周巖　王鴻婷

摘要：指出了近年來(lái)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題多發(fā)頻發(fā)，部分甚至發(fā)生群體性事件影響社會(huì)穩(wěn)定，引起社會(huì)各方關(guān)注。分析了近期生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題的特點(diǎn)和原因，結(jié)合廈門市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目防范與化解“鄰避”問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)做法，為破解生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目領(lǐng)域“鄰避”問(wèn)題提出了建議。

關(guān)鍵詞：“鄰避”問(wèn)題;生活垃圾焚燒發(fā)電;社會(huì)穩(wěn)定

中圖分類號(hào)：X705 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（ 2020） 2-0138-03

1 引言

近年來(lái)，很多城市選擇建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠解決“垃圾圍城”困境[1，2]。但垃圾焚燒發(fā)電廠引發(fā)的“鄰避”問(wèn)題卻日益突出，余杭、仙桃、南昌等地甚至爆發(fā)群體性事件[3-5]，部分項(xiàng)目甚至被迫停止建設(shè)另行選址。這既影響項(xiàng)目順利推進(jìn)，也影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，防范與化解“鄰避”問(wèn)題的需求已經(jīng)十分緊迫。

筆者梳理了近些年生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題的現(xiàn)狀，分析了這些項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題爆發(fā)的原因，結(jié)合廈門市生活垃圾焚燒發(fā)電廠防范與化解“鄰避”問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)做法，提出新建生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題防范與化解工作建議。

2 生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題現(xiàn)狀和原因

2.1 “鄰避”問(wèn)題現(xiàn)狀

2018年12月5日，遼寧省鞍山市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目遭遇“鄰避”問(wèn)題，因擔(dān)心項(xiàng)目與居民區(qū)過(guò)近而對(duì)其環(huán)境和身體健康造成負(fù)面影響，騰鰲鎮(zhèn)兩千多名居民上街反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)，一度出現(xiàn)警民對(duì)峙沖突、沿街店鋪關(guān)門等情況。近幾年，類似鞍山項(xiàng)目爆發(fā)群體性事件的情況并不少見，總的來(lái)看有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

2.1.1“鄰避”問(wèn)題數(shù)量呈多發(fā)、頻發(fā)狀

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《城鎮(zhèn)化過(guò)程中鄰避事件的特征、影響及對(duì)策》[6]顯示，2009年我國(guó)環(huán)境“鄰避”事件數(shù)量達(dá)到階段性新高，出現(xiàn)13起群體性（鄰避）事件，2014年達(dá)到峰值15起，2015年下降到5起，但2016年又頻頻發(fā)生，事件數(shù)量超過(guò)20起。2017年海南萬(wàn)寧、廣東清遠(yuǎn)、山西夏縣、湖南隆回等地又先后爆發(fā)了因垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目引發(fā)的“鄰避”事件。截至2019年底，又有廣東茂名、湖南湘潭、遼寧鞍山等地因垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)爆發(fā)了“鄰避”沖突。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)和大量生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)的加快，生活垃圾焚燒發(fā)電領(lǐng)域“鄰避”問(wèn)題肯定將呈現(xiàn)出多發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢(shì)。

2.1.2“鄰避”問(wèn)題發(fā)生地域逐漸擴(kuò)散

伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，不僅北京、南京、廣州、杭州等一、二線城市出現(xiàn)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題，不少三四線城市也開始出現(xiàn)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題，如廣東省信宜市、海南省萬(wàn)寧市、山西夏縣、湖南隆回縣等地。筆者初步統(tǒng)計(jì)2017年以來(lái)各類“鄰避”問(wèn)題發(fā)生的地區(qū)，顯示四川、重慶、湖北、廣西、陜西、湖南、江西等中西部省份較往年有明顯的提升，這表明生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題有逐漸從東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部城市擴(kuò)散的趨勢(shì)。

2.1.3“鄰避”問(wèn)題發(fā)生階段不確定性強(qiáng)

從近幾年生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目發(fā)生“鄰避”問(wèn)題的階段看，政府公開項(xiàng)目選址、建設(shè)信息的數(shù)日內(nèi)是“鄰避”問(wèn)題爆發(fā)的集中階段，但過(guò)了信息公示期后，“鄰避”問(wèn)題何時(shí)、何地爆發(fā)，往往難以確定，也難于預(yù)測(cè)。在這段時(shí)間，項(xiàng)目周邊公眾的不滿情緒往往會(huì)持續(xù)累積較長(zhǎng)一段時(shí)間，一旦遇到環(huán)境污染、安全生產(chǎn)事故等刺激公眾情緒的導(dǎo)火索很容易引發(fā)“鄰避”問(wèn)題，這也是其發(fā)生階段不確定性的關(guān)鍵原因。伴隨著“鄰避”問(wèn)題發(fā)生階段的不確定性，部分政府部門在遇到突發(fā)“鄰避”問(wèn)題時(shí)毫無(wú)準(zhǔn)備，應(yīng)急處置十分被動(dòng)。

2.2“鄰避”問(wèn)題發(fā)生的原因

從廣東清遠(yuǎn)飛來(lái)峽生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目、江西南昌生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目、仙桃生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目等多個(gè)項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題發(fā)生的原因分析，主要原因包括以下幾方面。

2.2.1 對(duì)“鄰避”問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不足

部分地方政府、企業(yè)在推進(jìn)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目時(shí)，還遵循老辦法、老思路，對(duì)“鄰避”問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足、準(zhǔn)備不足，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)和可能產(chǎn)生的后果估計(jì)不足。在開展項(xiàng)目前期工作時(shí)，既沒(méi)有考慮到盲目推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)所帶來(lái)的負(fù)外部效應(yīng)，也沒(méi)有考慮到新建項(xiàng)目與周圍規(guī)劃之間銜接的合理性，更忽視了強(qiáng)行推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)可能引起的公眾負(fù)面情緒，這些認(rèn)識(shí)不足為后續(xù)爆發(fā)“鄰避”問(wèn)題埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.2.2 公眾對(duì)既有項(xiàng)目的負(fù)面印象和對(duì)新建項(xiàng)目的不了解交織疊加

很多公眾反對(duì)建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的根本原因，是不清楚工藝生產(chǎn)流程和項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響，不清楚生活垃圾焚燒項(xiàng)目的建設(shè)到底對(duì)其生活和健康有什么影響。在此背景下，一些既有的垃圾填埋項(xiàng)目污染環(huán)境的負(fù)面案例加深了公眾的負(fù)面印象，而新建生活垃圾焚燒項(xiàng)目時(shí)往往缺少足夠的前期科普和項(xiàng)目宣傳、項(xiàng)目信息公開力度有限而導(dǎo)致公眾不了解項(xiàng)目環(huán)境影響，個(gè)別別有用心的人趁機(jī)散布謠言或虛假信息煽風(fēng)點(diǎn)火，加劇了公眾對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的反對(duì)情緒。

2.2.3 規(guī)劃前瞻性不足埋下環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患

部分地區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的變化預(yù)估不足，在項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)時(shí)其本身的規(guī)劃方案并沒(méi)有問(wèn)題，然而周圍環(huán)境敏感點(diǎn)在項(xiàng)目建設(shè)期間發(fā)生變化，出現(xiàn)“被鄰避”的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象集中出現(xiàn)在一些建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)間較為久遠(yuǎn)的生活垃圾焚燒發(fā)電廠，隨著城市建設(shè)不斷擴(kuò)大，生活垃圾焚燒發(fā)電廠與居民之間距離逐漸縮短，可能出現(xiàn)小于環(huán)境保護(hù)距離的潛在風(fēng)險(xiǎn)，容易引發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

要想從根本上解決這些問(wèn)題，除了政府管理者在政策制定、出臺(tái)時(shí)重視其可能產(chǎn)生的“鄰避”風(fēng)險(xiǎn)外，還需要借鑒一些鄰里關(guān)系融洽的生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，廈門市三座生活垃圾焚燒發(fā)電廠不僅沒(méi)有引發(fā)其周圍居民的“鄰避”問(wèn)題，有效的環(huán)境投訴舉報(bào)都屈指可數(shù)，還作為宣傳模范承擔(dān)了生活垃圾焚燒發(fā)電廠科普宣傳的重要任務(wù)，每年接待大量市內(nèi)單位、團(tuán)體的科普參觀以及省內(nèi)、國(guó)內(nèi)單位的學(xué)習(xí)，分析其項(xiàng)目與周圍居民和諧共處的原因有助于破解生活垃圾焚燒發(fā)電廠防范與化解“鄰避”問(wèn)題。

3 廈門市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目破解“鄰避”問(wèn)題經(jīng)驗(yàn)

目前，廈門市共有3個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠，分別是后坑生活垃圾焚燒發(fā)電廠、翔安（東部）生活垃圾焚燒發(fā)電廠、海滄（西部）生活垃圾焚燒發(fā)電廠，下文分別簡(jiǎn)稱為后坑廠、翔安廠和海滄廠。按照《2017年福建省生活垃圾焚燒發(fā)電中長(zhǎng)期規(guī)劃》預(yù)測(cè)，2020年廈門市人口數(shù)量超過(guò)400萬(wàn)人，生活垃圾數(shù)量達(dá)到4019萬(wàn)t/d;到2030年，廈門市人口數(shù)量超過(guò)420萬(wàn)人，生活垃圾數(shù)量達(dá)到4650萬(wàn)t/d。這3個(gè)項(xiàng)目贏得了公眾信任，取得了良好的環(huán)保效益和社會(huì)效益，根本原因歸納為以下幾點(diǎn)。

3.1 整體規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，從根本上減少“鄰避”問(wèn)題發(fā)生的可能性

廈門市政府在編制垃圾焚燒發(fā)電規(guī)劃時(shí)，統(tǒng)籌考慮生活垃圾焚燒發(fā)電整體規(guī)劃，遵循一次規(guī)劃分期建設(shè)的原則，避免二期項(xiàng)目推進(jìn)建設(shè)時(shí)可能遇到的政策限制，有效降低了周圍群眾對(duì)新建項(xiàng)目的抵制情緒。推進(jìn)項(xiàng)目選址時(shí)，充分考慮了項(xiàng)目選址環(huán)境容量、群眾接受度以及工程條件等綜合因素，通過(guò)協(xié)同發(fā)展的理念推動(dòng)項(xiàng)目落地建設(shè)，上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)或類似產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，打造靜脈產(chǎn)業(yè)園，這些方法從本上減少了“鄰避”現(xiàn)象發(fā)生的可能性。

3.2 嚴(yán)格監(jiān)管體系，避免損害周圍群眾環(huán)境權(quán)益

群眾反對(duì)新建生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的原因，是因?yàn)樵S多老項(xiàng)目給大家留下了惡臭難聞、損害健康的負(fù)面印象。廈門市印發(fā)《廈門市生活垃圾處理運(yùn)營(yíng)監(jiān)管辦法》，通過(guò)規(guī)章制度的形式規(guī)范生活垃圾處理運(yùn)營(yíng)企業(yè)行為，嚴(yán)格生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)的監(jiān)督監(jiān)管，每月對(duì)3個(gè)發(fā)電廠考核評(píng)分，對(duì)評(píng)分不合格的企業(yè)采取懲罰性措施，以此督促垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行，也正是因此，后坑廠自2007年投入運(yùn)行以來(lái)收到環(huán)保領(lǐng)域有效投訴寥寥無(wú)幾。2019年初，福建省住建廳對(duì)全省已建成的19座生活垃圾焚燒發(fā)電廠安全運(yùn)行管理情況考評(píng)結(jié)果顯示，海滄廠考評(píng)全省第一，后坑廠、翔安廠分列第四名和第六名，可以說(shuō)這3個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)是福建省生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目安全運(yùn)行管理的標(biāo)桿項(xiàng)目。

3.3 主動(dòng)宣傳，合作共贏，積極展現(xiàn)生活垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)正面形象

廈門市3個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目通過(guò)積極主動(dòng)宣傳，為公眾展現(xiàn)了其正面、負(fù)責(zé)的企業(yè)形象。2018年，3個(gè)項(xiàng)目共接待全市幼兒園、中小學(xué)、企業(yè)、機(jī)關(guān)、科研院校等各界人士參觀約70批2166人次。到生活垃圾焚燒發(fā)電廠開展黨日活動(dòng)、團(tuán)建活動(dòng)已經(jīng)成為廈門市多個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位的主要選擇之一。而隨著這些參觀群眾的口口相傳，越來(lái)越多的人也更加相信這三個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行、管理水平是值得信賴的，扭轉(zhuǎn)了公眾對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的負(fù)面印象。

4 破解生活垃圾焚燒發(fā)電“鄰避”問(wèn)題的建議

從我國(guó)“鄰避”問(wèn)題發(fā)展歷程來(lái)看，要想短時(shí)間內(nèi)完全轉(zhuǎn)變局面具有一定的現(xiàn)實(shí)困難性，這其中包括公眾認(rèn)知、企業(yè)管理和政府引導(dǎo)等多方面的不足。但從長(zhǎng)期來(lái)看，破解生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題勢(shì)在必行，也逐漸進(jìn)入到有能力防范和化解“鄰避”問(wèn)題的工作階段，借鑒廈門市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)和做法。提出以下幾方面建議。

4.1 強(qiáng)化規(guī)劃控制，有效解決規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展“倒掛” 問(wèn)題

城市規(guī)劃是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、協(xié)調(diào)社會(huì)各層利益的重要手段，在破解生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃作為一種協(xié)調(diào)性公共政策應(yīng)有的作用。對(duì)于廣大需要建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的地區(qū)來(lái)說(shuō)，更需前瞻性謀劃項(xiàng)目布局問(wèn)題，盡量避免項(xiàng)目選址沒(méi)有法律依據(jù)而“空降”落地，與先前規(guī)劃不銜接不相符，與周邊環(huán)境起沖突，造成公眾溝通協(xié)調(diào)的成本與難度不斷加大。例如，廣東省人大常委會(huì)率先出臺(tái)《關(guān)于居民生活垃圾集中處理設(shè)施選址工作的決定》，通過(guò)地方人大立法的形式規(guī)范了生活垃圾集中處理設(shè)施選址程序，明確了各級(jí)政府及其部門職責(zé)，為項(xiàng)目建設(shè)納入法治化軌道提供了依據(jù)。

4.2 努力發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”，做好生活垃圾焚燒發(fā)電科普宣傳

有效地科普宣傳是發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”的重要方式，通過(guò)宣傳正面生活垃圾焚燒發(fā)電標(biāo)桿項(xiàng)目案例，既可以宣傳生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在環(huán)境影響、工藝技術(shù)、安全管理體系上的優(yōu)點(diǎn)和特點(diǎn)，也可以逐步扭轉(zhuǎn)公眾長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的負(fù)面認(rèn)識(shí)，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍，消除公眾疑慮。廈門市3個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目維護(hù)好鄰里關(guān)系的工作經(jīng)驗(yàn)，值得各新建和在運(yùn)行的生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目參考借鑒，利用各類科普宣傳方法發(fā)揮其“頭雁效應(yīng)”。

4.3 完善管理和應(yīng)對(duì)體系，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

很多基層政府對(duì)“鄰避”問(wèn)題認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)備不足，事前毫無(wú)察覺，事中不知如何應(yīng)對(duì)。面對(duì)問(wèn)題無(wú)從下手，對(duì)“鄰避”問(wèn)題的觸發(fā)點(diǎn)、觸發(fā)過(guò)程、觸發(fā)機(jī)制等方面都不甚清楚，加上缺乏理論指導(dǎo)，導(dǎo)致很多基層政府在“鄰避”問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)爆發(fā)階段才發(fā)現(xiàn)到問(wèn)題所在，再著手開展工作顯然為時(shí)已晚，應(yīng)對(duì)起來(lái)往往效果差強(qiáng)人意。歸根結(jié)底，“鄰避”問(wèn)題作為一種社會(huì)現(xiàn)象，與“學(xué)鬧”、“醫(yī)鬧”等社會(huì)問(wèn)題具有一定相似性，社會(huì)各界對(duì)“鄰避”問(wèn)題的理解認(rèn)識(shí)必將不斷深入，只有不斷完善“鄰避”問(wèn)題的管理和應(yīng)對(duì)體系，明確工作職責(zé)、任務(wù)，才能有效防范與化解“鄰避”問(wèn)題，這也是進(jìn)一步完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。

4.4 構(gòu)建公眾參加的圓桌對(duì)話形式，從此消彼長(zhǎng)向共同生長(zhǎng)發(fā)展

以往出現(xiàn)“鄰避”問(wèn)題時(shí)，政府、企業(yè)與反對(duì)情緒集中的公眾往往站在對(duì)立面，這就導(dǎo)致雙方的爭(zhēng)議和訴求無(wú)法統(tǒng)籌一致，這既不利于項(xiàng)目的推進(jìn)，也不利于公眾實(shí)現(xiàn)其利益訴求。事實(shí)上，公眾作為“鄰避”問(wèn)題的直接參與人，不應(yīng)僅簡(jiǎn)單承擔(dān)著“鬧事”的角色，也要承擔(dān)“看事”“辦事”的角色。只有政府、企業(yè)、公眾三方坐到一起解決利益爭(zhēng)議和環(huán)境訴求，才有可能得到解決最大利益公約數(shù)的答案，才能夠?qū)崿F(xiàn)綠水青山就是金山銀山的最大目標(biāo)。

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作者簡(jiǎn)介：周巖（1988-），男，工程師，主要研究環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境“鄰避”問(wèn)題。