閆俊

【摘要】本文通過梳理西安大明宮考古遺址公園建設(shè)過程中的重點工作，進一步思考了政府在大遺址保護與展示利用中如何發(fā)揮主導(dǎo)、協(xié)調(diào)、組織等管理職能，打造蘊含文化底蘊的城市公共文化空間，改變遺址區(qū)落后的生產(chǎn)生活條件，真正將文化遺產(chǎn)資源付諸于民、共享于民。

【關(guān)鍵詞】大遺址;保護與展示利用;考古遺址公園;政府職能

一、推動：大遺址保護與展示利用的重要性

（一）大遺址保護與城鄉(xiāng)建設(shè)關(guān)聯(lián)緊密

大遺址是古代勞動人民傾力營造并長期從事生產(chǎn)生活等各類活動的歷史遺跡。大遺址兼具土地性質(zhì)且分布范圍廣，與周邊環(huán)境關(guān)聯(lián)緊密，因此，其保護工作同城鄉(xiāng)建設(shè)之間存在著共生關(guān)系：二者或相輔相成，保護妥當(dāng)、合理展示的遺址資源將成為促進城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的文化推動力;二者或矛盾重重，若處理不好遺址保護同城鄉(xiāng)建設(shè)之間的關(guān)系，大遺址資源就可能成為利益相關(guān)者爭來奪去的犧牲品，保護狀況堪憂。

（二） 四個五年規(guī)劃串聯(lián)大遺址保護政策主線

1997年，“大型遺址”的概念在國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強和改善文物工作的通知》中被首次正式采用。2000年，《大遺址保護“十五”規(guī)劃》初步建立了保護規(guī)劃體系。2006年，《“十一五”期間大遺址保護總體規(guī)劃》確立了以“三線兩片”為核心，100處大遺址為重要節(jié)點的基本保護格局。2011年，《國家文物博物館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，初步形成了以“六片、四線、一圈”為核心，以150處大遺址為支撐的保護格局。2016年，《大遺址保護“十三五”規(guī)劃》形成了大遺址保護與展示利用的基本標準。

（三）“考古遺址公園”保護模式的提出

考古遺址公園融合了教育、科研、游覽、休閑等多項功能，承擔(dān)了對遺址本體及其周邊歷史環(huán)境的保護與展示任務(wù)，符合對大遺址實施整體性、綜合性與可持續(xù)性保護的基本方向。政府建立考古遺址公園是為文化遺產(chǎn)保護投入尋找到一種回饋社會的方式，緩解大遺址保護與城市土地資源稀缺之間的矛盾，促使遺址保護與城市發(fā)展二者之間從以往的沖突關(guān)系轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實中的共贏。

二、實踐：西安大明宮考古遺址公園建設(shè)

西安的城市化建設(shè)使得原本位于近郊區(qū)的大明宮遺址逐步發(fā)展為城市中心區(qū)，保護管理工作面臨壓力與困擾。遺址區(qū)內(nèi)以村鎮(zhèn)用地和棚戶區(qū)為主，基礎(chǔ)設(shè)施差，安全隱患大，空間環(huán)境混亂、交通路網(wǎng)不暢、居民生產(chǎn)生活水平較低等落后的現(xiàn)狀，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)人心思富，居民和單位尋求土地利益最大化，發(fā)展社會經(jīng)濟的思想與行為不可避免要與大遺址的保護要求相抵觸。為解決現(xiàn)實困難，在國家文物局的指導(dǎo)下，西安市政府全面考察、科學(xué)論證，決定對大明宮地區(qū)19.16平方公里區(qū)域內(nèi)進行重新規(guī)劃與定位，建設(shè)以大明宮考古遺址公園為中心，“一心兩翼三圈六區(qū)”的空間格局。該區(qū)域規(guī)劃建設(shè)成為集文化、旅游、商貿(mào)、居住、休閑服務(wù)為一體的城市新區(qū)，使大明宮遺址的保護與展示利用成為西安市科學(xué)發(fā)展的增長極，成為城市文化特色的重要支撐，從而有效化解了遺址保護與城市建設(shè)和區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展之間愈加凸顯的矛盾。

（一）誠邀各界專家共商建設(shè)規(guī)劃

2007年10月，“曲江論壇·大明宮國家遺址公園建設(shè)國際學(xué)術(shù)研討會”上邀請了國內(nèi)外專家共聚西安，為遺址公園建設(shè)規(guī)劃藍圖。2008年1月，“唐大明宮遺址公園概念設(shè)計國際競賽方案評審會”上邀請了各國頂級設(shè)計團隊參與競賽，所貢獻的設(shè)計方案與優(yōu)秀的遺址保護理念為遺址公園規(guī)劃提供了理論指導(dǎo)。2008年7月，《大明宮遺址公園總體規(guī)劃》完成終稿。該規(guī)劃遵循大明宮遺址專項保護規(guī)劃與城市總體發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)要求，充分體現(xiàn)了政府在新時期利用考古遺址公園的模式，實現(xiàn)大遺址保護與調(diào)整周邊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展、改善遺址區(qū)居民生活面貌相結(jié)合的新思路。

（二）攻克拆遷安置難題

大明宮考古遺址公園建設(shè)涉及的環(huán)境改造任務(wù)艱巨，據(jù)資料統(tǒng)計，包括遺址保護區(qū)及周邊區(qū)域（新城區(qū)、蓮湖區(qū)與未央?yún)^(qū)三個行政區(qū)域）在內(nèi)，共計面積19.16平方公里，動遷人員約15萬（城市人口約14萬，農(nóng)村人口約1萬），拆遷建筑面積約640萬平方米。同時，大明宮遺址區(qū)改造涉及的居民性質(zhì)較為復(fù)雜，包括大量鐵路職工及家屬、廠區(qū)工人及家屬，以及20世紀30年代，因黃河花園口決堤而遷移至此的大批黃泛區(qū)難民及其子孫。鑒于此，西安市政府遵循“妥善安置、陽光操作、保障安全、和諧穩(wěn)定”的工作思路，采取“政府主導(dǎo)、企業(yè)介入”的模式，有效攻克了拆遷安置難題，且拆遷安置速度快、群眾滿意度高，社會穩(wěn)定得到保障。

1.建立政府主導(dǎo)與市場運作結(jié)合機制。西安市政府將土地開發(fā)經(jīng)營管理權(quán)交予曲江管委會，管委會全額籌資進行拆遷建設(shè)。面向社會公開招標選擇房地產(chǎn)開發(fā)商;對于考古遺址公園內(nèi)的居民和單位，實行整村搬遷、整村安置;對于遺址區(qū)及其周邊規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的居民，將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后，除去作為國有土地儲備的部分，其余部分分別用于安置原居民和進行開發(fā)利用，實現(xiàn)居民、開發(fā)商和國家的“三受益”。專門設(shè)置房屋安置交易中心，免費提供并及時更新一手、二手房源與房屋交易政策等各類信息，解決部分被拆群眾選購現(xiàn)房的需要。

2.實行“陽光操作，安置先行”政策。西安市政府在全國范圍內(nèi)率先實行拆遷與安置同步進行的政策，在拆遷的同時著手建設(shè)安置房，備齊充足的安置資金，及時解決民生問題。

補償安置的具體做法是：一是拆遷范圍內(nèi)城中村、棚戶區(qū)的安置按照西安市相關(guān)政策執(zhí)行。二是拆遷范圍內(nèi)企事業(yè)單位和個體商戶原則上實行貨幣補償。對于選擇調(diào)換產(chǎn)權(quán)的企事業(yè)單位，以國家征用與市場購買等形式，盡快落實安置地。三是制定優(yōu)惠措施：對于選擇貨幣補償?shù)呐飸魠^(qū)居民，補償金額在房地產(chǎn)市場評估價格基礎(chǔ)上可提高一定幅度，一手交舊房，一手領(lǐng)現(xiàn)錢;對于選擇產(chǎn)權(quán)交換的居民，“拆一還一”“互找差價”，在安置小區(qū)進行安置;對于持有房產(chǎn)證的低保戶，“拆一還一”，不補差價，安置房超出原住房部分的面積減半收費;對于無低保的困難戶，可申請經(jīng)濟補償。四是專門設(shè)置回民安置小區(qū)，對拆遷區(qū)域內(nèi)230多戶回民與清真寺實行整體安置。

3.實行“親情跟蹤”的創(chuàng)新舉措。西安市委、市政府遵循“和諧拆遷、人性化拆遷、跟蹤服務(wù)”的工作思路，組建安置房建設(shè)督查辦公室，具體負責(zé)施工質(zhì)量與安全的監(jiān)督以及資金監(jiān)管等工作;拆遷結(jié)束后，通過回訪跟蹤的形式，及時解決拆遷居民過渡安置過程中的實際困難，繼續(xù)做好后續(xù)工作。

（三）協(xié)調(diào)相關(guān)利益關(guān)系

考古遺址公園建設(shè)過程中涉及征地、移民、拆遷等多方面問題，牽扯利益關(guān)系復(fù)雜。西安市政府作為規(guī)劃與實施者，在做好大遺址保護監(jiān)管工作的同時，充分行使政府職能，提供適宜政策環(huán)境，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，解決消化矛盾問題，確保遺址保護與展示利用同社會經(jīng)濟發(fā)展的同步。

1.堅持遺址區(qū)的保護性開發(fā)。西安市政府要求在對遺址區(qū)進行土地開發(fā)與項目建設(shè)時，堅持以歷史遺跡保護工作為首要，在遺址保護區(qū)域內(nèi)執(zhí)行高標準的保護要求，嚴格按照《文物保護法》規(guī)定，嚴禁任何建設(shè)項目;在遺址保護區(qū)外合理布局規(guī)劃三大商圈與文化旅游、商務(wù)核心、商貿(mào)服務(wù)、改造示范、中央居住以及集中安置六個功能區(qū)，將遺址保護同商業(yè)項目自然隔離，避免遺址本體及其歷史環(huán)境遭受破壞。

2.制定政策法規(guī)，規(guī)范利益各方的行為。在現(xiàn)有大遺址保護專項規(guī)劃、西安市城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定舊城區(qū)土地再開發(fā)利用相關(guān)法規(guī)，規(guī)范遺址區(qū)域內(nèi)的保護性開發(fā)、周邊規(guī)劃范圍內(nèi)的土地開發(fā)建設(shè)等行為，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系。

3.營造公平有序的投資環(huán)境。西安市政府在選擇土地建設(shè)開發(fā)商時，嚴格遵守公平、公正、公開的原則，充分調(diào)查開發(fā)商的資信和地緣條件等資質(zhì)情況，綜合評估運營能力、資金實力和資源渠道等，并要求配備經(jīng)驗豐富的大遺址保護專家團隊。

大明宮考古遺址公園的建設(shè)在遺址區(qū)范圍內(nèi)維系了相對獨立的操作空間，建立了暢通高效的管理機制，統(tǒng)籌落實各項政策和部署，有效抵御了城市各類建設(shè)活動對于遺址的蠶食和破壞。

三、思考：政府在大遺址保護與展示利用中的職能發(fā)揮

（一）政府主導(dǎo)：做好頂層設(shè)計

地方政府應(yīng)站位全局，立足高遠，做好遺址資源的統(tǒng)籌規(guī)劃工作，結(jié)合文物保護目標，以長期、綜合性、可持續(xù)性的方式做好頂層設(shè)計，避免重復(fù)建設(shè)、短期行為，造成資源浪費。地方政府應(yīng)深入調(diào)研，對地區(qū)內(nèi)的遺址資源進行整合，制定具有長期指導(dǎo)意義的保護與展示利用規(guī)劃及重點園區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，納入國民經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中。地方政府應(yīng)科學(xué)論證，根據(jù)城市發(fā)展方向，結(jié)合地區(qū)文化遺產(chǎn)特點，考慮“文化線路”和“遺址片區(qū)”等縱橫連片的整體規(guī)劃設(shè)計方式，將文化遺產(chǎn)、休閑旅游、生態(tài)建設(shè)、文化教育等功能集中串聯(lián)，打造城市文化遺產(chǎn)保護和城市建設(shè)的獨特名片。

（二）政府關(guān)注：著重解決民生問題

土地是大遺址的載體，更是人民群眾生產(chǎn)生活的場所。按照《文物保護法》中對于文物保護區(qū)域內(nèi)建設(shè)活動的相關(guān)規(guī)定，遺址區(qū)域內(nèi)一般經(jīng)濟發(fā)展受到制約，居民生活水平較低，生活環(huán)境較差。因此，政府應(yīng)當(dāng)將民生保障作為遺址區(qū)規(guī)劃發(fā)展的核心內(nèi)容，在遺址保護、城市發(fā)展和民生訴求三者之間尋找到契合點，贏得廣大民眾對于遺址保護的認同和支持。一是政府應(yīng)組建調(diào)研小組，深入遺址區(qū)的單位和民眾，廣泛聽取群眾對于民生改善的意見和要求，制定科學(xué)、合理的保護與展示利用規(guī)劃。二是政府在拆遷安置過程中，執(zhí)行城中村和棚戶區(qū)安置政策的同時，可依據(jù)遺址區(qū)內(nèi)現(xiàn)實情況，適當(dāng)出臺低保減免、困難補助等優(yōu)惠政策，對困難戶和低保戶實行政策傾斜;并積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，督促拆遷補償政策盡快落實、不打折扣。三是根本改善交通、管網(wǎng)、照明等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等配套設(shè)施建設(shè)，提高遺址區(qū)居民的生活條件。四是為廣大中青年、下崗職工、貧困戶提供就業(yè)機會，宣講就業(yè)政策，加強就業(yè)培訓(xùn)。

（三）政府統(tǒng)籌：加強社會資本融入

大遺址保護與展示利用工程耗資巨大，僅依靠財政投入很難滿足現(xiàn)實需要。政府應(yīng)嘗試通過合資、合作、委托經(jīng)營等方式開拓多元融資渠道，充分利用企業(yè)和民間閑置資本，及時發(fā)布和更新公共信息，在企業(yè)投資和發(fā)展空間方面提供必要的政策支持，允許和鼓勵社會資本進入文化遺產(chǎn)保護與展示利用領(lǐng)域。在遺址公園的拆遷、環(huán)境改造等前期建設(shè)中，通過周邊土地的增值補償拆遷工程資金，后期通過文旅產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，帶動社會經(jīng)濟的發(fā)展，反哺遺址保護資金所需。

（四）政府協(xié)調(diào)：發(fā)揮各利益方的積極作用

政府對大遺址區(qū)域內(nèi)各項事務(wù)行使管轄權(quán)、決策權(quán)和處置權(quán)，協(xié)調(diào)各利益方發(fā)揮出積極作用。一是組織協(xié)調(diào)遺址所在地的相關(guān)行政管理部門共同制定遺址保護展示區(qū)的運營管理目標和戰(zhàn)略，明確管理機構(gòu)和管理制度等。二是運用產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃指導(dǎo)、信息發(fā)布等方式，對遺址區(qū)域內(nèi)的土地開發(fā)和項目建設(shè)進行科學(xué)引導(dǎo)。三是運用政治、法律和經(jīng)濟手段對遺址區(qū)域內(nèi)的建設(shè)、經(jīng)營活動進行監(jiān)管，確保任何行為都不偏離服務(wù)遺址保護的主軌道。四是建立第三方監(jiān)督機制。要求大遺址區(qū)管理委員會定期向社會公眾公布遺產(chǎn)保護與管理相關(guān)情況，接受社會公眾的廣泛監(jiān)督;建立聽證制度，凡是遺址保護規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的所有新建項目和新增旅游文化項目，必須嚴格按照法定程序，遴選和吸收聽證代表，廣泛合理接納社會公眾的意見。

四、結(jié)語

大遺址是全民共享的公共文化資源，政府作為公共管理部門，在實施大遺址保護與展示利用工程時，應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，做好頂層規(guī)劃設(shè)計;重點關(guān)注，改變遺址區(qū)落后的生產(chǎn)生活條件，切實解決民生問題;加強統(tǒng)籌，鼓勵和吸納社會資本廣泛融入，彌補遺址保護資金缺口;發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，確保各利益方不偏離遺址保護的主軌道，在遺址的展示利用方面發(fā)揮積極作用。

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（作者單位：鄭州市文化遺產(chǎn)研究院）