

第二，健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制。修訂《江蘇省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，完善相關(guān)預(yù)案體系和預(yù)案管理辦法，與省內(nèi)高校和科研院所合作探索應(yīng)急預(yù)案的信息化、智能化演練方法。建立全省統(tǒng)一的公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備平臺(tái)，加強(qiáng)重點(diǎn)醫(yī)院實(shí)物儲(chǔ)備和重點(diǎn)企業(yè)產(chǎn)能儲(chǔ)備，引導(dǎo)學(xué)校、社區(qū)、家庭適度分散儲(chǔ)備，增強(qiáng)物資保障的“浪涌能力”。開設(shè)專門的公共衛(wèi)生頻道，充實(shí)科普隊(duì)伍，開展常態(tài)化公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)溝通，加強(qiáng)脆弱人群防護(hù)指導(dǎo)，在公共就餐場所全面推行公筷、公勺。擴(kuò)大傳染病專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍規(guī)模，提高不明生物危害檢測能力。增加發(fā)熱門診數(shù)量，提升發(fā)熱門診管理規(guī)范性，加大社區(qū)醫(yī)院投入。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用，加大發(fā)熱門診、呼吸疾控、腸道疾病、藥店監(jiān)測和網(wǎng)絡(luò)搜索監(jiān)測數(shù)據(jù)的整合與開發(fā)。增加三甲醫(yī)院數(shù)量，對(duì)民營醫(yī)院病床數(shù)提出明確要求，將“體育場館建設(shè)預(yù)留方艙醫(yī)院接口”納入城市建設(shè)規(guī)劃。加強(qiáng)與省內(nèi)重點(diǎn)高校和科研院所合作，新增建設(shè)公共衛(wèi)生學(xué)院，發(fā)展應(yīng)急管理學(xué)科，加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理專業(yè)人才培養(yǎng)。建設(shè)多層次培訓(xùn)體系，加強(qiáng)全省各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部公共衛(wèi)生應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)和公共衛(wèi)生專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍實(shí)操培訓(xùn)。建設(shè)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理專業(yè)智庫，開展公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力第三方評(píng)估。

第三，完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律法規(guī)體系。要把突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法治體系建設(shè)作為一項(xiàng)根本性建設(shè)來抓，進(jìn)一步完善配套制度供給，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法律體系，為保障人民生命安全和身體健康筑牢制度防線。在國家層面，建議修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等相關(guān)法律法規(guī)，廢止疾控與臨床分離發(fā)展的規(guī)定，消除新發(fā)傳染病預(yù)警滯后的制度漏洞，提高新發(fā)傳染病的預(yù)警和響應(yīng)層級(jí)。在省級(jí)層面，可由江蘇省人民代表大會(huì)分別制定相應(yīng)的地方條例，為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理提供更符合現(xiàn)實(shí)需求的法律支撐。

（作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、副院長，南京大學(xué)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理研究中心執(zhí)行主任）

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